中国共产党与民主党派合作共事机制探析

中国共产党与民主党派合作共事机制研究^[15]

任艳妮

民主党派与中共合作共事，既指各民主党派组织与中国共产党组织之间的合作共事，也是指各党派同志在国家权力机关和政府以及各种社团组织、社会基层单位和企业、事业单位中与中共的合作共事。它是统一战线中最普遍、最经常的一种关系，存在于统一战线的各个时期、各个领域、各个层次、各个环节上，是中国共产党的一项基本政策，也是由我国社会主义制度所决定的。^[16]中国共产党与民主党派的合作共事关系，从第一届政协会议算起，已经走过了60多年的历史发展道路，这其中有经验也有教训。

进入新世纪新阶段，中国共产党越来越重视与民主党派政治协商和合作共事，提出了“搞好党与民主党派的合作共事关系，是我们党的一项长期战略方针，也是共产党每一个组织和党员的政治责任。”^[17]出台了一系列加强合作共事的方针政策，尤其是2005年中共中央统一战线工作部发布《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》((中共中央［2005］5号文件，以下简称《意见》)，不仅总结了中国共产党与民主党派多党合作和政治协商的历史经验，而且明确突出加强同党外人士的合作共事，是中国共产党坚定不移的方针，这为我们进一步深入探讨和实施双方合作共事奠定了强大政治和理论基础。

一、新时期中国共产党同民主党派合作共事的现状和问题

中国共产党与民主党派合作共事的基础比较好，近年来也有了较大的发展，在贯彻落实有关政策和要求过程中，也进行了一些积极的探索和尝试，但有些实际问题仍然比较突出。正确认识新时期中国共产党与民主党派合作共事的特点、现状，认清产生问题的原因和实质，把握其特点和规律，是构建合作共事机制的基本前提。

(一)中国共产党与民主党派合作共事的现实状况。进入新世纪以来，中国共产党认真贯彻党的统战方针政策和相关文件要求，在加强与民主党派合作共事方面有了很大进展。一是合作共事的意识明显增强。主要表现在中国共产党对合作共事认识和重视的程度有了很大提高，对加强合作共事的重要意义和作用形成了基本共识，把加强合作共事作为推动政府民主决策的重要渠道，作为推进统战工作的有力手段，作为做好党外人士工作的有效措施，作为加强党外干部培养的关键环节。二是合作共事的制度普遍建立。中国共产党普遍重视与民主党派合作共事制度的建设，主要建立了重大事项向民主党派通报和征求意见建议制度，建立了邀请民主党派参加国家重要会议和重大活动制度，建立了与民主党派联系交友制度，建立了党外干部培养选拔制度等。三是合作共事的范围有所拓展。在中国共产党和统战部门的积极推动和大力支持下，民主党派参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行的范围不断扩大。

(二)中国共产党与民主党派合作共事存在的实际问题。虽然中国共产党在加强与民主党派合作共事上做了许多努力，取得了一定成效，但仍然存在一些亟待解决的实际问题。一是合作共事的实施不够平衡、差异性比较大。在实际调研中发现，各地区在开展的与民主党派合作共事程度不一，有的地区做得很到位，形成了合作共事的良好模式，有的地区只是做表面工作，合作共事没有取得实质性成果;在贯彻落实上级的文件、政策时各地区出现了很大差异性，严重影响到合作共事的实施效果。二是合作共事的做法不够规范、随意性比较大。中国共产党与民主党派合作共事的做法差别很大，没有一个统一的具体的规范。实际情况是，协商会、座谈会、通报会等程序不够规范，民主党派所提的意见建议形式不够规范，党委答复的反馈意见不够规范，民主党派阅读党的有关文件不够规范，邀请民主党派参加重大活动不够规范等，临时性、随意性很大。三是合作共事的层次不够深入、表面性比较大。从实质作用来看，中国共产党与民主党派合作共事的层次和水平还不高，摆形式、做样子、浮在表面上的成分还是比较大一些。这主要表现为“四重四轻”^[18]，即重过程轻实质、重建言轻调研、重和气轻批评、重征求轻反馈。四是合作共事的力量不够聚集、分散性比较大。民主党派代表在参政议政中，反映所联系层面群体的整体意见的能力不强，即组织化行为比较弱、个体化行为比较强、具体化措施不健全，对政府建言的针对性、实效性、时代性不强，分散性比较大，不能有效形成合力。

二、中国共产党与民主党派合作共事机制的构建与实施

构建中国共产党与民主党派合作共事机制就是要在中共与民主党派能够开展合作共事的任何领域和范围中不断完善已有的制度和措施，实施新的、富有成效的制度和措施，积极创建新的合作共事机制和模式，切实推进合作共事的制度化、规范化、程序化。笔者认为，中国共产党与民主党派合作共事的核心在于如何让民主党派积极主动的、富有成效的参与到国家、社会的各项事务中去，解决这一问题可以从两个基本途径展开:一是使民主党派成员直接进入各级党政机关，成为国家公务员，在体制内部直接参政议政、合作共事，这就必须建立完善的民主党派后备干部培养选拔任用机制;二是使民主党派作为一个独立组织，在体制外参政议政、建言献策、合作共事，这就要求我们必须完善民主党派与中共合作共事的工作机制、民主协商机制和民主监督机制。

(一)建立完善的民主党派后备干部培养选拔任用机制

党外干部作为宝贵的人才资源，是党外代表人士队伍的重要组成部分，也是党和国家干部队伍的重要组成部分。培养、选拔、任用党外干部，是贯彻中国共产党领导的多党合作制度的具体体现，也是中国共产党与民主党派合作共事的重要途径和体现，在这一方面我们也取得了非常重大的成果。^[19]这些都充分表明，中国共产党对与民主党派合作共事的无比重视。

1.要健全培养机制。要做好后备人选的培养工作，就必须做到注重长期培养和近期使用相统一。制定后备干部近、中、长期使用规划，按培养使用的方向，把素质好、有发展前途的优秀后备干部，有计划、有目的地安排到一定层次岗位上挂职或兼职，通过横向岗位异地交流、内部工作岗位调换等方式让他们到经济建设主战场去接受考验，使他们在实践中积累经验，增长领导才干，成为适应新世纪需要的领导人才。

2.要建立选拔机制。选拔任用党外干部是统一战线的一项经常性工作，也是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的客观要求。在新时期，建立科学的党外干部选拔任用新机制，不拘一格从多领域、多专业选拔任用党外干部，对实现统一战线和多党合作事业可持续发展具有重要意义。各级党委应当确保这项工作的正常化、规范化。比如建立党外干部花名册，召开组织部、统战部党外干部培养选拔工作联席会议，及时了解全区的党外干部情况，发现近期可培养的对象。统战部门要发挥经常联系党外人士的优势，积极物色、精心培养、认真推荐、热情服务，主动做好党外干部工作;建立党外干部联系制度，明确联系对象、联系方式;建立党外干部定期谈话制度，及时了解党外干部的思想政治情况、工作表现。同时，积极探索创新选拔机制模式，逐步形成有利于优秀党外干部脱颖而出的机制。目前，在各地实践中主要形成了两种模式，即“定向公开选拔”和“差额票决制”。“定向公开选拔”和“差额票决制”这两种选拔任用党外干部的模式各有利弊，党外干部选拔任用理想的模式是综合“定向公开选拔”和“差额票决制”两种方式的优点，取长补短，考虑以“差额票决制”为主要的选拔方式，但要增加笔试的环节。其中面试程序是关键环节，须抽调组织部、统战部、人选所在单位和民主党派省委会精干人员组成“考官团”，严格执行无记名投票的差额票决制。在实施投票表决过程中，要适当扩大投票表决人的范围，让群众参与投票表决，群众得分可占15%左右。^[20]这一模式的优点在于，一方面增加笔试环节弥补了“差额票决制”的缺陷，能够选拔出真才实学、各方面都优秀的党外干部;另一方面，能够充分发挥民主党派常委和群众的作用，让他们享有知情权、参与权、选择权和监督权，确保党外干部选拔任用工作公开、透明、民主。

3.加大民主党派人才任用力度。2005年中共中央的5号文件大篇幅阐述了在人大、政府、政协和司法机关中做好选配民主党派的工作，保证各民主党派和无党派人士在国家各级政权机关中占有一定的比例，并明确表明要把培养选拔党外干部纳入干部队伍建设和人才工作的总体规划。由此可见，扩宽党外干部选配的领域是目前我国加强同民主党派合作共事的关键的措施，逐步扩大选配领域，增加民主党派的任职部门，改变传统的党外干部主要安置于教育、文化、卫生、科技等部门的观念偏见，才能进一步拓展合作共事的领域和深度。^[21]

深入开展培养选拔党外干部进入体制内任职的工作，是民主党派参政议政最有效的方式之一，它也能够最大程度上解决民主党派体制外合作的许多弊端，使民主党派能与中共在同一体制内面临相同问题，能够感同身受，互相理解，这不仅促进了我党扩大执政的社会基础，促进党进一步健全自身体制和完善民主制度，还能促进党的干部队伍知识化、专业化建设，提高整体素质和整体水平，进一步改进党的思想政治工作方法，因此，在条件允许的情况下，应该加强这一机制，最大限度地使民主党派在体制内参政议政。

但是，八个民主党派中所有的成员代表都进入体制内参政议政不具有现实性。首先，工作职位有限。其次，民主党派有自身代表的阶层和价值追求，在某些方面也有着与中共不同的利益诉求，不可能在体制内得到满足。再次，多党合作，政治协商和民主监督也需要体制外的工作，这样中共与民主党派处在不同的地位，看问题的角度不同，解决问题的路径也不相同，可以更好的发挥民主党派监督作用，加强政府决策的合理性和科学性。因此，体制外的合作共事机制构建愈发重要。本文从建立和完善中共与民主党派体制外合作共事的工作机制、协商机制、监督机制三个方面阐述这一问题。

(二)建立和完善中国共产党与民主党派体制外合作共事的工作机制(www.xing528.com)

为促进民主党参政议政，统战部门要建立相应渠道和工作机制，为民主党派参政议政创造有利条件，提供切实的服务和保障。民主党派组织联合考察、调查研究、举办研讨会、论坛等建言献策，以及参加重要内事和外事活动等，成为参政议政的重要形式和内容。本文重点以保障民主党派的考察调研为例来分析民主党派与中国共产党在实际中合作共事的工作机制的建立与完善。

考察调研是民主党派和无党派人士发挥体制外参政议政、合作共事的重要形式。民主党派荟萃了各方面的专家、学者，拥有丰富的人才资源和智力资源。为了更好地履行参政党职能，促进决策的民主化、科学化，推动国家各项事业的健康发展，各民主党派发挥自身优势，以经济建设为中心，积极就国家政治、经济、文化和社会生活中的重大问题开展调查研究，提出意见建议，探索出了一条参政议政、合作共事的新路。十几年来，中央统战部先后组织民主党派就三峡工程、“三农”问题、“京九”铁路沿线大发展、苏南和浦东的开放开发、西部大开发等问题进行了考察调研，向中共中央、国务院提出意见、建议180多项。^[22]通过考察调研，民主党派提高了参政议政水平，丰富了参政议政经验，同时也为民主党派提供了了解国情和实践锻炼的机会。近年来，各级统战部应该紧紧围绕各级政府的中心工作以及存在的热点难点问题，建立起了“党委出题、党派调研、政府采纳、部门落实、落实通报、意见反馈”的工作制度和流程，即由各级政府部门草拟调研课题，安排各民主党派进行实地调研，提交调研报告，对于调研报告反映出来的问题以及提出的意见建议具有前瞻性和可操作性，符合实际的，政府采纳签署，由有关部门落实并将落实后的情况及时向民主党派进行通报，民主党派对落实情况的意见反馈这样一个完整有效的工作流程，这样的调研工作才能起到实效。同时，为了更好的实施民主党派的调研工作，我们必须加强以下机制的建立和完善:

1.意见建议落实和反馈机制。这项机制是民主党派考察调研工作中最难的一项，但也是最为关键的一项。每年各民主党派都会提交涉及各个领域的富有积极成果的调研报告给党委、统战部，这些意见和建议如果不能落到实处，调研工作等于没有开展，这不仅浪费了大量的人力、物力和财力，最重要的是挫伤了民主党派的参政建言的积极性和主动性。因此，意见建议落实和反馈机制的建立要求统战部门协助党委把民主党派调研中的意见和建议进行梳理，及时送达负责领导和相关部门，对于不合理的意见和建议要及时给予说明，澄清相关问题。对于合理化建议，相关部门要提出落实方案，并征求提案人的意见，统战部及时把落实的阶段性成果或最终成果向党委和提案人反馈，使提案、建议有回音、有答复，并将这项工作的完成作为各部门考核的重要指标。

2.调研经费机制。各级统战部门都要求民主党派开展调研，各民主党派开展调研、参政议政的积极性也很高，但是在实际工作中，经费的严重短缺往往限制了民主党派开展调研的数量和质量。可以说经费问题仍然是困扰民主党派开展调研工作的一大难题。长此以往，将严重影响党派成员参与调研的积极性，也很难在调研的质量上产生较大突破。这是与民主党派将要面临的形势和承担的任务极不相称的。因此，建议设立专项调研经费，列入民主党派经费预算中，以此保障民主党派调研工作的延续和调研质量的提高。同时建立优秀提案、议案奖励制度。对优秀调研成果予以表彰认可，调动民主党派开展调研工作的积极性和主动性。

3.信息获取机制。在民主党派的调研中，信息的收集来自民间的多，出自官方的少。民间的信息固然可信，但是往往带有片面性和局限性，根据这些资料提出的建议往往不能与政府的实际工作相结合，意义不是很大。但是如果党派成员拿着民主党派的介绍信前往政府机构、或者企事业单位调查，往往根本不被接待，很难得到第一手的资料，这也是限制民主党派调研质量的一个重要原因。建议建立市政府同各民主党派的联系制度，各委、办、局的相关资料可以对民主党派适当公开，民主党派也可以通过适当的途径获取相关的资料信息。这也是贯彻全国统战工作会议关于“扩大民主党派知情权”的体现。同时市政府各部门也可以出题，供各民主党派进行选题调研。

4.舆论宣传机制。要加大对民主党派调研过程和成果的宣传力度。对于民主党派的宣传不能仅停留在每年“两会”期间的党派提案上，要持续不断地宣传党派的调研和参政议政活动;要宣传党派调研的优秀成果和根据调研成果形成的党派提案及其办理情况，这不仅是在宣传民主党派，更是在宣传中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，要站在政治的高度看待这个问题。

(三)规范中国共产党与民主党派协商机制

20世纪90年代以来，中共中央加强同各民主党派的协商，内容不断充实，形式不断创新、程序逐步规范。1990年至2009年6月，中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达到287次，其中中共中央总书记主持召开或出席85次。中共十六大以来，中共中央、国务院召开或委托中央统战部召开的协商会、座谈会、通报会共142次，胡锦涛总书记亲自主持、出席的有37次。^[23]今后需要加强和改善的几个方面:

1.规范协商的具体内容，避免协商内容的随意性，较早确定并告之协商会的议题。一是统战部门年初要制订座谈会的计划;二是每次座谈会的内容由统战部门与各民主党派根据具体情况共同商定;三是规定党与各党派座谈协商的具体内容。比如，重大决策制定之前，重大改革措施出台之前，以及重要人事任免决定之前，都应与各党派座谈协商、听取意见。只有将协商的具体内容规范好了，才能使党派的参政和与中共的协商更有实效。

2.规范协商形式和参与对象。根据不同的协商内容、层次，采取灵活多样的协商形式，并对参加协商的对象有明确的规范。一是以会议形式协商。会议协商是最常见的协商形式，一般是党委主要负责人请民主党派负责人和无党派代表人士就重大政策进行座谈、协商。这种协商使用圆桌会议的形式，中共和各党派的主要领导参加会议。当协商议题涉及党委和政府职能部门时，还必须有相关职能部门领导到会听取意见，并认真记录。二是一定范围内的协商。采用中共领导和民主党派领导的联系交友制度，双方不定期就某些问题开展高层次、小范围的谈心活动，并有记录。规定双方一年中联系接触的最低次数，做到双方交知心朋友，交诤友，在政治上、思想上真正沟通和互相了解。三是对口联系协商。即民主党派与政府有关部门进行经常性地对口协商和联系。如政府职能部门在重大政策和改革方案出台前，主要领导都要与对口的民主党派进行协商，广泛征求意见以促使对口协商工作的制度化、规范化，以及重大政策和改革方案制定的民主化。

3.规范协商的运作程序。运作程序化是保证政治协商制度化、规范化的必不可少的环节。第一是将协商纳入年度计划。将与民主党派的政治协商纳入党委的年度工作计划中，做到长计划、短安排，以避免协商时间、内容和次数的随意性。第二是将协商纳入决策程序。规定凡重大决策，必须在征询民主党派的意见后才可作出，既坚持了多党合作与政治协商制度，又提高了中共党委决策的民主化、科学化。第三是将知情纳入协商程序。凡中共召开的座谈会或各种形式的征求意见会，均在会前让民主党派无党派代表充分知情。建立知情制度，提前10—15天告知会议议题，组织开展与会议议题相关的调研或视察活动，并分发会议相关的文字材料。

4.建立意见、建议的反馈制度。中共领导就各党派同志提出的意见建议及时归纳梳理，认真研究处理。能够采纳的马上采纳，一时办不到或与情况有出入的作出解释说明，并及时以书面形式反馈给各民主党派和民主党派代表。

(四)健全中国共产党与民主党派相互监督机制

中国共产党的十七大报告提出要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。中国共产党与民主党派实行互相监督，这种监督包括民主党派对中国共产党的监督、中国共产党对各民主党派的监督、各民主党派之间的互相监督。健全民主监督机制，需要中共党组织和民主党派自身两方面进行努力。从中国共产党各级党组织来说，一是必须将从民主党派征集到的意见、建议、批评，分送给有关领导、有关单位和部门以及有关负责人;二是领导班子在结合本部门本单位的实际，认真研究讨论征集到的意见和批评，根据这些意见和批评，拿出改进的措施和办法，并将这些情况反馈给提意见作批评的人和组织;三是组织力量对民主党派的监督进行检查，将民主党派提出的正确意见和批评落到实处。从民主党派的自身来说，要提高监督水平，一是要努力提高民主党派成员尤其是各级组织负责人的综合素质，使之对提出的问题站得高，看得全面、深刻、准确;二是要努力提高民主党派的参政议政水平，提出具有科学性、预见性、可行性的意见和建议，为党政决策出谋略，献良策，做到建议有方、协商有据、监督有序、落实有力;三是要注重调查研究，使所提的意见和批评、建议，有根有据，实事求是，使所提意见和所作的批评有较高的质量。

健全民主监督机制的重点是在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度。知情是监督的前提，各级党委要按照《意见》的要求，坚持政治协商，重要情况和重大问题及时向民主党派通报，有关会议、重大内外事活动邀请民主党派参加，并使之制度化、规范化。要畅通民主监督的渠道，使民主党派的意见建议能够及时准确地反映到有关方面。对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈，能够采纳的意见，要尽量采纳。

从“加强对民主党派的领导”到“加强同民主党派合作共事”的新提法，是一个质的飞跃，是中国社会向前发展的一个新的标志，是中国共产党对民主党派高度重视的具体体现。中国共产党与民主党派的合作共事是中国共产党的一项基本政策，也是由我国社会主义制度所决定的。这也将说明有更多的民主党派成员融入国家政治生活中，更有效地为党为国家为人民来参政议政。这不仅需要理论研究者从理论的角度出发去完善合作共事机制，更需要实践工作者在现实生活中不断实践和探索，努力推进这一体制的理论化、制度化和法制化建设。

(作者系西安财经学院思政部讲师，西北工业大学人文经法学院博士研究生)