一、2004《传染病防治法》确立的制度
鉴于2003年抗击非典制度性缺位造成的问题，2004年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对1989《传染病防治法》做了修正，并于同年12月1日起施行。根据修正后的《传染病防治法》，中国确立了传染病预防制，传染病疫情报告、通报和公布制度，传染病的控制和救治制度，传染病的监督制度，以及传染病的财政支持制度五项具体制度的框架。
（一）传染病的预防制度及评析
传染病的预防制度是建立完善的传染病防治体系的关键和基础。从《传染病防治法》确立的具体制度看，传染病的预防制度具体包括如下制度：
《传染病防治法》规定，各级政府、相关的行政部门、有关的组织和单位有责任开展卫生宣传教育活动，消除传染病传播媒介。[40]广泛开展卫生宣传教育，提高人民群众健康意识，增强人民群众识别和预防传染病的知识，养成良好的卫生习惯，是防止传染病发生和早期发现传染病人的重要环节，[41]切除传染病毒传播途径，改善卫生设施、提高卫生条件预防传染病的重要措施。有鉴于此，《传染病防治法》规定：“国家开展预防传染病的健康教育。”（第十条第一款）[42]并强调：第一，有关行政机关负有对人民群众进行健康教育和消除传染病媒介的责任。一方面，各级人民政府有义务开展群众性卫生活动，进行预防传染病的健康教育，倡导文明健康的生活方式，提高公众对传染病的防治意识和应对能力，加强环境卫生建设，消除鼠害和蚊、蝇等病媒生物的危害；并且应当有计划地建设和改造公共卫生设施，改善饮用水卫生条件，对污水、污物、粪便进行无害化处置。另一方面，各级人民政府的农业、水利、林业行政部门必须按照职责分工负责指导和组织消除农田、湖区、河流、牧场、林区的鼠害与血吸虫危害，以及其他传播传染病的动物和病媒生物的危害；铁路、交通、民用航空行政部门必须负责组织消除交通工具以及相关场所的鼠害和蚊、蝇等病媒生物的危害。（第十三、十四条）第二，新闻媒体有义务无偿开展传染病防治和公共卫生教育的公益宣传。第三，疾病预防控制机构和医疗机构有责任定期对其工作人员进行传染病知识和技能的培训。第四，医学院校有责任加强预防医学教育、培训和科学研究，为传染病防治工作提供技术支持。第五，各级各类学校有义务对学生进行健康知识和传染病知识教育。（第十条）
然而，存在的问题有：①行政机关如何对人民群众进行健康教育？如何积极履行消除传染病媒介的责任？在实践中，具体由相关行政机关的哪个职能部门、哪个具体机构、哪些人员负责？经费的具体来源、使用程序和监督措施如何规范？尽管不同的行政机关的情况不完全一样，但是，作为一项法律规范，如果不想流为口号和形式，就必须形成切实可行的制度。尽管国务院《突发公共卫生事件应急条例》也有类似的规定，[43]但仍然不具有可操作性。②《传染病防治法》对新闻媒体进行传染病防治和公共卫生公益宣传作了规定，但是，新闻媒体（报刊、电视、广播等）应当如何进行宣传才算符合《传染病防治法》的要求？有具体的标准吗？对全国性重要的媒体，如人民日报、中央电视台的要求和地方的媒体如云南日报、云南电视台的要求一样吗？为什么？此外，如果存在一个统一的标准，违反了该标准是否就是违反了《传染病防治法》？违反了《传染病防治法》，新闻媒体应当承当什么样的法律责任？怎样承担法律责任？对此，法律法规也没有作任何规定。③疾病防治机构和医疗机构如何定期对其工作人员进行传染病知识和技能培训？是否要求有统一的标准和程序？否则，又如何判断他们违反了《传染病防治法》与否？尽管国务院《突发公共卫生事件应急条例》第十八条有了同样的规定，但仍然没有解决这些问题。根据《传染病防治法》第十八条第一款第六项和第三款的规定，各级疾病预防控制机构必须开展健康教育、咨询，普及传染病防治知识；其中设区的市和县级疾病预防控制机构负责组织实施普及传染病防治知识。④如何判断医学院校加强了预防医学教育、培训和科学研究与否？否则，《传染病防治法》的这一条款如何落实？此外，医学院校在防治传染病中与政府之间、与疾病防治机构和医疗机构之间到底是一种什么样的关系？《传染病防治法》规定医学院校“为传染病防治工作提供技术支持”。但是，在具体的传染病防治个案中，医学院校如何提供技术支持？是有偿还是无偿提供？这些问题仍然有待于进一步明确。⑤《传染病防治法》要求有义务对学生进行健康教育和传染病教育的“各级各类”学校，既包括各种性质的高等院校，也包括各种性质的中小学校。换言之，所有学校均有义务对学生进行此类的教育，但是如何落实仍有待于教育主管部门出台实施办法。
2.计划预防接种制度
计划接种制度是国家根据疫情监测和人群免疫状况分析，按照规定的免疫程序，有计划地利用生物制品进行人体预防接种，提高人体的免疫能力，达到控制、消灭相应传染病的目的。[44]从医学预防技术的角度看，实行计划预防接种制度是从源头杜绝人体感染传染病病毒的有效措施。因此，《传染病防治法》规定：“国家实行有计划的预防接种制度。”根据《传染病防治法》，预防接种制度包括的内容有：（1）具体负责预防接种的机关是国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门，这些部门制定传染病预防接种规划并组织实施；（2）用于预防接种的疫苗的要求必须符合国家质量标准；（3）预防接种的对象是人民群众，但是为了强调对儿童身体健康的保护，法律一方面明确规定儿童必须实行预防接种证制度，另一方面，医疗机构、疾病预防控制机构和儿童的监护人有互相配合、保证儿童及时接受预防接种的责任，具体的办法《传染病防治法》授权国务院制定；（4）用于预防接种的费用，属于国家免疫规划项目的预防接种的部分实行免费，由国家承担。（第十五条）
这一立法中同样存在着许多问题，比如：①对于预防接种的对象，除了儿童外，其他人员是否强制接受接种？费用谁承担？②预防接种的时间、地点、具体负责的医疗机构或疾病预防控制机构？根据《传染病防治法》第十八条第一款第五项和第三款的规定，各级疾病预防控制机构负责实施传染病免疫规划和预防性生物制品的使用管理；其中设区的市和县级疾病预防控制机构负责组织实施免疫、消毒、控制病媒生物的危害。③违反预防接种规定的机关、机构和人员应当承担什么样的法律责任？
3.传染病监测制度
传染病监测制度是国家为预防传染病的发生，或者控制新发生的传染病，制定和落实监测规划和方案，对传染病的发生和流行以及影响其发生和流行的因素进行监测的一整套法律规范。传染病的发生和流行有一定的条件和外部因素，如果能够对具体传染病的发生和流行的条件，以及影响其发生和流行的因素进行预测和控制，抑制其发生和流行条件、减少外部因素，便能有效预防和控制传染病，防范于未然或遏制于初期。因此，从这一角度看，对传染病的监测纯属于技术规范的要求；但是，如何确保这些技术规范落实到实处，有效预防和控制传染病，法律制度是不可或缺的。为此，建构传染病监测制度需要考虑下列问题：①谁来负责制定监测规划和方案？怎么制定？②谁来负责实施监测规划和方案？怎么实施？③哪个机构具体负责监测任务？怎样进行监测？④经费预算、来源和使用怎么处理？⑤违反监测制度应当承当什么样的法律责任？
按照《传染病防治法》的规定：①由国务院卫生行政部门制定全国性的传染病监测规划和方案；省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据全国性的监测规划和方案，根据本辖区的具体情况制定相应的监测规划和方案。根据《传染病防治法》的十八条第一款第一项和第三款，各级疾病预防控制机构负责实施传染病预防控制规划、计划和方案；其中，设区的市和县级的疾病预防控制机构负责传染病预防控制规划、方案的落实。②由国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门实施各自制定的监测规划和方案。③各级疾病预防控制机构负责具体监测任务。按照《传染病防治法》第十八条，疾病预防控制机构对传染病的监测中履行的职责主要有：①收集、分析和报告传染病监测信息，预测传染病的发生、流行趋势；②开展对传染病疫情和突发公共卫生事件的流行病学调查、现场处理及其效果评价；③开展传染病实验室检测、诊断、病原学鉴定；④指导、培训下级疾病预防控制机构及其工作人员开展传染病监测工作；⑤开展传染病防治应用性研究和卫生评价，提供技术咨询。其中，国家、省级疾病预防控制机构负责对传染病发生、流行以及分布进行监测，对重大传染病流行趋势进行预测，提出预防控制对策，参与并指导对暴发的疫情进行调查处理，开展传染病病原学鉴定，建立检测质量控制体系，开展应用性研究和卫生评价；设区的市和县级疾病预防控制机构，负责本地区疫情和突发公共卫生事件监测、报告，开展流行病学调查和常见病原微生物检测。
4.传染病预警制度
传染病预警制度是政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预测、预防警报，根据具体情况通过官方的媒体正式公布，以便有关国家机关、疾病预防控制机构、医疗机构和人民群众提前做好预防控制传染病的措施的一整套法律规范。根据《传染病防治法》的规定，（1）有责任发出传染病预警的行政机关是国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府；（2）县级以上地方人民政府有责任制定传染病预防、控制预案，并且必须报上一级人民政府备案。该传染病预防、控制预案的主要内容应当包括：①传染病预防控制指挥部的组成和相关部门的职责；②传染病的监测、信息收集、分析、报告、通报制度；③疾病预防控制机构、医疗机构在发生传染病疫情时的任务与职责；④传染病暴发、流行情况的分级以及相应的应急工作方案；⑤传染病预防、疫点疫区现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调用。（3）地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施。
传染病的预警是在对传染病可能发生的精确的预测基础之上的一种防范传染病的措施和制度。《传染病防治法》的原则规定给我们留下若干思考空间：第一，《传染病防治法》规定只有国务院卫生行政部门和省级（省、自治区、直辖市）人民政府有权公布传染病的预警，可能的解释是立法者认为，传染病的预警是一项影响广泛的措施，必须十分慎重；国务院卫生行政部门和省级人民政府在整个国家行政机关体系中处于较高层级，掌握的信息较为丰富、全面，能够动用的技术条件较为优越，因而做出的预警准确性较强。然而，这些行政机关对某一具体传染病预警是如何做出的呢？它大致经历了什么样的工作流程？每一具体机构是如何分工合作的呢？第二，作为传染病预警制度的组成部分，地方政府必须有一套相对固定可行的传染病预防控制的预案，以便在国务院卫生行政部门或者本省（自治区、直辖市）人民政府公布某一传染病预警后，能够据之采取相应的预防控制措施。但是，如何制定本级政府的预案，法律只是对预案应当包括的内容作了规定，但没有明确规定如何制定。立法者的本意可能是认为，各地情况千差万别，各级政府可以也应该根据本地区的实际情况做出各自的规定。但是，对于各级政府的预案的可行性论证和检查法律并没有作任何说明，法律所规定的预案的备案要求充其量不过是上一级政府通盘了解辖区内各下级政府预案的一种手段。
5.其他规定
在以上四种主要制度以外，有关传染病防治的其他规定也起着重要作用，然而也存在这样那样的不足，具体表现为：
第一，强调传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人的权利和义务。《传染病防治法》第十六条第一款规定了传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人的权利。条文表述为：“国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，使其得到及时救治。任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人。”然而，此处的“国家”和“社会”如何界定呢？“国家”在这里指“政府”吗？“社会”指的是社会中的任何组织、机构，以及每个个体吗？“关心”和“帮助”又是指什么呢？此外，什么是“歧视”？它有哪些内涵和外延？实践中如何界定？从这一款的规定看，立法者显然认为国家和社会有责任关心和帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，有义务避免对传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人的歧视。然而，如果对上述概念不予以界定的话，怎么判断“国家”和“社会”违反了这一条款呢？又怎么追究违法主体的相应法律责任呢？如果说强调“严禁歧视”传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人有其必要性是因为它在法律实践中同时具有可操作性的话，在法律要求“关心和帮助”传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人则纯粹流为道德说教，不具备任何操作性。
有意思的是，为了预防传染病，在强调传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人的权利的同时，立法者在同一条文的第二款中对传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人规定了严厉的义务。从第二款的内容看，立法者要求传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，在治愈前或者在排除传染病嫌疑前，不得从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使该传染病扩散的工作。《食品卫生法》（1995年10月30日实施）第二十六条第一款规定：“食品生产经营人员每年必须进行健康检查；新参加工作和临时参加工作的食品生产经营人员必须进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。”第二款规定：“凡患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病（包括病员携带者），活动性肺结核，化脓性或者渗出性皮肤病以及其他有碍食品卫生的疾病的，不得参加接触直接入口食品的工作。”该法第四十七条规定了违反第二十六条的法律责任，即“违反本法规定，食品生产经营人员未取得健康证明而从事食品生产经营的，或者对患有疾病不得接触直接入口食品的生产经营人员，不按规定调离的，责令改正，可以处以5000元以下罚款”。此外，此处所谓“易使该传染病扩散的工作”还包括经营和水源管理、整容、幼儿园和托儿所等护理、集体食堂、宾馆、饭店、浴池等的工作。
然而，对传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人规定的这一义务面临几个问题：其一，什么是“易使该传染病扩散”，判断的标准何在？其二，涉及传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人的劳动权（基本权利）的限制和剥夺，怎么加以救济？其三，这一条款在现实中怎么操作？比如城市大量的饮食店存在的临时工的健康如何监督？
第二，医疗机构在传染病预防中的职责。《传染病防治法》第二十一条规定了医疗机构在预防传染病中的职责：一方面必须严格执行国务院卫生行政部门规定的管理制度、操作规范，防止传染病的医源性感染和医院感染。另一方面，应当确定专门的部门或者人员，承担传染病疫情报告、本单位的传染病预防、控制以及责任区域内的传染病预防工作；承担医疗活动中与医院感染有关的危险因素监测、安全防护、消毒、隔离和医疗废物处置工作。同时应当接受疾病预防控制机构对其预防工作进行的指导、考核，以及流行病学调查。
第三，传染病防治中的生物安全。《传染病防治法》第二十二条规定，疾病预防控制机构、医疗机构的实验室和从事病原微生物实验的单位，应当符合国家规定的条件和技术标准，建立严格的监督管理制度，对传染病病原体样本按照规定的措施实行严格监督管理，严防传染病病原体的实验室感染和病原微生物的扩散。第二十三条规定，采供血机构、生物制品生产单位必须严格执行国家有关规定，保证血液、血液制品的质量。禁止非法采集血液或者组织他人出卖血液。疾病预防控制机构、医疗机构使用血液和血液制品，必须遵守国家有关规定，防止因输入血液、使用血液制品引起经血液传播疾病的发生。《传染病防治法》第二十六条规定：国家建立传染病菌种、毒种库；对传染病菌种、毒种和传染病检测样本的采集、保藏、携带、运输和使用实行分类管理，建立健全严格的管理制度；对可能导致甲类传染病传播的以及国务院卫生行政部门规定的菌种、毒种和传染病检测样本，确需采集、保藏、携带、运输和使用的，须经省级以上人民政府卫生行政部门批准。具体办法由国务院制定。
第四，人畜共患传染病的预防。人畜共患传染病是指人与脊椎动物共同罹患的传染病，如鼠疫、狂犬病、血吸虫病等。[45]对此类传染病的预防，《传染病防治法》第二十五条规定，县级以上人民政府农业、林业行政部门以及其他有关部门，依据各自的职责负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽，经检疫合格后，方可出售、运输。
第五，污染物和场所的消毒管理。消毒是指采用化学、物理、生物的方法杀灭或消除环境中的致病性微生物，这是切断传染病传播途径的重要工作。[46]根据《传染病防治法》第二十七条的规定，对被传染病病原体污染的污水、污物、场所和物品，有关单位和个人必须在疾病预防控制机构的指导下或者按照其提出的卫生要求，进行严格消毒处理；拒绝消毒处理的，由当地卫生行政部门或者疾病预防控制机构进行强制消毒处理。
第六，自然疫源地建设项目的卫生调查。《传染病防治法》第二十八条规定，在国家确认的自然疫源地计划兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目的，应当事先由省级以上疾病预防控制机构对施工环境进行卫生调查。建设单位应当根据疾病预防控制机构的意见，采取必要的传染病预防、控制措施。施工期间，建设单位应当设专人负责工地上的卫生防疫工作。工程竣工后，疾病预防控制机构应当对可能发生的传染病进行监测。
第七，传染病防治用品和饮用水的规范。根据第二十九条的规定，用于传染病防治的消毒产品、饮用水供水单位供应的饮用水和涉及饮用水卫生安全的产品，应当符合国家卫生标准和卫生规范。饮用水供水单位从事生产或者供应活动，应当依法取得卫生许可证。生产用于传染病防治的消毒产品的单位和生产用于传染病防治的消毒产品，应当经省级以上人民政府卫生行政部门审批。具体办法由国务院制定。
（二）传染病疫情报告、通报和公布制度及评析
“政府的信息公开是一项法治原则，也是我们建设法治国家追求的一个目标。传染病疫情涉及公共安全问题，传染病的防治需要人民群众的参与，因此，有关传染病疫情的信息应当及时公开，让人民群众知道传染病疫情的真实情况。从另一方面讲，知情权是公民的一项很重要的权利，对关系到公民切身利益的信息，公民有权知道。”[47]传染病疫情报告、通报和公布制度是政府信息公开在传染病防治领域的表现。它指的是为了预防和控制传染病，及时了解和掌握传染病疫情，有关的机构、机关和人员在发现疫情时，遵循一定程序和方法，向疾病预防控制机构、医疗机构或者人民政府卫生行政部门报告；有关的机构和部门相互沟通、彼此通报；人民政府卫生行政部门定期对掌握的疫情信息向社会公众发布的一整套制度。它具体包括疫情报告制度、疫情通报制度和疫情公布制度。
1.疫情报告制度
所谓“报告”，指的是个人向有关的单位、下级机构和单位向上级机构和单位、受监督的机构和单位向监督机构和单位汇报有关情况。传染病疫情的报告是发现传染病疫情后，社会大众（任何单位和个人）向疾病预防控制机构或医疗机构汇报；疾病预防控制机构、医疗机构、采血供应机构和国境卫生检疫机关向卫生行政部门汇报；卫生行政部门向同级人民政府和上一级卫生行政部门汇报的制度。疫情报告是有关的疾病预防控制机构和医疗机构、人民政府卫生行政部门掌握疫情，及时做出反应预防控制的前奏。
根据《传染病防治法》第三十—三十三条的规定，第一，我国传染病报告遵循属地管理原则。《传染病防治法》规定，疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告；军队医疗机构向社会公众提供医疗服务，发现传染病疫情时，应当按照国务院卫生行政部门的规定报告。（第三十条）任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。（第三十一条）港口、机场、铁路疾病预防控制机构以及国境卫生检疫机关发现甲类传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应当按照国家有关规定立即向国境口岸所在地的疾病预防控制机构或者所在地县级以上地方人民政府卫生行政部门报告并互相通报。（第三十二条）疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。疾病预防控制机构应当设立或者指定专门的部门、人员负责传染病疫情信息管理工作，及时对疫情报告进行核实、分析。（第三十三条）
传染病报告遵循属地管理原则，立法者可能的考虑有两方面：一方面，由于我国目前疾病预防控制机构、医疗机构、采血供应机构等在设置上，大体以行政区域的划分为基础，形成与行政机关类似的多层次、多级别的管理模式。采取属地管理原则便于层级间的管理和相应卫生行政部门的监督。另一方面，由于传染病本身的特性，采取属地管理原则便于及时掌握疫情、就近采取措施。
第二，疫情报告必须遵循的程序。根据国务院《突发公共卫生事件应急条例》第十九条—二十二条的规定，传染病疫情的报告分以下几个层次：（1）突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位有获悉发生或可能发生传染病爆发、流行的信息的，应当在2小时内向所在地的县级人民政府卫生行政主管部门报告。（2）县级人民政府卫生行政主管部门接到疫情后，应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。（3）县级人民政府应当在接到疫情报告后2小时内向设区的市人民政府或上一级人民政府报告；设区的市人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。（4）省、自治区、直辖市人民政府在接到疫情报告后，1小时内必须向国务院卫生行政部门报告。（5）国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的传染病突发事件，应当立即向国务院报告。
第三，违反疫情报告制度应承当的法律责任。由于种种原因（部门利益、报喜不报忧的错误观念等），现实生活中有少部分政府官员、疾病预防控制机构、采血供应机构、医疗机构不愿意、不真实或不及时报告疫情，贻误了预防控制最佳时机、造成了严重危害。因而，为了保障报告制度的落实，立法者强调，任何单位和个人，特别是负有传染病疫情报告职责的人民政府有关部门、疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构及其工作人员，不得隐瞒、谎报、缓报或者授意他人隐瞒、谎报、缓报传染病疫情。（《传染病防治法》第三十七条，《突发公共卫生事件应急条例》第二十一条）否则，视情况承当相应的民事责任、给予行政处罚或行政处分、或依法追究刑事责任。（《传染病防治法》第六十五—七十七条，《突发公共卫生事件应急条例》第四十五条）
第四，接到传染病疫情报告的人民政府和人民政府卫生行政主管部门应当履行的职责。
2.疫情通报制度
所谓“通报”，指的是同级机构或机关之间，上级机构或机关向下级机构或机关，监督机关向被监督机关或机构正式公开告知有关信息。传染病疫情通报是接到传染病疫情后，在法定的时间内、按法定的程序，卫生行政部门向同级的行政部门或下级的卫生行政部门；毗邻的卫生行政部门之间；其他行政部门向同级卫生行政部门；卫生行政部门向辖区内的疾病预防控制机构和医疗机构；动物防疫机构和疾病预防控制机构之间通报有关传染病疫情信息的制度。
由于传染病防治工作本身的复杂性和系统性，为了避免现实生活中掌握疫情信息的有关主管部门和单位沟通不够，造成疾病预防控制不力、贻误防治时机等实际问题，新的《传染病防治法》增加了通报制度。关于负有通报责任的主体，法律规定是县级以上地方人民政府卫生行政部门、掌握疫情的其他行政部门、部队的卫生主管部门以及动物防疫部门和疾病预防控制机构。《传染病防治法》规定县级以上地方人民政府卫生行政部门应当及时向本行政区域内的疾病预防控制机构和医疗机构通报传染病疫情以及监测、预警的相关信息。接到通报的疾病预防控制机构和医疗机构应当及时告知本单位的有关人员。（第三十四条）国务院卫生行政部门应当及时向国务院其他有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门通报全国传染病疫情以及监测、预警的相关信息；毗邻的以及相关的地方人民政府卫生行政部门，应当及时互相通报本行政区域的传染病疫情以及监测、预警的相关信息；县级以上人民政府有关部门发现传染病疫情时，应当及时向同级人民政府卫生行政部门通报；中国人民解放军卫生主管部门发现传染病疫情时，应当向国务院卫生行政部门通报。（第三十五条）动物防疫机构和疾病预防控制机构，应当及时互相通报动物间和人间发生的人畜共患传染病疫情以及相关信息。（第三十六条）由于我国目前行政管理体系的条块结构，以及有关的疾病预防控制机构存在的类似的行政管理模式，条块之间缺乏有效的沟通和协作机制。因此，在立法者看来，为有效预防控制传染病，只有改变沟通渠道不畅、部门机构协作不力的状况，通过有关的机关、机构和人员的疫情沟通，有关机关和机构才可能及时地应对传染病的发生和流行，有效地抑制病毒传播，减少人员伤亡。关于疫情的通报必须遵循的程序，还有待于法规和规章进一步明确。
3.疫情公布制度
疫情的公布制度是我国政府信息公开在传染病防治领域的反映，它是在抗击“非典”的过程中逐步产生的。[48]2004年8月28日修改通过的《传染病防治法》第三十八条第一款明确规定：“国家建立传染病疫情信息公布制度。”
由于政府是社会信息的最大占有者，卫生部是中国政府最高卫生主管部门，它肩负着全国卫生管理的重大职责，能够通过职权获得全国各地疾病的相关信息。因此，卫生部成为法定最主要的传染病疫情公布的义务机关。然而，相对于自下而上的疫情报告制度，《传染病防治法》修改前，疫情公布制度采用了自上而下的模式，信息的发布权主要集中在卫生部，必要时卫生部可以授权省级政府卫生行政部门发布信息。但地方政府是否有职责发布本地疫情信息，没有作任何规定。此种状况遭到一些学者的批评。[49]修改后的《传染病防治法》扩大了疫情信息发布主体的范围，规定各省、自治区、直辖市人民政府的卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。当传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。（《传染病防治法》第三十八条第二、三款）立法者可能认为，由于卫生部和省级人民政府卫生行政部门分别处于我国卫生行政管理系统中的最高位置和地方卫生行政管理系统的最高位置，由它们发布疫情信息，具有权威性，也是中央统一领导的重要表现。然而即使是把省级卫生行政部门列为疫情信息发布的主体，并没有完全改变信息发布主体的单一性可能造成的疫情发布时间滞后、各地疫情差异的忽略可能引发的消极影响。因此，进一步扩大发布疫情信息的地方政府卫生行政部门的范围，乃至要求所有地方政府卫生行政部门都有责任发布本辖区传染病信息，是完善疫情公布制度的重要内容。
《传染病防治法》规定了传染病疫情的公布制度以及有责任公布的主体。但是，有了传染病疫情的公布制度要求和负责公开的主体并不表明真正达到了传染病疫情信息的公开目的。众所周知，疫情信息是否真实、准确，发布的时间是否及时，直接关系到传染病的有效预防。因此，《传染病防治法》第三十八条第四款规定，公布传染病疫情信息应当及时、准确；国务院《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条第三款也规定了，“突发事件”信息发布应当及时、准确、全面。然而，传染病疫情信息的真实、准确取决于两个方面：一是地方各级卫生行政部门、国境卫生检疫机关和疾病预防控制机构、医疗机构、采血供应机构疫情报告的准确性；二是掌握准确疫情信息的法定疫情公布主体公布信息的真实性。为了保障卫生部和省级卫生行政部门获得的疫情信息的准确性，如前所述，《传染病防治法》确立了疫情报告和通报制度，并对未履行公布职责或隐瞒、谎报、缓报传染病疫情的法律责任作了规定。
然而，如何及时公布传染病疫情？至今法律、法规没有作任何规定。根据2003年抗击“非典”的实践，我国政府经历了从每五日一通报（从2003年4月8日至4月20日）到每日一通报（从2003年4月21日起）的疫情公报过程。[50]为了让公众及时了解传染病疫情的相关信息，国家应当尽快出台相关规定，规范传染病疫情信息的公布时间。我们认为，正常情况下，疫情信息以“一日一报”制度为宜，当传染病大规模爆发时，则应当缩短公布时间、增加公布次数。
此外，从目前《传染病防治法》和《突发性公共卫生事件应急条例》看，我国传染病疫情的公布制度还存在许多有待完善之处，比如①疫情信息公布的内容到底包括哪些方面？涉及公民个人隐私怎么办？②疫情信息如何公布？通过哪些渠道？官方网站？电视台？官方报纸？政府新闻发布会？还是其他？③怎么保障疫情信息的公开？如何监督卫生部和其他负有公布责任的主体？④公众因疫情公布瑕疵受到损害，如何救济？等等。
（三）传染病的控制和救治制度
如果说传染病的预防制度是试图防范于未然的话，那么，传染病的控制和救治则是在疫情出现后力图减少生命财产损失的重要环节。法律所规定的卫生行政部门、其他国家机关、疾病预防控制机构、医疗机构、其他社会团体、组织和个人等各自的职责、义务、权利，及这些主体相互间的协作，形成了一股控制和救治传染病的力量。有关的法律规范确立了我国的传染病控制和救治制度，具体包括疫情控制和医疗救治。
1.疫情控制
传染病疫情一经发现，根据法律规定，有关部门、机构和个人便有责任采取相应的控制措施，具体体现为：
第一，医疗机构发现传染病时有责任采取相应控制措施：①发现甲类传染病时，应当及时对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。此外，拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。②发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。③医疗机构对本单位内被传染病病原体污染的场所、物品以及医疗废物，必须依照法律、法规的规定实施消毒和无害化处置。④处理传染病尸体。对于患甲类传染病、炭疽死亡的，应当将尸体立即进行卫生处理，就近火化。患其他传染病死亡的，必要时，应当将尸体进行卫生处理后火化或者按照规定深埋。同时，为了查找传染病病因，医疗机构在必要时可以按照国务院卫生行政部门的规定，对传染病病人尸体或者疑似传染病病人尸体进行解剖查验，并应当告知死者家属。
第二，疾病预防控制机构掌握传染病疫情后有责任及时采取的控制措施包括：①对传染病疫情进行流行病学调查，根据调查情况提出划定疫点、疫区的建议，对被污染的场所进行卫生处理，对密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施，并向卫生行政部门提出疫情控制方案。②传染病暴发、流行时，对疫点、疫区进行卫生处理，向卫生行政部门提出疫情控制方案，并按照卫生行政部门的要求采取措施。③指导下级疾病预防控制机构实施传染病预防、控制措施，组织、指导有关单位对传染病疫情的处理。④指导污染物品的消毒。疫区中被传染病病原体污染或者可能被传染病病原体污染的物品，经消毒可以使用的，应当在当地疾病预防控制机构的指导下，进行消毒处理后，方可使用、出售和运输。
第三，人民政府在掌握疫情后应当承担的控制责任。①采取隔离措施。对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定；上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施；在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬；隔离措施的解除，由原决定机关决定并宣布。②采取紧急措施。传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；停工、停业、停课；封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；封闭可能造成传染病扩散的场所等紧急措施，并应当予以公告。上级人民政府接到下级人民政府关于采取紧急措施的报告时，应当即时作出决定。紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。③宣布疫区、封锁疫区。甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取上文所述的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。④实施交通卫生检疫。发生甲类传染病时，为了防止该传染病通过交通工具及其乘运的人员、物资传播，可以实施交通卫生检疫。《传染病防治法》规定，交通卫生检疫的具体办法由国务院制定。⑤调集人员、物资。传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。为了防止行政机关滥用权力、保障行政相对方的正当权利，《传染病防治法》同时规定，紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬；临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。⑥组织药品、医疗器械的生产和运输。传染病暴发、流行时，药品和医疗器械生产、供应单位应当及时生产、供应防治传染病的药品和医疗器械。铁路、交通、民用航空经营单位必须优先运送处理传染病疫情的人员以及防治传染病的药品和医疗器械。县级以上人民政府有关部门应当做好组织协调工作。⑦指派专业机构到疫点、疫区调研。发生传染病疫情时，疾病预防控制机构和省级以上人民政府卫生行政部门指派的其他与传染病有关的专业技术机构，可以进入传染病疫点、疫区进行调查、采集样本、技术分析和检验。
2.医疗救治
如果说疫情控制的主要目的是切断传染病的传播途径，控制感染范围的话，那么，彻底消灭传染病病毒、救治生命、维护健康，最终必须依靠有效的医疗救治手段。然而，医疗救治手段的有效与否在更大程度上取决于医疗救治能力的提高。因此，这主要是涉及专业技术方面的问题。法律的作用无非是明确规范各级政府和各地区、各层级医疗机构的医疗救治责任、医疗救治规范和设施标准，督促医疗机构严格依法救治传染病病人。为此，《传染病防治法》从传染病救治服务网络建设、传染病医疗机构设备要求和医疗机构救治规范三个方面作了原则规定，并授权有关行政机关确立相关标准。
一是关于传染病救治服务网络建设，《传染病防治法》要求县级以上人民政府应当加强和完善传染病医疗救治服务网络的建设，指定具备传染病救治条件和能力的医疗机构承担传染病救治任务，或者根据传染病救治需要设置传染病医院。
二是关于传染病医疗机构设备要求，《传染病防治法》强调，第一，医疗机构的基本标准、建筑设计和服务流程，应当符合预防传染病医院感染的要求。第二，医疗机构应当按照规定对使用的医疗器械进行消毒；对按照规定一次使用的医疗器具，应当在使用后予以销毁。第三，医疗机构应当按照国务院卫生行政部门规定的传染病诊断标准和治疗要求，采取相应措施，提高传染病医疗救治能力。
三是关于医疗机构救治规范，《传染病防治法》规定，第一，医疗机构应当对传染病病人或者疑似传染病病人提供医疗救护、现场救援和接诊治疗，书写病历记录以及其他有关资料，并妥善保管。第二，医疗机构应当实行传染病预检、分诊制度；对传染病病人、疑似传染病病人，应当引导至相对隔离的分诊点进行初诊。医疗机构不具备相应救治能力的，应当将患者及其病历记录复印件一并转至具备相应救治能力的医疗机构。具体办法由国务院卫生行政部门规定。
（四）传染病的监督管理制度
为了保障传染病的预防、控制和救治措施的落实，《传染病防治法》确立了监督管理制度，具体包括卫生行政执法监督、内部卫生行政监督和卫生行政法制监督。[51]
1.卫生行政执法监督
卫生行政执法监督是特定的行政主体（主要是卫生行政部门）对有履行传染病的预防、控制和救治义务的外部行政相对人履行传染病的预防、控制和救治义务的情况进行监督、检查，对不履行或不正确履行的行政相对人依法采取强制措施或行政处罚的活动。
根据《传染病防治法》的规定，我国传染病卫生行政监督的主体是卫生行政部门。卫生行政部门在传染病卫生行政监督中的职权有：（1）监督检查权。《传染病防治法》规定，县级以上人民政府卫生行政部门对传染病防治工作履行下列监督检查职责：①对下级人民政府卫生行政部门履行本法规定的传染病防治职责进行监督检查；②对疾病预防控制机构、医疗机构的传染病防治工作进行监督检查；③对采供血机构的采供血活动进行监督检查；④对用于传染病防治的消毒产品及其生产单位进行监督检查，并对饮用水供水单位从事生产或者供应活动以及涉及饮用水卫生安全的产品进行监督检查；⑤对传染病菌种、毒种和传染病检测样本的采集、保藏、携带、运输、使用进行监督检查；⑥对公共场所和有关单位的卫生条件和传染病预防、控制措施进行监督检查。（2）重大事项处理权。《传染病防治法》规定，省级以上人民政府卫生行政部门负责组织对传染病防治重大事项的处理。（3）调查权。《传染病防治法》规定，县级以上人民政府卫生行政部门在履行监督检查职责时，有权进入被检查单位和传染病疫情发生现场调查取证，查阅或者复制有关的资料和采集样本。被检查单位应当予以配合，不得拒绝、阻挠。（4）采取控制措施的权力。《传染病防治法》规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门在履行监督检查职责时，发现被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品，如不及时采取控制措施可能导致传染病传播、流行的，可以采取封闭公共饮用水源、封存食品以及相关物品或者暂停销售的临时控制措施，并予以检验或者进行消毒。经检验，属于被污染的食品，应当予以销毁；对未被污染的食品或者经消毒后可以使用的物品，应当解除控制措施。
卫生行政部门执法监督的程序和要求：首先，卫生行政部门执法监督时必须遵循行政执法的一般程序；其次，执法人员应当符合法定条件。《传染病防治法》第五十六条规定，卫生行政部门工作人员依法执行职务时，应当不少于两人，并出示执法证件，填写卫生执法文书；卫生执法文书经核对无误后，应当由卫生执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名的，卫生执法人员应当注明情况。
就目前看，中国的卫生执法监督体制正在逐步建设中。根据2004年5月26日全国卫生执法监督工作会议的消息，截至4月底，全国31个省、自治区、直辖市都已建立了省级卫生执法监督机构，全国274个地级市和1185个县（市）的卫生监督体制改革方案已获地方政府批准，分别占总数的82%和45%。北京、上海、浙江和青海率先完成全省（市）改革，走在卫生监督体制改革的前列。重庆、广东、云南、新疆、吉林、江苏、四川、甘肃和陕西等地采取了有力措施、创造条件，市、县两级改革取得显著进展，市级改革完成或接近完成，县级改革方案批准率均超过60%。[52]
2.内部卫生行政监督
内部卫生行政监督是卫生行政部门对其具体职能部门和工作人员，上级卫生行政部门对下级卫生行政部门及其工作人员，以及卫生行政部门对其委托的组织依法履行职责的情况所做的监督。根据《传染病防治法》的规定，卫生行政部门应当依法建立健全内部监督制度，对其工作人员依据法定职权和程序履行职责的情况进行监督；上级卫生行政部门发现下级卫生行政部门不及时处理职责范围内的事项或者不履行职责的，应当责令纠正或者直接予以处理。
3.卫生行政法制监督
卫生行政法制监督指的是卫生行政机关以外的其他国家机关、政党、社会团体、企事业单位和公民个人，对卫生行政部门及其工作人员是否依法履行职责进行的监督活动。根据《传染病防治法》，卫生行政部门及其工作人员履行职责，应当自觉接受社会和公民的监督。单位和个人有权向上级人民政府及其卫生行政部门举报违反本法的行为。接到举报的有关人民政府或者其卫生行政部门，应当及时调查处理。
（五）传染病的财政支持制度(www.xing528.com)
如果说立法者对传染病预防制度，传染病疫情报告、通报和公布制度，传染病的控制和救治制度，传染病的监督制度的设计主要从疾病本身的发生和流行规律的角度应对的，有关的机关、机构和人员的职责权限的规范是构成这些制度的基本骨架的话，传染病的财政支持制度则为这些制度的活力注入了血液。在吸取“非典”教训的基础上，修改后的《传染病防治法》增加了财政支持制度。
首先，法律要求政府将传染病防治工作作为关系民生大计之一纳入国民经济和社会发展计划中。《传染病防治法》第五十九条规定：“国家将传染病防治工作纳入国民经济和社会发展计划，县级以上地方人民政府将传染病防治工作纳入本行政区域的国民经济和社会发展计划。”
其次，法律确定了传染病防治的经费来源。根据《传染病防治法》，传染病防治的经费包括日常经费、项目经费、扶持经费、救助经费、物资储备经费和补贴经费。
日常经费，指的是保障平常传染病的预防、控制和监督顺利进行的费用。《传染病防治法》第六十条第一款规定：“县级以上地方人民政府按照本级政府职责负责本行政区域内传染病预防、控制、监督工作的日常经费。”
项目经费，指有关行政机关对传染病预防、控制、救治、监测、预测、预警、监督检查等确立项目，保证项目落实的费用。根据《传染病防治法》第六十条第二、三款的规定，国务院卫生行政部门会同国务院有关部门，根据传染病流行趋势，确定全国传染病预防、控制、救治、监测、预测、预警、监督检查等项目。中央财政对困难地区实施重大传染病防治项目给予补助；省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域内传染病流行趋势，在国务院卫生行政部门确定的项目范围内，确定传染病预防、控制、监督等项目，并保障项目的实施经费。
扶持经费，指政府对贫困地区和少数民族地区传，以及基层染病防治给予资金帮助和财政扶持的经费。《传染病防治法》第六十一条第一款规定：“国家加强基层传染病防治体系建设，扶持贫困地区和少数民族地区的传染病防治工作。”第二款规定：“地方各级人民政府应当保障城市社区、农村基层传染病预防工作的经费。”
救助经费，指国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助和减免其医疗费用的所需的经费。《传染病防治法》第六十二条规定：“国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助，减免医疗费用。具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院财政部门等部门制定。”
物资储备经费，指为了应对传染病的发生和流行，国家用以购买备用的传染病药品、医疗器械和其他物资的费用。《传染病防治法》第六十三条规定：“县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资，以备调用。”
补贴经费，指对从事传染病预防、医疗、科研、教学、现场处理疫情的人员，以及在生产、工作中接触传染病病原体的其他人员，有关单位应当按照国家规定，采取有效的卫生防护措施和医疗保健措施，并给予适当的津贴。（《传染病防治法》第六十四条）
二、和谐社会的构建与传染病防治
从中国传染病防治法律框架的设计，以及对2003年中国政府防治“非典型性肺炎”的实践的观察中，我们可以发现如下现象：
第一，传染病防治的一整套法律规则结构是奠立在这样的基础之上的。首先，立法者强调颁布一部专门预防和控制传染病的法律（即《中华人民共和国传染病防治法》），而该法律的立法可以从宪法（《中华人民共和国宪法》）的内容中找到依据——尽管该依据可能并不十分明确和具体。其次，以这部专门预防和控制传染病的法律为中心，结合其他卫生法律和与卫生相关的法律的条款的规定，形成一个以全国人民代表大会常务委员会制定的传染病预防和控制的法律网络。再次，由于构成该法律网络的与传染病的预防和控制相关的法律本身存在的原则性和抽象性，法律规范的实施便有赖于国务院颁布的一系列行政法规和地方立法机关制定的地方性法规的落实，由此形成中国传染病防治法律规范的第三个层级性规范网络——“法规网络”。最后，尽管行政法规和地方性法规比起“法律”来具有进一步的可操作性，然而，它们同样存在一定程度的原则性；而且，由于传染病防治本身强调的技术性，导致了大量的传染病预防和控制的规则不得不最终落脚于国务院各部门（主要是卫生部）的部门规章和地方政府的地方规章之中。因此，与中国法律试图规范的其他领域一样，中国法律在预防和控制传染病的中，有一个明显的行进路径：即从高层级向低层级的、从原则向具体、从操作性较弱向操作性较强的演进。
然而，这种行进路径，面临着难以克服的僵化和矛盾：一方面，从高层级的法律规范到低层级的法律规范的演进似乎意味着高层级的法律规范可以也应当是原则性的，甚至是沦落为纯粹的道德说教式的规范（不具有可操作性，只是表明了立法者某种态度），这从2004《传染病防治法》的若干条文中可以得到验证。同时，由于在一定程度上依赖于低层级的法律规范加以落实，能否有效落实不得不依靠有相应立法权主体的重视与否，这种状况通过2003年“非典”事件前后地方享有相应立法权（广义）的机关贯彻落实1989年《传染病防治法》和2003年《突发公共卫生事件应急条例》截然不同的态度可以清楚地看出来。另一方面，从高层级的法律规范到低层级的法律规范的演进在实践中可能导致立法资源的浪费，特别是当高层级法律规范修改时必然导致相应的地层级法律规范的失效。比如，2004年《传染病防治法》的出台使得1989年《传染病防治法》及其《传染病防治法实施办法》自动失效，同时也导致以1989年《传染病防治法》及其《传染病防治法实施办法》为基础的地方性法规和规章（部门规章和地方规章）失效。
第二，与中国法律在预防和控制传染病中的行进路径相一致，行政权力在预防和控制传染病中起着实质性的作用。由于大量的传染病防治的具体规范和规则最终依靠行政机关的制定和落实，而且行政机关有着广泛的处理权，因此，行政权力在传染病防治中起着核心的位置。从2003年抗击“非典型性肺炎”的事件中，清楚地表现出行政权力自上而下的强大能量。
相比较而言，司法机关在整个传染病的预防和控制的规范结构中，似乎处于一种相对边缘化的角色。从2003年5月14日最高人民法院和最高人民检察院《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》可以清楚地看到，司法机关试图以更加积极的姿态参与到传染病的预防和控制中去，因此，在上述司法解释中，司法机关毫不犹豫地加大了所列举的可能危害“非典型性肺炎”预防和控制的打击力度。显然，与立法机关和行政机关不同，司法机关在预防和控制传染病防治的过程中，相比较而言，处于一种相对消极角色，这是司法机关（特别是法院）的性质决定的。然而，从该司法解释看，司法机关（包括法院）强烈地受到了来自外界氛围的影响，走上了“为国家中心任务”服务的道路。公民、法人和其他组织的正当权利能否得到司法机关（主要是法院）的有效保障问题，值得我们进一步思考。
第三，如果说法律在传染病防治中，起着其他社会规范（道德的、宗教的或其他的规范）所无法替代的作用的话，那么，中国的法律就像一瓶粘合剂，在预防和控制传染病的领域中，将行政权力和社会力量粘合起来，将国家机关和相关机构、社会组织、个体粘合在一张庞大的权利和义务之网中，共同对付传染病恶魔。因此，中国法律在与传染病“恶魔”的斗争中充当着工具的角色。然而，由于“庞大的权利和义务之网”的种种漏洞，比如1989年颁布的《中华人民共和国传染病防治法》存在的种种缺陷，比如我国农村医疗机制的薄弱，等等，使得我们对法律预防和控制传染病的全面有效性保持了一丝怀疑。因此，至少在2003年抗击非典型性肺炎的斗争中，法律的力量实际上并非无限的；而更有效的预防和控制措施似乎直接来自行政力量。从中央领导人的表态、前卫生部长和前北京市长的下台、卫生部的新闻发布会等事件的相继发生，到地方各级政府、各政府部门、各单位迅速成立指挥中心、落实具体负责人员，无不显示出行政力量的强大和高效率。当然，行政高效率是以资源的巨大浪费为代价的。正因如此，“非典”过后，中国政府致力于“庞大的权利义务之网”的修补和完善工作；然而，从目前看，2004《传染病防治法》虽然确立了五项具体制度，但由于我们一贯的法律实践的思维模式，2004《传染病防治法》留给我们更多的是需要明确的问题。
【注释】
[1]王功伟：《何谓环境？——环境概念之批判》，中国环境法网（国家环境保护总局武汉大学环境法研究所网站）。
[2]尚莒城：《发挥市场作用，建立合理的环境保护机制》，载《经济研究参考》2001年第16期。
[3]方世南：《生态现代化与和谐社会的构建》，载《学术研究》2005年第3期。
[4]参看中国教育电视台：http://www.sina.com.cn2005/08/19.
[5]“‘环境保护’概念的形成与发展”，淮南环境保护网。
[6]“可持续发展”一词在国际文件中最早出现于1980年由国际自然保护同盟制订的《世界自然保护大纲》，其概念最初源于生态学，指的是对于资源的一种管理战略。其后被广泛应用于经济学和社会学范畴，加入了一些新的内涵。在《我们共同的未来》报告中，“可持续发展”被定义为“既满足当代人的需求又不危害后代人满足其需求的发展”，是一个涉及经济、社会、文化、技术和自然环境的综合的动态的概念。该概念从理论上明确了发展经济同保护环境和资源是相互联系、互为因果的观点。
[7]以上数据引自李时浩然：《和谐社会的生态化解读》，中国环境法网（国家环保总局武汉大学环境法研究所网站）。
[8]毛磊、杜文娟：《一份沉重的环保报告》，载《人民日报》2006年8月27日。
[9]中国代表在联合国环境规划署理事会第十三届会议上曾精辟地指出：“我国环境保护的基本方针是：在国家计划的统一领导下，环境保护与经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。中国政府在防治环境污染方面，实行‘预防为主、防治结合、综合治理’的方针；在自然保护方面，实行‘自然资源开发、利用与保护、增殖并重’的方针；在环境保护的责任方面，实行‘谁污染谁治理，谁开发谁保护’的方针。”
[10]刘灿国，马传娟：《“绿色中国”论坛与会专家认为——实施绿色战略是可持续发展必然选择》，《人民日报海外版》2004年1月20日第二版。
[11]陈明星：《对中国环境保护政策的思路探讨》，载《EIPS高层经济参考》，2003年第8期。
[12]《OECD报告：我国环境政策法律有效性及效率有待提高》，来源：法制日报法制网，2006年11月10日。
[13]李剑译：《美国环境政策发展趋向》，《中国环境报》2005年10月25日。
[14]以上内容整理自胡智慧：《全球环境变化问题与日本环境保护政策》，载《科技政策与发展战略》2002年第4期。
[15]陈光伟、李来来：《欧盟的环境与资源保护——法律、政策和行动》，亚洲开发银行资助全国人大环境资源委员会的项目，载《自然资源学报》（第十四卷）1999年第3期。
[16]国家环保总局2005年11月28日发布的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》中指出：“迄今为止，根据《宪法》关于‘国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害’的规定，我国已经制定了环境保护法9部、自然资源法15部；修订后的《刑法》专门规定了破坏环境资源保护罪，为打击环境犯罪提供了有力的法律武器；制定颁布了环境保护行政法规50余项；环境保护部门规章和规范性文件近200件；军队环保法规和规章10余件；国家环境标准500多项；批准和签署多边国际环境条约51项。各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余件。”
[17]参看《中华人民共和国宪法》第九条、第二十二条第2款、第二十六条等相关规定。
[18]《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”中第四节“妨害文物管理罪”、第六节“破坏环境资源罪”中规定凡违反国家有关环境保护的规定，应负相应的刑事责任。《民法通则》第八十、八十一、八十三、九十八、一百二十三、一百二十四条等规定也涉及到环境保护的问题。因划分标准不一，文中没有将其归类到环境保护法律中，在此特别说明。
[19]黄佳丽：《环境保护与经济的可持续发展研究》，中国法治网：http://www.law.cn.
[20]张梓太主编：《环境保护法》，中央广播电视大学出版社1999年版，第80页。
[21]近几年来，我国缔结或者参加的主要公约有：《保护臭氧层维也纳公约》、《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞儿公约》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《南极条约》、《保护世界文化和自然遗产公约》、《中华人民共和国国务院环境保护领导小组办公室和美利坚合众国环境保护局环境保护科学技术合作议定书》、《中华人民共和国和日本国政府环境保护合作协定》、《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于环保合作谅解备忘录》等，批准的有：《巴塞尔公约修正案》、《京都议定书》、《生物安全卡特赫拉议定书》、《关于危险化学品和农药国际贸易事先知情同意程序（PIC）的鹿特丹公约》、《关于持久性有机污染物（POPs）的斯德哥尔摩公约》等多边环境公约，同时还签署了若干新的双边环境协定。
[22]环境法研究所：《试论环境法律体系修改》，经法网（华东政法学院）。
[23]张梓太主编：《环境保护法》，中央广播电视大学出版社1999年版，第42页。
[24]何茂斌：《环境问题的制度根源与对策——一种新制度学的分析思路》，载吕忠梅、徐祥民：《环境资源法论丛》（第三卷），法律出版社2003年版。
[25]“GDP的颜色”：http://finance.sina.com.cn2005年3月3日，来源于《第一财经日报》。
[26]于文轩：《简论我国环境法治的现状及其完善日期》，《中国改革报》2004年11月22日第8版。
[27]高军：《试论我国生态环境法治建设》，《法律图书馆》网站。
[28]《中华人民共和国环境保护法》第七条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”
[29]汪劲、王明远：《中国的环境法治——任重而道远》，北大法律信息网。
[30]于文轩：《简论我国环境法治的现状及其完善日期》，《中国改革报》2004年11月22日第8版。
[31]汪劲、王明远：《中国的环境法治——任重而道远》，北大法律信息网。
[32]该部分内容引自国家环保总局于2005年11月28日发布的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》，其中提出了今后五年（2006－2010）全国环境法规建设的指导思想、目标、主要任务和保障措施，力争把我国的环境法规建设提高到一个新的水平，从而为完成国家环境保护任务，促进经济社会全面协调可持续发展提供有力的保障。
[33]黄佳丽：《环境保护与经济的可持续发展研究》，中国法治网。
[34]何茂斌：《环境问题的制度根源与对策——一种新制度学的分析思路》，载吕忠梅，徐祥民：《环境资源法论丛》（第三卷），法律出版社，2003年版。
[35]虞立琪：中国试图以绿色GDP防止中国从“世界工厂”变成“世界垃圾场”，http://finance.sina.com.cn，2004年10月10日，来源于《商务周刊》杂志。
[36]《环境保护法》第四十一条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”
[37]王德诗：《公众参与环境保护法律机制研究》，淄博环境保护网。
[38]美国《清洁空气法》首创的著名的“公民诉讼条款”，规定任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。美国国会可以通过法律授权特别规定某个人或某种人的原告资格，即使他们没有通常所要求的那种直接法律利害关系。
[39]王德诗：《公众参与环境保护法律机制研究》，淄博环境保护网。
[40]《传染病防治法》第十条、第十三条。
[41]樊立华主编：《卫生法学概论》，人民卫生出版社2002年版，第79页。
[42]从《传染病防治法》的上下文看，立法者要表达的似乎是：“国家有责任开展预防传染病的健康教育，并且有义务通过各种途径开展预防传染病的健康教育。”然而，这一条款具有较大的模糊性，比如这里“国家”指的是“政府”，还是“其他国家机关”，还是社会上的组织、单位或个人？还是兼而有之？立法似乎不明确。该条款更多的是表明立法者要求“政府”必须开展卫生教育的态度。
[43]见《突发公共卫生事件应急条例》第十三条第二款的规定。
[44]樊立华主编：《卫生法学概论》，人民卫生出版社2002年版，第80页。
[45]《传染病防治法》第七十八条第六款。
[46]樊立华主编：《卫生法学概论》，人民卫生出版社2002年版，第80页。
[47]童卫东：《重修防治法抵御传染病》，中国人大网2004年8月31日。
[48]我国政府的信息公开建设一直很薄弱，在应对突发事件时体现的更为明显。从2002年11月广东省发现首例“非典”病例，到2003年4月20日卫生部宣布“非典”为法定传染病，我国政府“非典”疫情信息经历了不公开甚至隐瞒到公开、到公开的内容日益详细规范等逐步发展过程，为我国建立政府信息公开制度提供了有益的经验。见马怀德等：《应急反应的法学思考—“非典法律问题研究”》，中国政法大学出版社2004年版，第293页。《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行。
[49]马怀德等：《应急反应的法学思考—“非典法律问题研究”》，中国政法大学出版社2004年版，第307－308页。
[50]4月8日我国政府在外交部例行记者会上指出，中国实行疫情每五日一通报制度，“今后卫生部将每天向世界卫生组织报告疫情，并且在每月逢‘五’、‘十’的日子向公众通报最新疫情。”在《卫生部关于将传染性非典型肺炎列入法定管理传染病的通知》中，规定各级政府有关部门对“非典”疫情报告实行“日报告制度”，但对公众的发布却实行“五日一报”制度；直至2003年4月21日起，才改为“日报告制度”。转引自马怀德等：《应急反应的法学思考—“非典法律问题研究”》，中国政法大学出版社2004年版，第308—309页。
[51]有人对“卫生行政执法监督”、“内部卫生行政监督”和“卫生行政法制监督”有不同的理解。比如，赵同刚主编的《卫生法》（人民卫生出版社2001年版）认为：“卫生行政执法监督是指有权机关、社会团体和公民个人等，依法对卫生行政机关及其执法人员的行政执法活动是否合法、合理进行监督的法律制度。”（该书第42页）这种观点，事实上混淆了“卫生行政执法监督”和“卫生行政法制监督”两个概念，把“卫生行政法制监督”当成了“卫生行政执法监督”。而樊立华主编的《卫生法学概论》（人民卫生出版社2002年版）把“内部卫生行政监督”作为“卫生行政法制监督”的组成内容，该书认为：“卫生行政法制监督在广义上是指国家机关、政党、企事业单位、社会团体和公民个人等依照法律规定和法定程序，对卫生法在社会中的实施情况所进行的监察和督促。在狭义上则是专指具有法定监督权的国家机关依照法定职权和程序对卫生法的实施所实行的监察与督促。卫生法制监督在现实中多采用广义的概念。”（该书第27页）我们认为，由于卫生行政机关内部自身的监督和外部对其监督的权限、方式等存在显著的差异，为了有效地促进卫生行政主体及其工作人员依法履行职责，将“内部卫生行政监督”和“卫生行政法制监督”分开是必要的；而且，这种做法也符合《传染病防治法》的立法精神（参照《传染病防治法》第五十七条和第五十八条）。
[52]见中国人大网（2004年5月27日）消息。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
