任纪虎
民主党派在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，处在参政党的地位。随着中国经济社会的发展，政治文明的不断提升，民主党派在中国民主化进程中受到越来越多的关注和重视。民主党派的职能也随着历史的发展和实践的探索，逐步被阐释和规范为“参政议政、民主监督”。在目前民主党派履行职能的实践中，民主监督职能往往也采用参政议政的渠道和方式表现出来，参政议政职能成为民主党派的首要职能。参政议政成果成为少数反映各民主党派履行职能的量化指标中最重要的一个，受到民主党派各级领导和民主党派成员的重视。九三学社中央分管参政议政的副主席贺铿就认为:“新时期参政党的主要职责就是参政议政。我们应当把参政议政工作与参政党的生命联系在一起来认识。参政党如果没有搞好参政议政工作，就没有地位。只有参政议政搞得好，对建设中国特色社会主义贡献大，这个党才有自己的地位，才不是一个平庸的党。”[5]民主党派参政议政职能也受到执政党的高度重视，提出民主党派按照程序化、制度化、规范化加强自身建设，但是在现实当中，由于各方面的原因，民主党派参政议政建设和客观的需要还不适应，因此民主党派必须加强参政议政建设。
一、民主党派加强参政议政建设的必要性
(一)加强民主党派参政议政建设是民主党派不断完善自身建设的现实要求。参政议政作为民主党派最基本的职能，是民主党派存在的价值所在，民主党派完善自身建设的成果也主要体现在履行参政议政职能能力的提高上。民主党派完善自身建设需要加强思想建设、组织建设、制度建设，需要加强教育与培训，是一项系统工程，但这都只在民主党派内部实施，其最终实施效果要通过参政议政能力有否提高来检验。因此，提高民主党派成员履行参政议政职能的能力，是民主党派自身建设的难点和重点。对于民主党派自身建设最大的挑战在于，与建国之初相比，民主党派人才智力优势消失殆尽，所以民主党派必须就自身的优势领域，强化参政议政职能，保持在相关领域的优势地位，提出具有宏观性、建设性和可操作性的建议，在公共决策和公共事务管理中发挥切实有效的作用。面对如此严峻的现实，民主党派必须把强化参政议政职能作为刻不容缓的任务，必须深入挖掘自身潜力，努力探索参政议政新领域，适应经济发展和社会进步的现实对其提出的新要求。
(二)参政议政建设是民主党派发挥参政议政职能的需要。参政议政建设和民主党派参政议政职能的发挥是相互制约、相互促进的。参政议政建设做得好，就会促进民主党派参政议政职能的发挥，反之，就会限制其职能的发挥。参政议政建设对民主党派发挥参政议政职能的促进作用有两个:首先，参政议政建设能够减少当前民主党派参政议政过程中存在的一些问题。目前有很多影响民主党派参政议政建设的因素，如缺乏参政议政活动制度性保障，专题缺少足够的经费，参政议政的工作机制不健全，党政领导对参政议政重视不够，民主党派参政议政意识不强等等，都制约了民主党派参政议政职能的发挥。通过参政议政建设，有针对性地对这些问题完善，就能够尽可能地提高民主党派参政议政的效率。其次，参政议政建设有利于提升民主党派的参政议政能力。参政议政能力和参政议政建设是相互制约，相互促进的关系。由于参政议政建设是一个系统的工程，涉及方方面面，这就对民主党派的参政议政能力提出了更高的要求，提升参政议政能力，如提高专业能力，提高服务能力等，除此之外，还要求民主党派加强自身建设，包括思想建设、组织建设、制度建设等。民主党派自身建设好了，参政议政能力得到了提高，又会推动参政议政建设，这种良性的互动都会有利于民主党派发挥参政议政的职能的。
(三)参政议政建设是稳定执政党与参政党关系的需要。稳定的政党关系是政治稳定的重要因素，民主党派在我国是一种大的政治力量，因此作为执政党的中国共产党就要处理好与民主党派的关系，从政党制度的角度看，处理好与民主党派的关系，重要的一条就是加强参政议政建设。加强参政议政建设，一是能体现执政党对民主党派参政议政的重视，二是能增加参政党对执政党的友好度和认同度。从广义的角度看，执政党执政的合法性，即民众的认同度，指向的认同主体应该是除了执政党以外的一切政党和群众，但是从狭义的角度看，民众的认同度中的民众，可以区分为两类，一是一般平民，二是有党派性的民主党派人员。这两种主体的认同是有广度和深度上的区别的。一般民众考虑的大多是衣食住行等生活问题，而民主党派大多是由高级知识分子组成，理论水平相对较高，他们不但会从生计上评价执政党执政的好坏，还从自身的政治发展，社会地位，民族和社会的发展前途等诸多方面来评价执政党的行为。对执政党来说，民主党派带来的政治和社会压力较大。这必然对执政党的执政水平提出了更高的要求，所以加强参政议政建设，一方面能够提高执政党的执政水平，另一方面也稳定了执政党和参政党的关系。
二、民主党派参政议政建设存在的问题
(一)参政党理论发展缓慢，参政议政理念落后。民主党派的参政党理论研究一直处于摸索和探讨阶段，在改革开放以来的30年中，参政党理论也没有比较大的发展，到目前为止，没有形成系统性理论，理论的发展速度相当缓慢。在仅有的少量关于参政党的理论研究，往往是学术界的老师和学生从纯粹的学术角度去研究，没有实践基础，而且影响力也小，没有引起社会的广泛关注与参与，甚至在理论界内部关注度也不高，处于研究的主流以外。民主党派的成员关于自身参政党理论的研究更是少之又少，参政党理论建设一直是民主党派工作的难点和瓶颈。民主党派的领导人，尤其是旗帜性人物关于理论方面的论述也不多见。在这些少量的论著中，基本都是经验性的理论总结，批判性的理论创新很难见到。这种发展速度与状况，与执政党理论适应新形势的快速发展不相适应，一定程度上，影响中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的进一步完善和发展。对于政治联盟性质的参政党，其组织结构也比较松散，对于其成员基本没有强制性影响，更需要有系统性，富有参政党独特魅力的理论在思想上引导其成员。
正是基于参政党理论上的发展滞后，导致其履行参政议政的理念落后。民主党派自身重视参政议政工作，但是主要是从重视数量、重视领导签批等工作绩效的角度去考量参政议政。这与时代赋予和执政党要求参政党促进有序政治参与、拓宽利益表达渠道、扩大参与公共决策制定的广泛性、推动政治民主等基本参政议政功能有差距。当前，民主党派强化参政议政职能，主要以提案、议案和社情民意信息的数量为主要量化指标，其质量参差不齐，高质量、宏观考虑、微观操作性强的参政议政材料较少。而且，参政议政追求的目标定位在领导批示上，这虽然能够保证其建议在决策过程中得到较好的体现，但是这只是建立了特事特办的非常规、非制度化的公共决策参与机制。所以参政议政最终的落脚点应该在参政议政的材料在公共政策制定或者公共决策中得到具体体现上，从而形成制度化的公共决策参与机制为目标。(www.xing528.com)
(二)参政议政建设缺乏完整具体的制度性保障。关于我国政党制度的规定，中共中央先后制定下发的具有重大意义的文件分别是“中发［1989〕14号文件”即《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和“中发［2005」5号文件”即《中共中央关于进一步加强多党合作和政治协商制度的意见》(以下简称《意见》)。这两个《意见》不断修正和完善了我国民主党派在参与国家政治生活过程中，对于如何参政议政进行了有关规定。但是关于民主党派如何参政议政只有文件规定，缺少了法律法规的明文保障。这些文件仅仅是对其进行原则性描述，对党派如何发挥参政，并没有一套完整详细的制度。由于参政议政职能缺乏完整的制度性描述，这就导致了民主党派参政议政工作缺少制度性约束，工作上带有很大的随意性，自己喜欢了就认真一些，多做一些，不喜欢了就放在一边，他们认为参政议政工作做得多少好坏，和自己关系不大，有时候为了交任务，敷衍塞责，匆匆忙忙找一篇文章来凑数，这就极大的影响而来参政议政的质量和效果。从制度完善的角度看，《意见》存在的不足有两点:一是这两个文件虽然都属于纲领性文件，具有一定的强制力，但是它们并不是一种法律性文件，因此在解释和施行的过程中难免会导致随意性;二是《意见》的内容比较单薄，这说明我国参政议政制度还是不够完善的，因为参政议政活动是一个复杂的过程，涉及的程序和环节比较多，没有详细具体的说明，而是靠摸索，势必会影响到整个参政议政活动的效率和质量。笔者认为造成参政议政职能缺乏制度性描述的原因有两个:一是作为执政党在这个问题上还缺少战略和策略上的胆识，这就导致了参政议政立法工作基本空白;二是由于参政议政制度是我国特有的制度，因此很多工作的开展都是摸着石头过河，经验的不足也导致了制度性建设跟不上。
(三)民主党派总体人才储备富足，参政议政的专业人才相对缺乏。对于民主党派而言，人才工作是强本固基的战略性工作，人才能力的大小，素质的高低直接关系参政水平的高低，关系到调查研究的质量和党派工作能否顺利开展。这里所谓的人才，不是特指民主党派成员在各自特殊领域里的专业性，而是他们作为参政党成员和领导所应具备的一种政治素养和综合能力。虽然我国各民主党派经过几十年发展，队伍得到了不断壮大，总体人才储备富足，而且许多都是各行各业卓有成就的专家和学者，但在参政实践上，必须指出，其成员政治上比较成熟，社会影响力比较大的代表人士还相对匮乏，有学者对此概括为:“专家学者较多，复合型人才少，政治家和社会活动家更少。”[6]事实上，民主党派人才的相对缺失主要体现在知识结构和年龄结构两个方面，一是专家学者多，行政领导少，自然科学多，社会科学少。二是人员老化较为严重，虽然经过多次换届，但人员老化的问题恐一时难以解决。近年来，一些党派机关也从社会上招聘了许多青年毕业生，但高校学生对党派机关存有偏见，认为很难施展才华，这些都导致了许多党派机关存在年老的多，年轻的少，退休的多，在职的少的窘境，而与此相对的是，一些新进成员的政治参与经验有待提高，他们之中虽不乏有德才兼备、出类拔萃人士，但大都缺乏足够的政治实践经验，因此，参政人才的不足构成了制约党派水平提升的重大内因。
三、提高民主党派参政议政能力的路径选择
(一)重视和加强参政党理论研究，充分履行参政党参政议政职能。参政党必须要有自己的理论队伍，必须造就具有马克思主义的理论素质的队伍，尤其是培养中青年的理论骨干。建立参政党理论研究队伍，选拔、培养一批中青年的专(兼)职的理论骨干，政府应拨给一定经费支持。民主党派的理论队伍应当成为中国共产党领导的统一战线理论队伍的一个方面军，自觉地为爱国统一战线和参政党的实践需要服务。加强参政党建设理论的研究要坚持着眼于进一步提高参政议政、民主监督水平，更好地履行参政党职能;着眼于建设社会主义政治文明，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，不断探索全面建设小康社会阶段参政党建设特点和规律以及为建设中国特色社会主义服务的规律和创新实践，真正把我国政党制度的优势发挥出来。建议在省社科联每年公布的社科类研究课题目录中应增加有关参政党建设理论研究课题，并支持和鼓励民主党派理论研究人员申报课题，以及研究成果参加评奖等。由省委统战部牵头并主持定期召开参政党建设理论研讨会。
参政议政是民主党派的基本职能和肩负的历史使命。要采取切实有效的措施，增强民主党派成员的政党意识及责任感和使命感，努力提高履行参政议政职能的能力和水平，使能政党的整体功能和政治参与的潜在优势能够得以充分地发挥。许多事实说明，一个人的时间和精力是有限的，但一个人只要有了责任感和使命感，就可以克服职业、专业上的限制，提出很好的建议和意见，就能为发挥参政党作用作出应有的贡献。加强民主党派成员的政治文明建设理论的学习与教育，民主党派的联合党校——社会主义学院起着十分重要的作用。建议以文件形式规范中共各级组织对民主党派成员参加社会主义学院学习，要与参加党校学习一视同仁，即在民主党派成员参加社会主义学院学习(或党派组织的培训)的时间(公假)、经费等方面给予支持。同时，要改革社会主义学院的教学课程，根据民主党派的特点，增设有关履行职能方面的教学内容，如“政党与政治文明建设”“社会调查方法”、“提案的写作方法”等课程，以及有关经济、法律方面的知识，以强化民主党派骨干成员履行职能的综合能力。
(二)强化制度建设，建立参政议政工作运行机制。制度建设是自身建设中带根本性、长期性和保障性的建设，是工作经验的升华和规范;是思想建设、组织建设必不可少的载体。制度建设就是根据民主党派性质任务的要求，把长期以来在党派工作中和党内生活中的经验教训加以概括和总结，逐步建立一套适合自身特点的、适应组织运行需要的制度，并努力做到科学化、规范化，使各项工作有章可循。随着参与国家政治、经济和社会生活的广度和深度的拓展，需要逐步健全参政党参政议政工作运行机制。一是应加强对参政议政工作的领导。党派的领导班子应有高度的参政党意识，高度重视参政议政工作，把履行参政议政职能的状况作为衡量工作成绩大小的主要标准。领导班子中应有一人专职负责参政议政工作，调查研究由有关领导亲自挂帅，并形成制度定期研究参政议政工作。应努力提高领导班子对参政议政的决策能力，把领导班子建设成为参政议政意识强，有较高理论政策水平和政治敏锐性，能准确分析和认识国际、国内形势，能正确认识我国社会主义初级阶段基本国情，紧跟时代步伐，善于把握社会热点、难点、冷点问题，找准参政议政的突破口和问题的切入点，使参政议政工作能得到强有力的领导，增强组织性、针对性和实效性。二是应建立参政议政工作和情况通报制度。领导班子应定期召集党员中的人大代表、政协委员、特约人员以及专门委员会委员，通报参政议政情况，交流参政议政信息，鼓励他们为参政议政出谋献策。三是创新工作机制。参政议政工作的有效开展离不开机制的创新，而机制的创新又以相应的制度、程序稳定下来，即实现参政议政工作的规范化、制度化、程序化。民主党派组织机构的设置、其职能的发挥运行的程序、参政议政的方式都应实现规范化、制度化、程序化，从而达到最高效率和最优化。因此，应从参政议政的实际出发，探求参政议政的规律，总结参政议政的经验，在此基础上，进一步推进加强参政议政工作制度建设，包括会议制度，调查研究制度、选题征集制度、提案审查制度、信息反馈制度、激励奖励制度等，保障参政议政工作的顺利开展。
(三)改善参政议政主体结构，增强智力支撑。针对于民主党派成员专业知识精而社会行政与管理知识缺失的现状，应着力改善民主党派组织的成员结构。一方面，继续吸纳在国内外学术界具有一定影响或者在某一专业领域具有一技之长的专家、学者，保持民主党派“人才荟萃，智力密集”的传统优势，提高在各个专业领域的话语权。特别是在科学技术飞速发展的今天，国家的经济发展越来越依靠科学技术的进步。吸取更多的专业人才，为民主党派参政议政工作提供智力支撑，还应是参政党能力建设的一个重要方面。另一方面，建立参政议政人才发现和培养机制。要做好参政议政工作，民主党派需要解决党派存在的参政议政人才资源缺乏问题，因此，组织发展要以吸纳高政治素质、高知识层次的人才为目标;要建立一套科学规范的参政议政人才选拔、培养和考核制度，通过以参政议政为主题的各种社会活动，发现、考察和培养人才，充分重视发现和发展有代表性和有影响力的旗帜性人物，发挥其对参政议政工作的领衔作用;要建立专业人才库，注重把高知识层次的中青年党员作为参政议政骨干的培养和考察，并逐渐形成人才梯队。值得注意的是，在一些民主党派青年成员中存在着本职工作负担重，无暇接受学习培训;政党意识淡薄，没有兴趣参加活动等现象，给民主党派的队伍建设带来难度。为此，队伍建设方式方法一定要讲究方式和方法，根据成员的需要，贴近成员的胃口，才能取得成效。还要在民主党派内部培养一个特殊的领导层，即复合型人才领导层。这部分人应该既具有丰富的专业知识，又对社会公共事务的管理具有深度的理解和丰富的经验，他们作为民主党派的重要领导层，负责把一些专业性很强的意见和建议进行归纳、整理、修改、再创造，使其具有政治可行性，从而使民主党派实现真正意义上的参政议政。
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