在行政法学领域，“控权论”、“管理论”、“平衡论”三种观点分别揭示了行政法律制度的三种价值追求。“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律救济”是控权论观点的典型表述[6]；而管理论则认为行政法就是管理法，是国家进行各方面管理的全部法规总称；[7]管理论和控权论反映了行政法的历史发展，即从早期关怀行政机关的行政处分，而不注重行政命令的制定、行政程序的要求、行政与人民之间的沟通、行政的指导、行政的计划等，到现在强调检讨行政应如何受到法律的拘束，以确保人民的基本权利。[8]在此基础上发展起来的平衡论，强调行政机关与相对方的权利和义务在总体上是平衡的，这种“平衡”是指行政法在调整社会关系的过程中，应追求行政权与相对人权利、公共利益与个人利益、行政效率与社会公正、行政权的监督控制与法律保障等关系之间的协调与兼顾。构建和谐社会与平衡论所主张的国家权力和公民基本权利之间的平衡则不谋而合。
行政执法有广义、狭义之分。广义的行政执法相对于立法、司法而言，是指国家行政机关对宪法和法律的执行和实施，包括整个行政行为，也就是行政机关对国家事务进行管理和组织的全部活动；狭义的行政执法仅指行政机关实施的行政处理行为，不包括行政立法和行政司法；[9]本文取广义的行政执法说，包括行政立法行为、行政司法行为和具体的行政处理行为。此外，有别于其他国家机关的执法活动，在行政执法过程中，行政执法主体既是法律的执行机关，同时也是管理社会事务的行政管理机关。
完善行政执法有利于防止行政主体滥用职权、违法行政，提高行政效率，从而更好地保护行政相对人的合法权益、维护社会秩序和公共利益、提高行政机关威信。同时，完善行政执法是依法行政的核心和关键，是实现依法治国目标的坚实基础。
和谐社会的构建离不开行政法律制度的完善，行政法律制度包罗万象，涉及社会生活方方面面，本文力图从完善行政执法的角度探讨和谐社会的构建与完善行政法律制度的关系。
一、行政执法中存在的问题
随着依法治国进程的不断推进，我国行政执法状况与过去相比有了较大改观，但不可否认的是，行政执法中仍然存在许多不尽人意的地方，这些问题构成了构建和谐社会必须逾越的障碍。
（一）行政立法不规范
改革开放以来，我国行政立法的数量及质量显著提高，行政立法注重了民主参与和科学分析，更加强调立法程序和立法技术，使得国家行政管理活动逐渐摆脱了无法可依的状态。但是，在行政立法的发展过程中也产生了诸多问题，主要表现在：
1.行政立法缺乏系统性
行政立法系统性指用系统科学的思想或原则指导行政立法，使行政立法自身协调统一，行政法律规范与法律相统一。应该说，这一问题在行政立法中还比较突出，例如《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》与《行政处罚法》之间存在明显的冲突。《行政处罚法》是全国人大制定的有关行政处罚设定和实施的基本法律，对于设定行政处罚的种类有明确的规定，以避免重大行政处罚被层级不高的行政规范所大量设定，从而使被处罚者的合法权益得到最大限度的保护。《行政处罚法》规定，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。但是，国务院关于劳动教养的两个行政法规，其内容恰恰是对人身自由加以限制，而且限制期可以长达4年，基本相当于刑罚中3至4年有期徒刑。另外，诸如行政法规、规章与法律的冲突，行政规章与行政法规的冲突，同位阶行政法律规范之间的冲突，同一行政法律规范自身的相互矛盾的现象仍然大量存在。
2.行政立法对法律责任的规定不足
我国行政立法对法律责任尤其是对行政主体及其行政公务人员法律责任的规定较为薄弱。首先，责任主体确定不明，行政法规、规章对直接责任人员过错责任的规定较少；其次，责任内容的规定不清，行政法规、规章对行政侵权损害行为法律责任的规定不足；再次，责任形式规定得不完整，行政法规、规章对行政主体及其行政公务人员应以何种形式承担法律责任的规定较少。
3.行政法规、规章清理滞后
清理意味着彻底整理或处理，行政法规、规章清理含有对立法主体在其立法权限范围内的四个要求：“即审查过去所发布的行政法规、规章，并确定哪些行政法规、规章已全部或部分失去效力，应予全部或部分废止；修正下位法律规范与上位法律规范相抵触之处；清除同一效力层级法律规范之间的不和谐或相互矛盾之处；发现行政法规、规章与国际惯例的脱节之处等。”[10]我国行政法规、规章清理明显滞后于社会发展与立法速度，并且缺乏制度化和常态化。尽管法律规范要求稳定，但法律规范必须跟随社会变化不断进行立、改、废，也才能充分发挥法律规范的应有功能。
4.行政法规、规章存在漏洞或缺陷
法律是否较少有漏洞或缺陷，综合反映一国法律文化发展的水平。法律的漏洞或缺陷主要有：“法有不确定或不明确之文；法律文字与法律精神相反；法律相互抵触，相互冲突；对其具体案件，法无明文规定等等”。[11]我国行政法规、规章漏洞不少，具体表现在立法不规范、不具体，有禁止性规定却没有违禁的惩罚措施，处罚伸缩性较大等方面。而这些立法上的缺陷为一些地方和部门争权弃责提供了条件，导致有利的就争，无利的就推，有的权力无人行使，有的权力争着行使，有的权力则分割行使。同时，权力的争夺又导致一些本该出台的法律迟迟不能出台，甚至出现了行政立法部门利益化，严重影响了社会生活秩序。在我国行政法制实践中，有的行政机关既是行政立法权的主体，同时也是法定的行政执法机关，此类行政机关为了确保其执法行为的合法性，纷纷制定相关的行政规章，从而使立法作为执法的手段而存在，被有的学者戏称为“造法行政”。[12]除此之外，一些没有法规、规章制定权的主体通过规范性文件的形式设定一定的处罚也是常见的，尽管行政处罚法出台以后这种现象有了一定的改观，但仍没有得到根治。
（二）行政执法主体间职责不清，设置较为随意
这个问题几乎在每一个行政执法部门中都存在，行政执法主体与行政执法的效果有着十分紧密的联系，如果行政执法主体不适格，那么其所作出的行政执法行为也必然会存在瑕疵。
1.行政执法主体间的职责不清
这是由于我国的行政立法不健全所造成的，其主要表现为交叉执法和重复处罚，而交叉执法也是造成重复处罚的主要因素。由于行政执法机关缺乏统一协调，各地区、各部门分工不明确，造成了行政执法主体跨地区、跨部门执法。对于好管的，有利可图的，各执法部门都争着执法，导致行政相对人被重复执法，严重违背了“一事不再罚”的基本原则；而对于不好管的，无利可图的，各行政部门都不管，甚至互相扯皮推诿，形成行政执法的“盲区”。
2.行政执法主体设置较为随意
行政执法主体的设置必须依据法律来设定，但有一些政府部门和基层政府，随意设置执法组织的情况特别普遍，甚至一些级别很低的公文（如通知、会议纪要）也设定行政执法主体资格，有的地方政府随意设立各种执法机构，如郑州市及各辖区都设立的“馒头打假办公室”，以加强对馒头食品卫生的监督检查，而实际上这一职责应当由卫生防疫站负责，“馒头办”在2001年春节被中央电视台曝光批评后才被撤销。这些随意设定的执法组织既无法律、法规的授权，也无组织法上的依据，既无合法编制，也无固定经费，由于执法主体资格制度执行不严，一些不具备执法主体资格的组织被随意授权或随意委托执法，导致行政执法行为中无权执法和越权执法的现象比较严重。而且这些随意设置的执法组织缺乏必要的保障条件，只有通过“执法收益”来确保执法活动的持续、顺利开展，从而给行政执法带来了很大的危害。
（三）滥用职权，程序违法，不作为现象突出
行政立法价值只有通过行政主体的行政执法才能实现，行政主体的行政执法行为如不严格依照法律规范进行，不仅立法价值得不到体现，还会直接影响到行政相对方的利益，甚至损害行政相对方的合法利益，所以，要实现法治国家，推行依法行政，依法执法，就必须对行政执法行为加以严格规范。我国行政执法主体的执法行为的违法或不当主要表现为：
1.行政主体滥用职权(www.xing528.com)
法律赋予了行政主体执法权，但执法者背离法的宗旨原则，把权利作为谋取部门利益、地方利益甚至个人利益的手段，以至随心所欲、武断专横、反复无常。首先，行政执法中地方保护主义盛行。为了地方利益干预和阻碍正常的社会活动，客观上支持和怂恿了不法行为。其次，行政执法趋利现象严重。不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚款收入作为经费来源，形成了“自费执法”的现象，“乱收费，乱罚款，乱摊派”的“三乱”违法现象相当严重。再次，行政执法中腐败问题严重。“自费执法”或类似的体制是行政机关及人员滋生腐败的制度根源，这直接导致很多行政执法主体以罚没收入的高低作为执法成就的唯一目标。“不给好处不办事，给了好处乱办事”，使执法活动出现“商品化”、“市场化”倾向，在执法过程中，徇情徇私而滥用职权的情况也较为普遍。
2.行政执法中程序违法严重
“重实体，轻程序”的法律传统和现实土壤，导致行政执法中部分执法者不注重按程序进行执法，出现不听取当事人申辩、偏听偏信、不表明身份、不说明理由、先处罚后取证、处罚时不告知当事人诉讼权、不送达有关文书、不制作处罚决定书的情况，直接影响了行政执法的质量。
3.行政不作为的现象突出
一些行政机关和执法人员以消极的不作为方式违法执法，不履行或消极履行法定职权。导致执法主体对行政相对人的违法行为视而不见，处理过轻或简单地以罚款了事，对于行政相对人要求其履行法定职责的请求，则经常采取拖延的方式予以应付，极大地损害了相对人的合法权益。
（四）行政执法监督不力
行政执法监督须有严密合理的程序作保障，否则，监督权就成了无法实现的空谈，而没有监督的权力必然导致腐败。目前的行政执法监督中，人大的监督缺乏有效性，行政主体的内部监督作用有限，社会监督流于形式，司法监督的力度不够。应当切实加强对行政执法的各种监督，特别是行政机关内部的监督体制，使监督成为行政执法体制良性运行的促进剂。同时，应进一步加强行政执法监督的功能，使其真正发挥作用。例如《行政复议法》规定，复议机关改变原具体行政行为的，而申请人（被申请人）拒不履行复议决定的，则应当由复议机关依法申请法院强制执行或者依法强制执行。一旦申请人不服，向法院提起行政诉讼，则复议机关须以被告身份应诉，这一规定无形中降低了复议机关进行行政监督的积极性。
二、完善行政执法
（一）加强和改进立法工作
法律本身所具有的公正、合理直接影响到制定法的执法效果。因此，要解决行政执法中出现的问题，首先，要提高立法质量，彻底摒弃过去由部门立法，有利的就争，无利的就推的做法。其次，应加快立法进程，尽快消灭法律未能覆盖的盲区，杜绝无法可依情况的发生。再次，可以尝试“能细则细”的立法路线，从实体和程序两方面增强法律规范的可操作性，避免立法权旁落。
（二）加强行政综合执法力度，推行相对集中的行政处罚
随着我国市场经济的不断深入，对政府行政系统的管理提出了越来越高的要求，传统的行政职能划分已经适应不了宏观调控管理体系的基本要求。市场规模的日益扩大、利益关系的日益复杂、交织性社会事务不断涌现，使得以前非常细化的职能划分难以应付。加之现有行政管理职权的配置本身就存在条块分割，配置不合理的因素，导致管理中的调控缺位，互相推诿或越权现象严重。要消除此种弊端必须使政府行政系统以一个相对一致的姿态调控具有交叉性的社会关系和难于归类的社会事态。《全面推进依法行政实施纲要》要求：“深化行政执法体制改革，加快建立权责明确，行为规范，监督有效，保障有力的行政执法体制。”改革现行的行政执法体制，要按照合法、高效、公正、廉洁的原则进行，建立与社会主义市场经济相适应的科学的、合理的行政执法体制，从而规范行政执法行为。
1.行政综合执法与相对集中行政处罚的法律属性
行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。行政综合执法是一种多行政主体的执法，是职能交叉的执法，是权力转让性执法，是权威性高于普通执法的执法。相对集中行政处罚，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中以后有关机关不再行使已经集中由一个行政机关统一行使的行政处罚权。相对集中行政处罚所集中的是行政处罚权，相对集中行政处罚权是对行政处罚权行使主体资格的重组。行政综合执法与行政处罚权相对集中行使的性质在行政法学界和法律实践部门一直存在争议，但由于它通过对行政权的重构，能够有效提高行政管理效能，是对行政法领域的一次大胆创新。
2.行政综合执法与相对集中行政处罚权的主体
行政综合执法与相对集中行政处罚权主体也是行政执法主体的构成部分，可以说它是适应行政执法现实需要和发展状况而在行政执法主体原有的基础上的一种演变。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治州、直辖市人民政府可以设定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”实际为行政综合执法与相对集中行政处罚权主体的出现设定了法律依据。行政综合执法与相对集中行政处罚权制度在我国许多省市投入了实际运作，各地也相应的设置执法机构——城市行政综合执法局。各地城市行政综合执法局的职权范围主要来源于地方政府的授权，由于授权范围不同，所以各地行政综合执法局的职权范围也不尽相同。
3.推进行政综合执法与相对集中行政处罚
由于行政综合执法与相对集中行政处罚是在各职能部门权限转移的基础上行使管理职权，它与单一行政执法相比所涉及的问题要复杂得多，因此，推进行政综合执法与相对集中行政处罚应解决好以下几个方面的问题：
第一，规范行政综合执法机关人事、财政制度。法律适用机关中的人事、财政制度决定了该机关的性质、工作方式。行政综合执法机关履行多个部门行使的职权，权力大、责任重，必须加强队伍建设和监督管理。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，要按照《公务员法》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。要健全对集中行使行政处罚权的行政机关以及执法人员的检查监督机制和纪律约束制度，教育、督促集中行使行政处罚权的行政机关自觉接受权力机关的监督、法检部门的司法监督以及行政机关的内部监督，并进一步明确行政监督的程序和方式。此外，行政综合执法机关以及集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障，所有收费、罚没收入全部上缴财政，不得作为经费来源。
第二，规范行政综合执法与相对集中行政处罚权的范围。综合行政执法与相对集中行政处罚涉及行政权由分散行使到集中行使的转变，是行政执法方式的重大变革，是深化行政管理体制、行政执法体制改革的重要方面，是实现统一执法和建立统一政府的根本需要。目前相对集中的行政处罚权主要集中于城市管理领域，包括市容环境卫生管理方面的行政处罚权，城市规划管理方面或者部分行政处罚权、城市绿化管理方面的行政处罚权、市政管理方面的行政处罚权、环境保护管理方面行政处罚权、工商行政管理方面对无照商贩的行政处罚权、公安交通管理方面对侵占城市道路行为的行政处罚权。其制度化程度需要进一步提高，并进一步扩大其应用范围。
（三）加强行政执法责任追究的力度
针对行政执法主体滥用职权，程序违法或者不作为的情况，必须加强行政执法责任追究，严格追究行政执法主体因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任，特别是行政公务人员违法行使职权的行为。应当确立执法责任目标，行政部门应根据有关法律、法规的规定，将执法的权利义务分解细化，层层落实到具体的执法机构和相关的执法人员，并将其量化，作为其责任的限定和考核的标准，做到各个执法人员明确其执法任务、权限和程序。在此基础上，应根据相关法律规定，落实撤职、降级、通报批评等惩戒性责任。行政执法违法造成相对人损害的，赔偿义务机关在履行国家赔偿义务后，应严格落实追偿制度。执法人员违法执法行为构成犯罪的，适用刑法相关规定予以处罚。
（四）加强并完善行政执法监督制度
建立健全行政执法监督机制，是加强和改善行政执法的重要环节和实现依法行政的必要途径，只有这样，才能保障行政机关遵纪守法，秉公执法，依法办事，提高办事效率。首先，要强化行政复议制度，加强行政内部监督。以行政复议制度为主的行政内部监督具有直接、快速的特点，可以将行政执法违法或不当行为解决于行政机关内部，及时有效保护相对人合法权益。其次，要加强权力机关的监督。行政机关是由人民代表大会产生，是权力机关的执行机关，对它负责。各级人大及其常委会通过对行政执法的监督、检查，及时发现、解决问题，从而保障国家法律统一和切实实施。再次，强化司法监督。司法监督是对行政行为进行监督最有效的方式，要加大司法监督的力度和范围，拓宽行政诉讼的受案范围，进行司法体制改革，建立垂直的司法系统，要切实保证司法机关独立、公正地行使审判权和检察权。最后，加强社会监督，包括新闻舆论的监督和人民群众的监督。应当拓宽群众监督的渠道，扩大监督的范围，更好地发挥人民群众对行政执法的监督作用。而新闻舆论监督不仅是民意的反映，而且对民意还有强烈的导向作用，能有效促进行政执法情况的好转。
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