和谐社会建设的法制保障研究：社会保障法律制度探究

第四节　和谐社会与社会保障法律制度

社会保障是国家通过立法形式对全体社会成员基本生活权益予以保障的一种社会制度。社会保障通过国民收入分配与再分配，调节个人收入，缩小贫富差距，维护社会公正。同时，社会保障制度是市场经济发育健全的必要前提，因为竞争是市场经济的最基本特征，并必然出现竞争后的强、弱势地位差别，并且，以生产要素为主导的市场经济初次分配，必然导致拥有优势资源的人将在初次分配中取得更多社会财富。社会保障制度为在竞争中处于劣势地位的人提供了最基本的生活保障，并有利于均衡利益分布，缓解利益矛盾，有利于提高社会承受市场机制带来的负面压力，有利于社会大众支持市场经济变革的进一步深化，并体现出国家和社会对社会成员的关怀体恤，有利于促进社会认同，减少社会冲突，保持社会稳定。因此，完善的社会保障法律制度是和谐社会构建的有力保证。

一、我国已经初步建立了社会保障体系^[18]

（一）养老保险制度

我国已经确立了基本制度模式，各类企业都按职工工资总额的20%左右缴费，个人缴纳本人工资的8%，个人全部缴费和企业缴费的3%计入职工个人账户，职工到达法定退休年龄，按当地职工平均工资的20%从统筹基金中领取基础养老金，并按个人账户全部储存额的1／120领取个人账户养老金。到2005年4月底，全国有1.66亿人参加了养老保险（职工1.25亿元，离退休人员4170万人），比6年前增加5000多万人，成为世界上最大的老年保障计划；其中1／10的人是以个人身份缴费的个体工商户、自由职业者和灵活就业人员。

（二）国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险制度

中央在1998年决定在有下岗职工的国有企业普遍建立再就业服务中心，实行“三条保障线”，即下岗职工基本生活保障、失业保险、城市低保制度。下岗职工在再就业中心可以领取3年的基本生活费，期满未就业的纳入失业保险，可以领取2年的失业保险金，期满仍未就业的纳入城市低保。截止2004年年底，参加失业保险的有10584万人，410多万人领取了失业保险金。现在仍在再就业中心的国有企业下岗职工还有80多万人。

（三）医疗保险制度

我国的城镇职工医疗保险制度于1998年在全国范围内按照双方负担、统账结合、多层保障、三改并举的原则进行改革。双方负担即单位按工资总额的6%左右缴费，个人按本人工资的2%缴费，统账结合表现为为每个参保人员建立医疗保险个人账户，个人缴费全部计入账户，单位缴费的30%划入个人账户，其余70%建立统筹基金，参保人员患病就医，门诊费用一般从个人账户支付，住院费用按规定比例在统筹基金报销。多层保障则是在基本医疗保险基础上，通过政策优惠引导企业建立补充医疗保险，鼓励各地建立大额医疗补助制度，三改并举强调将医疗保险制度改革与医疗卫生体制改革及药品流通体制改革结合起来，同步推进。

（四）工伤保险制度

因工受伤、死亡或患职业病，是工业化社会中可能对劳动者造成的最大的伤害风险，因此工伤保险是目前世界各国实行最普遍的社会保险计划。2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》，扩大了工伤保险的覆盖范围，规定各类企业（包括乡镇企业）和有雇工的个体工商户都必须参加工伤保险，而不仅仅限于国有企业。规定工伤保险费全部由用人单位缴纳，职工个人不缴费，通过社会统筹分散工伤风险。该条例通过实行差别费率（即根据不同行业风险程度的差别，可确定相当于工资总额0.5%～3%的费率，并依据企业发生工伤情况实行费率浮动）、确定无责任补偿原则（在工伤事故中，无论职工有没有责任，工伤职工都应依法获得补偿）、明确工伤补偿项目（即工伤停工津贴、工伤医疗、伤残补助、工亡遗属补助）来切实保障工伤职工的合法利益。

二、亟待建立和完善的农村社会保障体制

由于城乡居民的各种保障和福利支出存在巨大差异，城乡居民获得社会保障的机会不均等，导致城乡居民所享受的社会保障内容差异巨大。如在养老保障方面，城镇居民退休以后，由政府发放养老金或退休金等，农村居民在年老体弱不能继续从事农业生产就缺乏收入来源，使许多老年人晚年生活极为困难，在农村遗弃老人、拒绝赡养老人、甚至虐待老人的事件时有发生，造成了社会不和谐的一面。国家“九五”规划提出“到2010年，要形成比较完善的社会保障体系”的目标。“十五”规划明确规定了健全我国社会保障制度的重要原则。“十一五”规划再一次郑重提出解决“三农”问题并同时强调：加快完善我国社会保障体系“是维护社会公正、协调社会利益、构建和谐社会的重要方面”。可以看出国家已把建立完善的社会保障体系作为解决“三农”问题、建设社会主义新农村的重要手段。目前，我国城镇社会保障制度已经逐步建立，城市居民大部分都已纳入了社会保障体系。然而在农村经济不发达的地区，农民还没有得到最基本的社会保障，目前农村社会保障仍是我国社会保障建设中最薄弱的环节，农村社会保障工作与建设我国小康社会的目标还相去甚远，很多问题亟待解决。

（一）我国农村现行社会保障类型

1.农村社会救助

农村社会救助是国家对于遭受灾害、失去劳动能力以及低收入的农民给予的物质救助。我国农村社会救助主要体现在以下几个方面：

第一，国家通过五保供养制度救助无劳动能力或丧失劳动能力的农民。五保供养是指国家在吃、穿、住、医、葬方面给予特定村民的生活照顾和物质帮助。我国五保供养制度始建于20世纪50年代，根据国务院2006年1月公布的最新《农村五保供养工作条例》规定，老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。对未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的供养对象，保障他们依法接受义务教育所需费用。五保供养主要有在当地农村五保供养服务机构集中供养和在家分散供养两种形式，供养对象可以自行选择供养形式。五保供养所需资金，在地方人民政府财政预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养在资金上给予适当补助。

第二，对于遭受灾害的农民，则根据灾害的突发性、规模性、非经常性及不确定性特点，临时采取相应的救助措施，同时鼓励灾民恢复生产自救，发扬互济互补。

第三，对于低收入贫困农民，有计划、有组织、大规模地开展农村扶贫工作。农村扶贫是国家以资金支持和技术输入等手段对农村贫困户和贫困地区予以资助，帮助其脱贫致富，从根本上解决农村贫困问题的一种救助手段。自1986年我国在全国范围内开展扶贫工作以来，除了少数社会保障和生活在自然条件恶劣地区的特困人口以及部分残疾人外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。^[19]

第四，建立中的农村最低生活保障制度。相对于已经初步建立的城镇居民最低生活保障制度，农村最低生活保障虽有制度之名，但实际上相当多的地方并无制度之实。从1995年民政部在农村开展农村居民最低生活保障试点工作到2003年初，全国纳入农村最低生活保障的人数仅有400多万人，且纳入对象的人数在各个地方极不平衡。^[20]2004年4月民政部决定有条件的东部沿海发达地区继续推行农村最低生活保障制度，没有条件的中西部地区实行农村特困户救助制度。农村最低生活保障制度的建立和完善可谓任重而道远。

2.土地保障

土地自古就是中国农民的“命根子”，而时代的发展在赋予土地生产资料属性的同时，还赋予其一定程度上承担养老和就业保障的功能，成为当前农民实现自我保障的基础和依托。^[21]

3.农村社会养老保险

长期以来我国农村老人的养老一直是以家庭养老为主。为了促进农村经济的发展，使农民老有所养，1992年1月，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，进行农村社会养老保险制度改革试点。采取“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的筹资原则，以个人账户积累方式为主的农村养老保险工作，以县为单位，开始在各地推广开来。由于投保人领取的养老金远不能满足老年人的基本生活需要以及其他一系列的原因，大部分地区的农村社会养老保险举步维艰，有的地区基本处于停滞状态。

4.农村医疗保险

上个世纪50年代末，我国农村实行了农村合作医疗，其并非由国家立法强制建立，也没有国家财政的资金支持，是完全依靠农村集体经济在自愿互利的基础上组织起来的一种医疗保险制度，服务对象主要是广大农民，其经费由参加者和所在乡村共同筹集，保障的重点放在门诊和小病上，这种医疗制度在当时发挥了重大作用。1978年以来，随着农村经济体制改革，普遍实行了家庭联产承包责任制后，这种旧的合作医疗方式失去了原有的经济基础而逐渐消亡，从而导致大部分地区的农民缺乏医疗保障，农民因经济原因不能治疗疾病，以及因病返贫、因病致贫问题逐渐显现出来，一些贫困农民甚至陷入“生病——医药费增加——生活更加困难——营养不良——再生病——更贫困”的怪圈。为了更好地促进农村经济的发展，提高农民的健康水平，统筹城乡经济社会全面协调发展，2002年底，中共中央、国务院颁发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，2003年1月国务院办公厅又转发了卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，进行新型农村合作医疗制度试点，目前试点工作在全国范围内开展，截至2004年6月，新型农村合作医疗制度在30个省、自治区、直辖市的310个县（市）进行试点，并力争到2010年覆盖全国农村。

（二）我国农村社会保障制度存在的主要问题

1.农村社会保障缺乏资金支持

社会保障支出占国内生产总值的比重是衡量一个国家社会保障水平的重要指标。以2002年为例，我国的GDP为102，397.9亿元，社会保障支出为7318.2亿元，社会保障支出占GDP总量的7.15%。相对于发达国家接近30%的社会保障支出水平，差别巨大。虽然我国迅速发展的经济无疑需要政府财政的大力投入，但长此以往必将背离“全心全意为人民服务”的宗旨。此外，即使是这7.15%的社会保障支出，其中绝大部分也被占总人口30%左右的城镇居民所享受，而占总人口70%左右的农民享受的社会保障支出低得可怜。

2.地区发展不平衡

由于农村社会保障体系的构建整体上缺乏国家财政的支持，而农村社会保障项目的主管部门所设计的方案都坚持由农民和村集体筹集资金，而各地经济发展水平的高低不同，必然造成农村社会保障在地区发展上的不平衡。根据国家统计局的数据，收入最高的上海市郊农民在改革开放的20年中收入增加多达5117元，而至今收入仍居倒数第二位的甘肃省农村居民收入增加仅为1295元，增额差距2.95倍。1998年东、中、西地区农村居民收入差距系数比为1.94∶1.35∶1，并且这种差距在逐年扩大。区域发展的不平衡对制定统一的农村社会保障给付标准带来了一定困难，也给农村社会保障资金的征缴带来了压力。

3.农村社会保障体系不健全、覆盖面小

我国尚未形成完整的农村社会保障体系，主要体现在针对普通农民基本生活需要的最低生活保障还未建立，农村医疗保险和养老保险远远不能满足实际需要。很多农村地区的社会保障对象基本上是农村中的特困户或者老红军、复员军人、军烈属、伤残军人等对国家有特殊贡献的人，且保障基金主要来源于县、乡财政补贴，保险基金的给付带有明显的救济性、补助性特征。此外，农村社会保障只适用于符合条件的特定农村社员，大部分乡镇企业、私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障也问题重重。

4.管理体制分散、社会化程度低

我国农村社会保障的管理呈现明显的条块分割、各自为政的格局。民政部门主要管理社会救济、社会优抚及农村社会养老保险等事务，卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理医疗保障，农业局、“扶贫办”也承担了部分农村社会保障管理工作，部分地区在国有、集体企业工作的农村合同工、临时工的社会保障事务由劳动部门管理。我们知道，社会保障之所以能分散风险，保障社会成员的基本生活需要，就在于其具有较高的社会化程度。保障基金在全社会范围内筹集并在全社会范围内支付使用，从而使社会保障制度具有较高的互济性。而我国的养老、医疗保险并未在全国普及，且难以制定统一的缴费标准。即便是建立了养老、医疗保险的地区，也多以县、乡为单位统筹，社会化程度很低。分散管理体制制约着农村社会保障的发展。

5.法制不健全(www.xing528.com)

法治国家要求以法律形式确定国家权力对公民基本人权的尊重和保障。社会保障法是市场经济法律体系中的一个独立的法律，其法律关系主要是政府和公民之间的关系，其权利和义务关系表现为政府承担着更多的义务和更大的责任。特别是我们对市场经济条件下的农村社会保障制度的构建才刚刚起步，理论与实践的准备都不足，相关法律法规均多由行政部门制定，立法层次低，导致农村社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。

（三）建立农村社会保障制度的思路和对策

1.增加农村社会保障资金投入

建立广泛的农村社会保障体系要求以雄厚的资金作为基础，由于国家所承担的社会保障责任，中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构，逐年提高社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投入。而现在开始大幅增加农村社会保障支出，不仅是完全必要的，而且国家财力也是可以承担的。^[22]同时，中央财政、地方财政要明确各自责任和负担比例，避免地区发展的不平衡。除此之外，还要广辟融资渠道，多种形式筹措农村社保资金。可以借鉴福利彩票、体育彩票的经验，发行社会保障彩票或者征收社会保障税。征收社会保障税是发达国家和部分发展中国家的成功经验，目前世界上已有80多个国家开征社会保障税，且这种税已成为仅次于所得税的第二大税类，在筹集社会保障基金方面发挥着独特的作用。^[23]

2.建立、健全农村基本社会保障制度

一是优先建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是社会保障体系中的最后一道“安全网”。由于经济发展所造成的地区差异的存在，在制定低保标准时可以依据经济发展水平的高低有所区别。逐步建立灵活多样的养老保险制度。此外，由于农民以农业生产为主，无固定用工单位甚至没有单位。因此，可以为每一个农民建立一个全国范围内唯一的养老保险账号，农民不管是在家种地或者外出打工，其个人或其他缴费义务人都应当将应缴纳的社会保障费用缴入该账号。二是推行新型农村合作医疗制度。进行统筹机制改革，将过去以乡村为统筹单位改为以县为统筹单位，增加抗风险和监管能力。最终形成符合农村实际，以保障农民基本生活为目的的农村基本社会保障制度，同时，不断提高其社会化程度，争取早日实现农村社会保障与城市的接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。

3.整合部门资源，提高管理水平

农村社会保障出现的民政、劳动、卫生、计生、扶贫等部门多头管理，各自为政的情况必须加以改革，可以考虑整合现有各部门社保资源，成立一个统一的农村社会保障管理机构，统一规划，统一政策，统一管理，使农村社会保障水平跨上一个新台阶，提高社保资源使用效率，促进农村社会保障工作的规范化、系统化。

4.加强农村社会保障法制化建设

法制化是市场经济的基本要求，应该大胆借鉴国外的社会保障和社会保险立法的经验，依据我国的具体国情，建立健全我国的社会保障法律体系，对社会保障的覆盖范围、社会保障资金的管理和使用等给予明确的规定。各省可以根据城乡经济发展的需要，出台地方性法规，在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置新的操作规范。此外还要坚持做到有法可依，违法必究，进一步将社会保障事业纳入法制轨道。

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》，第4卷，第248－249页。

[2]王利明：《民法》，中国人民大学出版社2000年版，第162页。

[3]《中华人民共和国物权法》在第九章“所有权取得的特别规定”的第一条，即《物权法》第一百零六条规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”

[4]孙鹏：《动产善意取得本质论》，载《西南民族大学学报》（人文社科版）2005年第4期。

[5]梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社2005年版，第217页。

[6]〔美〕伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第1页。

[7]张尚鷟：《行政法基本知识讲话》，群众出版社1986年版，第1页。

[8]翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第10－11页。

[9]参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2005年版，第156－157页。

[10]张树义：《行政法学》，法律出版社2005年版，第172页。

[11]王洪：《论法律中的不可操作性》，载《比较法研究》1994第1期，第23页。

[12]关保英：《行政法的私权文化与潜能》，山东人民出版社2003年版，第60页。

[13]参见《刑事诉讼法》第二百零五条、二百零六条及《最高人民法院关于执行〈刑事诉讼法〉若干问题的解释》第一百七十七条的规定。

[14]林世钰：《2006检察数字解读五：刑事抗诉2832件》，《检察日报》2007年1月23日。

[15]《试论如何提高刑事审判监督效力》，http://www.chinaweblaw.com/news/n9531c52.html.

[16]杨钢：《当前刑事审判监督存在的问题及对策》，http://www.jcrb.com/zywfiles/ca529652.htm.

[17]胡玉霞：《关于我国刑事诉讼检察监督的思考》，载《苏州职业大学学报》2003年第1期。

[18]参见原劳动和社会保障部长郑斯林《劳动社会保障现状与前景》报告，载《时事报告》2005年8月。

[19]温家宝：《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》（2001年5月24日），载《人民日报》2001年9月21日。

[20]《我国社会保障体系任重而道远》，载《经济要参》，http://www.chinaacc.com.

[21]土地是否具有这种保障功能本身就是一个值得商榷的问题，社会保障是国家对社会成员基本生活权益的保障，当土地承担养老和就业保障功能时，国家力量在其中到底做了什么？

[22]2005年1至11月，全国财政收入比上年同期增长18.5%，其中，中央财政收入15560.98亿元，增长17.5%；地方财政收入13380.92亿元，增长19.8%。

[23]《对完善社会保障制度的思考》，载《中国税务报》2002年4月2日。