为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康，第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议曾经于1989年2月21日通过了《中华人民共和国传染病防治法》（于同年9月1日起施行；下文称为“1989《传染病防治法》”）。该法上承《宪法》的原则规定，[1]下启传染病防治制度框架——确立了传染病的预防、疫情的和公布、传染病的控制措施、传染病防治工作的监督等方面的制度。而且，为了贯彻《传染病防治法》，1991年12月6日，经国务院批准，卫生部发布了《中华人民共和国传染病防治法实施办法》，对《传染病防治法》的实施进行了细化。然而，2003年非典型性肺炎在中国大陆的肆虐，诚如中国卫生部一位官员所说的，暴露出这部法律存在的许多缺陷，“例如，国家对传染病爆发流行的监测、预警能力较弱；疫情信息报告、通报渠道不畅；医疗机构对传染病病人的救治能力、医院内交叉感染控制能力薄弱；传染病爆发流行时采取紧急控制措施的制度不够完善；疾病预防控制的财政保障不足。”[2]尽管该官员认为1989《传染病防治法》“对于预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障公众健康，尤其是对夺取抗击非典的胜利，发挥了重要作用。”[3]不过，无论如何，2003年非典最终得到了有效的控制。然而，值得我们思考的是：以1989《传染病防治法》为核心的传染病防治法律规范在抗击非典的斗争真的起到了决定性作用吗？如果不是，又是什么力量占支配地位？有何表现？这种状况有何利弊？
与其他中国的法律规范类似，传染病防治的法律规范是以宪法规范为指导，以全国人大常委会的传染病防治法律为基础，形成包括全国人大常委会其他相关卫生法律，国务院卫生行政法规，各省、自治区、直辖市和较大的市的地方性法规，国务院各部门的部门卫生规章和地方政府的卫生规章，各级政府的卫生政策，以及最高人民法院和最高人民检察院的司法解释在内的一整套规范。就此而言，在立法上，我国的传染病防治似乎有了环环相扣的法律规范依据。然而，宪法的规定过于宽泛和原则，无法为传染病防治提供直接的依据，因而，1989年七届全国人大常委会通过的《传染病防治法》和国务院1991年批准的《传染病防治法实施办法》成为非典爆发前我国预防和控制传染病的专门法律和行政法规，也是非典防治之初人们依据的最基本的法律规范。这种情况由于非典之前鲜有直接涉及传染病防治的地方性法规和地方政府规章、更无直接涉及传染病防治的司法解释而显得尤为突出。这种情况是否表明依托于1989《传染病防治法》和1991《传染病防治法实施办法》我国能够有效防治传染病呢？我们认为，2003年非典事件从立法和执法两个层面对此给出了否定的答案。
首先，从立法（广义）的层面上看，诚如学者所说的，非典之前的传染病防治法律、法规只有2部（即1989《传染病防治法》和1991《传染病防治法实施办法》），而非典爆发后短短时间内（2003年4月4日至5月1日）仅部门规章就增加了41部之多，说明旧的法律法规存在问题，无法应对SARS等突发传染病。因为新增加的部门规章“就其所确立的规范而言，主要包括两大部分：其一是防治SARS的特殊性规范，它是过去所没有，也不应苛求其有的规范……其二是防治传染病的一般性规范，它是过去所没有、却不应没有的规范，例如救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理，预防交通工具传播疾病，社区防治管理，药品监督、管理和快速审批，病人集中收治，公共场所、学校、托幼机构的预防性消毒措施等等。如果说，前一种情形属于正常增加而无可厚非，那么后一种情形则昭示了已有法律规范的欠缺和粗陋，从某种意义上说，这确实是一种令人尴尬的局面。”[4]这种情况随着国务院《突发公共卫生事件应急条例》（2003年5月9日）的颁布达到了极点，因为该条例无疑事实上取代了1989《传染病防治法》和1991《传染病防治法实施办法》，成为此后几个月防治非典的最基本的依据。而且全国人大常委会在2004年对《传染病防治法》的大幅度修改更是表明了1989《传染病防治法》的不足和缺陷。(www.xing528.com)
其次，从行政执法的角度看，各级执法部门是否真的都严格按照1989《传染病防治法》和1991《传染病防治法实施办法》以及其他法律、法规，依法行政呢？从非典期间报纸的“正面”报道中我们发现情况并不完全是这样的。比如《检察日报网》2003年5月19日便提及法学家郝铁川对一些地方政府防治非典的行政行为进行的评论：[5]
郝铁川说：“沈阳市政府4月24日发出通告，凡进入沈阳市的疫区人员，无论是乘坐飞机、火车还是汽车，到达沈阳后，都将被隔离到政府指定的9家宾馆入住。隔离14天后，如果一切正常，方可离开指定宾馆自由活动。通告中指明的疫区是：北京、天津、河北、山西、内蒙古、吉林、安徽、四川、广东、广西、河南9省2市。长春、长沙、昆明、海南、重庆等地有关部门，也先后发布了类似通告。实事求是地说，上述各地预防SARS的隔离措施，基本上符合最广大人民的根本利益，受到了绝大多数人的拥护，客观效果是好的。如果没有这些举措，很难遏制SARS的蔓延，此已为实践所证明。但毋庸讳言的是，这些举措与现行法律确有冲突之处：第一，SARS至今没有被宣布为甲类传染病，也不属于我国《传染病防治法》列举需要隔离的乙类传染病中的任何一种，国务院亦未宣布SARS为甲类传染病。因此，援引《传染病防治法》第二十四条作为隔离治疗或强制隔离治疗措施的法定依据，存在着一定的瑕疵。第二，至今没有任何一个地方政府将实施强制性检查SARS措施的地区宣布为疫区，因此，援引《传染病防治法》第二十六条作为对来自所谓疫区的人实施强制性检查的法定依据，也存在着一定的瑕疵”。
如果说，非典防治之初面对突如其来的灾难，一些地方政府为了及时遏制传染病，紧急采取行政措施与法律相违背情有可原的话，随着非典防治的深入，个别政府的行政行为却令人疑惑了，比如《江淮晨报》报道：[6]鉴于当前价格违法案件的增多，罚款数额较大等情况，经省政府批准，物价等执法部门在查处与非典防治有关的违法行为时，涉及较大数额罚款的，可不举行听证。如果这一报道内容属实的话，安徽省的这一做法明显与《行政处罚法》第四十二条关于“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的规定相抵触。
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