因此，从中国2003年抗击非典事件中，我们不能对法律规范的作用，特别是1989《传染病防治法》及其《实施办法》的作用过于迷信。当然，法律规范也决非无足轻重。我们不能否定非典时期法律规范在整合社会资源、确定权利义务等方面的功能。事实上，在短短的时间内国务院便出台了《突发公共卫生事件应急条例》，而在不到一年的时间里中国大陆22个省、5个自治区和4个直辖市至少有16个省、自治区或直辖市人民政府颁布了实施该行政法规的地方规章；其中至少有14个地方规章在2003年9月以前颁布。这种情况表明：第一，中国各级政府实际上很清楚法律规范在防治传染病中的作用，尽管在此之前很少有地方政府颁布落实1989《传染病防治法》和1991国务院批准的《传染病防治法实施办法》的地方规章。非典恰恰是激发中国各级政府谋求传染病防治法律机制的重要契机。因为非典是一个迫在眉睫、亟需解决的现实传染病事件，而非一个仍然停留于法律规范文本中的假定事件。第二，行政法规的出台和众多地方规章的制定，再一次表明了政府一贯的法律运作思维，即在传染病法律规定较为原则和抽象，或者法律规定的制度不完备的前提下，政府主要通过颁布行政法规和地方规章来规范社会主体的行为，达到预防控制传染病的目的。第三，在整个抗击非典的事件中，立法机关似乎并非起到关键性的角色作用，这与紧急状态下行政力量的积极作用形成鲜明的对比。从国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》后，全国人大及其常委会对其中的一些有争议的条款[7]的默认，到鲜有省份的立法机关颁布了相应实施办法，再到地方权力机关（立法机关）对一些与法律法规相抵触的行政行为[8]保持沉默可以看出，立法机关自始至终处于一种相对消极的角色。
与立法机关的角色相对照，作为执法机关的行政机关由于其自身性质，积极主动地渗透到抗击非典的“最前线”，成为防治非典的中坚力量。行政机关的作用在非典期间的媒体报道中随处可见，比如《人民日报》2003年5月3日第四版报道：国家工商总局日前发出紧急通知，要求各级工商行政管理部门在全面落实市场秩序整治各项任务的同时，要重点打击少数个体工商户、私营企业利用防治非典囤积居奇、哄抬物价，特别是制售假冒伪劣防治非典用品等见利忘义的违法经营行为，切实维护市场经济秩序，保护消费者的合法权益，保护广大人民群众的身体健康和生命安全。通知要求，各级工商部门要集中力量打击规模较大、社会危害严重和危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营行为，并坚决予以取缔。
在抗击非典的特别时刻，行政机关积极充当着维护市场秩序和社会治安的角色，一切在平时习以为常的违法事件，在非典时期似乎变得异常严重起来。这种现象，背后事实上隐含着“一切工作为抗击非典服务”的思路。也正是在这一思路的指导下，非典时期行政权力的积极干预，不仅仅表现为对行政相对人的处罚、采取强制措施等具体行政行为上，也充分地落实到对于内部违法失职工作人员的党纪政纪处分上。这从《中国青年报》2003年5月8日的报道中得到充分的体现：据新华社郑州5月7日电（记者郭久辉顾立林）记者7日从河南周口市委获悉，因防治非典工作组织领导不力，中共沈丘县委书记束子成、中共沈丘县委副书记刘权同时被免除党内职务，刘权的县长职务任免按法定程序办理。(www.xing528.com)
由于司法权的特殊性质，决定了司法机关（在中国特别是法院）无法在传染病防治（包括2003年抗击非典）中充当着与行政机关类似的积极角色。然而，这一性质并不影响中国的司法机关试图积极主动参与到非典的斗争中去。这种现象可以从2003年5月最高人民法院和最高人民检察院的相关行为中得到印证：5月7日，最高人民法院向各法院发出通知，要求审判机关要依法严惩严重破坏市场经济秩序的犯罪分子，当前要重点打击利用非典型肺炎防治工作实施破坏市场经济秩序的各种犯罪。[9]根据最高人民检察院的统一部署，为充分发挥检察机关的职能作用，及时依法惩治在防治非典斗争中国家机关工作人员涉嫌传染病防治失职、玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪行为，最高人民检察院渎职侵权检察厅发出通知，要求各级检察机关渎职侵权检察部门充分发挥职能作用，从严厉查办六类案件入手，加大非典时期渎职犯罪办案力度。[10]
最高人民法院和最高人民检察院的各自“通知”，清楚地表明：与非典时期行政机关坚决打击的对象相一致，司法机关同样在抗击非典的紧要关头坚定地与行政机关站在了同一战壕上。这种现象在2003年5月13日最高人民法院和最高人民检察院联合做出的司法解释，即《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中达到了顶点。在这涉及危害国家安全的犯罪、危害公共安全的犯罪、破坏经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪和渎职罪等五个主要领域的18条司法解释里，司法机关强调了对妨碍抗击非典的行为或者与非典相关行为的从重处罚力度，而且其中有三条解释（第一条、第六条和第十条第1款）存在争议。[11]从“两高”这一司法解释可以再次看出：即使是性质特殊的司法机关在非典这一传染病防治中，也并非超然的，司法解释的出台虽然从法律的角度看有许多可以诟病之处，但诚如学者所言，它是“合乎政治逻辑”、“合乎国情和司法现状”的、[12]“是司法机关积极实践‘三个代表’重要思想的重要体现”。[13]
因此，从上述国家机关（立法机关、行政机关和司法机关）应对非典的行为看，我们大体感受到了以1989《传染病防治法》为核心的卫生法律规范在传染病防治中事实上更多地起到一种工具性作用；这种工具性作用在立法机关、行政机关和司法机关各自应对非典的态度和行动上得到不同程度的体现：比较立法机关而言，行政机关在抗击非典中充分发挥着行政的能量；而司法机关并不甘落后，试图以更积极的姿态参与到抗击非典的斗争中去。法律规范的工具性作用现象表明：当社会面临某种“重大的政治需要时”，法律规范以及承载这些法律规范的机关（立法、行政和司法机关）都必须为这一政治需要服务。[14]因此，可以断言：在传染病防治（至少在2003年抗击非典）中，法律规范本身并非是起决定性作用力量。然而，什么才是起决定作用的力量呢？事实上，从非典初期有关部门的措手不及到中央采取果断措施、防“非”步入正轨可以清晰地了解这一路人皆知的力量。诚如学者所言，“拿执行疫情报告制度来说，人们一夜之间就由被动变向主动，并不是因为观念的升级，而是因为政治的强力。”[15]这种力量在非典期间中央领导集体的表态中得到淋漓尽致的表现。[16]而上文述及的立法机关、行政机关和司法机关应对非典的行为正是这种力量作用的必然逻辑，比如《突发公共卫生事件应急条例》于2003年5月9日颁布后，在短短的四个月内至少有14个省级地方政府颁布了实施该行政法规的地方规章这样的高效率；以及司法机关不顾人们可能的批评。[17]试图以更积极的姿态参与到非典防治的事实惟有在这一背景下才能得到深刻理解。
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