和谐社会与环境保护的关系，用一句当下流行的话语来概括，即人与自然的和谐相处，境界再高些，就是天人合一。问题在于，人类自诞生始，与自然的相处曾经和谐过么？《三联生活周刊》中，曾经刊载过这样一篇文章——《假如地球上没有人类》，大意是如果地球上没有人类的话，地球就不会是现在这个样子，它会更加美好。这样的假设，让身为人类的我们，是否掠过丝丝怅然与无奈，是否认真、深刻地审视过自己的行为呢？
构建和谐社会，在这里可以被解读为构建人与自然和谐相处的家园。要处理好人与自然的关系，就必须对人的行为加以调控，我们可以称之为环境保护。其中，除了行政、经济、道德、宗教等方式外，法律也是一种很重要、很有力的调控手段。环境保护不仅仅是意识问题，还是复杂的社会问题，牵涉到诸如政策、法律、制度等方方面面。
一、几个相关问题的研究：环境、环境保护与和谐
一个和谐的社会对于环境有着怎样的基本需求呢？干净的空气、清洁的淡水和肥沃而没有受到污染的土壤，丰富的资源，想必都是不能少的。我们时时都在呼吸，不断需要喝水，一日三餐。如果空气、水和土壤被污染了，毒素就会进入我们的身体，破坏我们的健康，我们的生命将不再安全。
（一）几个概念的分析
1.环境
在谈论什么是和谐、什么是环保之前，我们首先需要了解什么是环境。环境，单从法律角度来界定的话，可分为两个层次：一是根本大法《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”其中“生活环境”，是指与人类生活密切相关的各种天然的和经过人工改造过的自然因素。“生态环境”，是指影响生态系统发展的各种生态因素，即环境条件，如气候、土壤、生物、地理和人为诸条件的综合体。二是环境保护的基本法《环境保护法》中第二条规定，环境指的是“影响人类社会生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然古迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。该定义把环境分为两大类：一类是“天然的自然因素总体”，也就是人们通常所说的自然环境，其特点是天然形成，无人工干预；一类是“经过人工改造的自然因素总体”，即在天然的自然因素基础上，人类经过有意识地劳动而构造出的有别于原有自然环境的新环境，如人文遗迹、风景名胜区、城市和乡村等。我国环境保护法对这两类环境均予以保护。
综上所述，法律层面上的“环境”包含了如下一些特征：第一，直接确立了人类的环境主体地位，即人之环境权利和国家的环境资源所有权。第二，大气、水等自然要素是客体即物的范畴。在法律上，物一般都是在财产的层次上得到保护的。财产所有权的四项权能通过市场发生分离，以便发挥最大效用。这样，市场为了追逐最大利润会对自然要素无限制地配置下去，直到丧失市场价值。所以，在此层次上，环境法律只不过起到一个宏观调控的作用。第三，环境法律关系是人和国家为主体的社会关系。如果说环境法律关系还包括人与自然关系，那只不过是自欺欺人而已。因为这只不过扩大了人的财产范围，而财产的某些部分本来就是自然的。第四，土地、城市和农村属于社会财产范畴，受所有权保护。
因此，环境的概念以人来说明自然和人本身，而不是以自然来说明人的存在，导致环境中的一切要素之存在都是以人之需要和利益为取舍了。[1]于是，人与环境的关系就成了人与人之间的利益关系，利益之争。人与自然之间只存在唯一的经济关系了，价值规律成为唯一的衡量标准，非人类的生命如动物、植物和其他的自然物质如水和阳光、大气都成为人的经济资源受到市场的支配，所以，它们与其说是自然的，不如说是社会的。这也可以解释人类为什么能够肆无忌惮地利用自然，直至遭受自然的报复——暴雨、洪灾、雪灾、飓风、干旱，等等。在以人类中心主义的逻辑思维下，环境与人的地位永远都不可能平等，环境法律正义的唯一标准只不过是人的生存和发展，自然在人的法律下只是天然的生活场所和能源与原料的供应库而已。那么，何谈人与环境、人与自然的和谐呢？回到法律的终极目标与价值之一——公平、平等上来，我们应当大声疾呼：环境、自然与人类，是平等的！因此，有必要重新思考什么才是“环境”。近年来，国际环境学界提出了新颖的“环境”定义，主要有两个要点：第一，人以外的一切就是环境；第二，每个人都是他人环境的组成部分。或许这能为我们在法学上重新界定环境的概念提供新的思路。
2.环境保护
有人认为：“从广义上讲，环境保护是指围绕影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体而采取的各种有效措施。”[2]也有人认为：“环境保护一般是指自然和生态的保护、环境污染的预防和治理、环境管理、环境检测等一系列活动。”[3]我们认为，环境保护就是利用现代环境科学的理论与方法，在合理开发利用自然资源的同时，深入认识并掌握污染和破坏环境的根源和危害，有计划地保护环境，预防环境质量的恶化，控制环境污染，保护人体健康，促进经济、社会与环境协调发展，实现人与自然和谐共处。“环境保护所要解决的问题大致包括两个方面的内容，一是保护和改善环境质量，保护人类身心的健康，防止机体在环境的影响下变异和退化；二是合理利用自然资源，减少或消除有害物质进入环境，以及保护自然资源（包括生物资源）的恢复和扩大再生产，以利于人类生命活动。”[4]
在上个世纪50年代以前，人类虽然对环境污染也采取过治理措施，并以法律、行政等手段限制污染物的排放，但还未明确提出环境保护的概念。50年代后，污染日趋严重，在一些经济发达的国家中出现了反污染运动，人类初步建立起了环境保护的概念，70年代初，联合国根据40多个国家提供的资料，由经济学家巴巴拉·沃德和科学家雷内·杜博斯执笔，为联合国1972年6月斯德哥尔摩人类环境会议提供的实际背景材料和概念性的基础意见——《只有一个地球》一书中提出：环境问题不仅是工程技术问题，更主要的是社会经济问题；不是局部问题，而是全球性问题。于是，“环境保护”成为科学技术与社会经济相结合的问题，“环境保护”这一术语随之被广泛采用。到了70年代中期，人们逐渐从发展与环境的对立统一关系来认识环境保护的含义，认为环境保护不仅是控制污染，更重要的是合理开发利用资源，经济发展不能超出环境允许的极限。环境保护不仅是治理污染的技术问题，保护人群的福利问题，更为重要的是一个关系长期发展的经济问题以及人民安居、社会安定的政治问题。1992年联合国在巴西举行的环境与发展大会，是人类对环境保护认识发展的又一个重要里程碑，这次会议提高了对环境问题认识的广度和深度，而且把环境问题与经济、社会发展结合起来，确立了环境与发展相互协调的观点，找到了在发展中解决环境问题的正确道路，即“可持续发展道路”。2002年约翰内斯堡的“可持续发展首脑会议”提出各国的“伙伴关系倡议”，同时强调将联合采取行动、以“拯救我们的星球，促进人类发展，并实现共同的繁荣与和平”。[5]因此，加强环境保护，已经远远超出了国家地域和财富概念，而更多的是具有世界性以及当代人对下代人的历史性的责任和义务。
3.和谐
人与自然的关系实质就是环境保护与发展的问题，最终落脚点就在“和谐”二字上。“和谐”在这里可以被解读为可持续发展的和谐。[6]社会是在不断发展和变化的，关键是在这样一个动态的过程中，能否审势度势，作出正确选择，如果决策得当，那么经历了一个发展高峰之后会迎来另一个发展高峰；反之，会使社会倒退到发展之前的水平，甚至埋下人类社会覆灭的隐患。所以，处理人与自然的关系，也一定要置于可持续发展的视角之下，而不能仅仅满足于一时的利益。当然我们也看到如果不能保障环境的安全，人类可持续发展的美好愿望将不过是镜花水月罢了。
（二）全球生态环境的现状
目前地球上的动植物物种消失的速率较过去6500万年之中的任何时期都要快上1000倍，大约每天有100个物种从地球上消失。20世纪以来，全世界哺乳动物中3800多种中已有110种和亚种灭绝，另外还有600多种动物和25000余种植物正濒临灭绝。生态学家指出，迄今为止，人类对生物多样性的损害如要使其自然恢复至少要一亿年以上。水污染使人类尤其是第三世界国家人民的生存环境不断恶化。据统计有17亿以上的人没有适当安全饮用水供应，30多亿人没有适当的卫生设备。联合国环境规划署的一项调查指出，在第三世界由水污染引起的疾病平均每天导致的死亡人数达2.5万人。再如1983－1984年埃塞俄比亚因植被破坏、土壤流失形成的特大旱灾使得100万人因饥饿而死亡，1991－1992年，非洲大陆12个国家持续旱灾，使得约3500万人濒临死亡。[7]
十届全国人大常委会第二十三次会议上，盛华仁在人大常委会执法检查组跟踪检查环境保护法律实施情况的报告中，披露了诸多“欠账”。一是“全国固体废物堆存量累积已近80亿吨，占用和损毁土地200万亩以上，对土壤和水体造成了严重污染”。全国有近一半的城市生活垃圾没有经过有效处理，而是简易堆放，污染环境；即使集中处理的，也还有15%左右远未达到无害化处理的标准。二是水环境形势仍然严峻，水环境恶化的趋势并未得到有效遏制。2005年全国废水排放量达到524亿吨，比2000年增加了26%，水污染治理项目进展缓慢，重点流域“十五”时期污染治理任务没有全部完成，全国有近1／3的监测断面依然为劣五类水质，失去了生态功能。三是这些年来，尽管部分城市空气质量有所改善，但就全国来看，大气污染状况仍未根本好转，仍有40%的城市空气质量劣于国家二级标准。2005年二氧化硫排放量达到2549万吨，超过了环境容量的一倍以上，大量的二氧化硫排放，导致全国1／3的国土面积受到酸雨影响，严重危害到土壤质量和食物安全，2005年监测的696个市县中，有一半以上出现酸雨，个别地方酸雨频率达到百分之百，已经到了逢雨必酸的地步。[8]
这些数据只不过是生态环境现状日益恶化的冰山一角，生态危机的加剧使人类认识到，过度的追求经济利益、眼前利益，牺牲环境利益，会导致毁灭性的后果。发展的前提是生存，生态环境是人类得以生存和发展的基础，如果这一基础遭到破坏，那么人类将面临灭顶之灾，发展也就无从谈起。所以，我们应当反思一下，我们的环境政策、环境立法、环境监控、环境制度、环境意识等是否背离了人与自然和谐共处的终极价值目标。
二、中国环境保护的基本政策及实践
（一）基本方针和政策
从保护环境这项基本国策出发，中国逐步形成以环境保护的基本原则为基础的，符合国情、适应经济体制和经济增长方式转变的三大环境政策。主要包括预防为主防治结合的政策、污染者付费的政策、强化环境管理的政策。这是以中国的基本国情为出发点，总结多年来中国环境保护实践经验和教训的基础上制定的具有中国特色的环境保护政策。[9]
1.“预防为主、防治结合、综合治理”的政策
这一政策的基本思想是在经济开发和建设的过程中，在环境保护工作方面，要把工作重点放在预防环境污染和破坏上，对消除环境污染和生态破坏行为实施全过程控制，从源头解决环境问题，对已发生的环境问题要综合采取各种手段做好治理，减少污染治理和生态保护所付出的沉重代价。把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中，进行综合平衡，是从宏观上贯彻预防为主环境政策的先决条件。环境保护与产业结构调整、优化资源配置相结合，促进经济增长方式的转变，是从宏观和微观上贯彻这一政策的根本保证。加强建设项目的环境管理，严格控制新污染的产生，是从微观上贯彻预防为主环境政策的关键。
2.“污染者付费”的政策
自上世纪70年代初由西方24国组成的国际经济合作与发展组织环境委员会将“污染者负担”作为一项经济原则提出来以后，被世界上许多国家所承认和采用。1992年《中国环境与发展的十大对策》中明确、直接地提出了“污染者付费”政策。实行这一政策主要解决两个问题：一是要明确经济行为主体的环境责任和义务问题；二是要解决环境保护的资金筹集问题。按照这一政策的要求，环境污染造成的损害以及治理污染所支付的费用应当由污染者或加害方支付，不应当由社会来承担。随着社会的发展和时代的变迁，在新形势下，这一政策的内涵已拓展为“谁污染、谁治理、谁开发、谁保护、谁利用、谁补偿、谁破坏、谁恢复”。
3.“强化环境管理”的政策
首先，由于中国目前还是发展中国家，经济相对落后，在短期内不具备依靠高投入治理污染的条件。其次，中国现有的许多环境问题是由于管理不善造成的。这意味着，只要加强管理，不需要花费很多的资金投入，就可以解决大量的环境污染问题。强化环境管理，主要包括三方面的措施：一是加强环境立法和执法，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；二是建立健全环境管理机构；三是健全环境管理制度。
总之，环境保护的“预防为主”、“谁污染谁治理”和“强化环境管理”的三项基本政策互为支撑、互为补充，缺一不可。其中预防为主是从增长方式、规划布局、产业结构和技术政策角度来考虑的，污染者负担是从经济和技术角度来考虑的，强化管理是从环境执法、行政管理和宣传教育角度来考虑的。这三项环境政策是一个有机的整体，是环境保护的原则性规定，涵盖了环境管理的各个方面，将长期指导中国环境保护的实践。
（二）绿色战略的实施
人类正面临着一场新的文明转型，快速发展的中国经济正面临严峻挑战，如不彻底改变高消耗的经济增长方式，中国很难逾越这次文明转型的门槛。在第二届“绿色中国”论坛上专家们认为，实施绿色战略是中国经济可持续发展的必然选择。国家环保总局副局长潘岳认为，中国经济正处于高速增长期，人与自然的矛盾从未像今天这样紧迫，我们已没有足够的资源来支撑高消耗、高污染的经济增长方式。清华大学国情中心主任胡鞍钢认为，从“黑色发展”到“绿色发展”的尽快转型是中国的根本出路。目前中国正在走一条“先污染，后治理”的“增长优先”之路，它是以资源的高消耗来刺激经济增长的，长此下去，必将导致生态环境日益恶化、发展不平衡、贫困人口深受其害的畸形结局。早在2002年，联合国计划开发署就指出，人口众多的中国应选择“强调经济发展与保护环境统一协调”的“绿色发展”之路。[10]概括而言，绿色战略的内容就是：发展循环经济，提高资源使用效率；发展清洁生产，降低生产过程中的污染成本；发展绿色消费，减少消费过程对生态的破坏；发展新能源，实现生产方式的彻底超越和向生态工业文明的跨越，培育出人与自然和谐相处的生态环境。可以看到，多年来中国在环境保护的方针、政策制定及实施方面确实作出了许多努力，但是自然环境却在持续和明显的恶化。我们不禁要问：是政策制定没有把握住大方向，还是实施过程中出了偏差？分析下来，我们发现，原因是多方面的，一方面与中国工业化的飞速发展及其影响有关，另一方面与中国环境保护体系缺乏系统、全面的构造和协调也有很大关系。
（三）中国环境保护政策目前面临的主要问题
1.国际层面的问题
近20年来，人们相继发现“全球变暖”、“臭氧层空洞”和“酸雨沉降”等全球性的重大环境问题，并意识到其对人类生存和发展的严峻挑战。为此，中国积极参加各项国际环境保护的合作与交流，并很好地履行了自己的责任和义务。如签署了《京都议定书》、《联合国气候变化框架公约》、《保护臭氧层维也纳公约》等20多个国际环境公约；1999年，实现了消耗臭氧层物质（ODS）的生产和消费的冻结目标；2002年，启动了国际履约环保产业园建设等。
2.国内层面的问题
这是我国环境保护政策所面临的更紧迫、更重大、更现实的主体或核心问题。国内层面问题包括两个层次，即宏观存量问题和微观增量问题。宏观存量问题主要是指，目前国内的自然环境已经受到了较大的污染或破坏。资料表明，目前我国自然环境遭到破坏的程度是十分严重的，例如土地荒漠化、草地退化、水土流失和近海污染等。造成这种状况的主要原因，仍是在于人们盲目经济活动对自然的影响和破坏。微观增量问题主要是指，目前国内的自然环境仍然在继续受到粗放式经营的明显污染或破坏。因此我国的自然环境，在宏观存量较为严峻的情况下，由于微观增量的继续涌进，而使环境格局出现了进一步恶化的趋向。这就给我国的环境保护政策，提出了更加严峻的挑战。[11]2006年，国家环保总局邀请著名的国际经济合作与发展组织（以下简称OECD）发布它对中国环境政策法律等所做的环境绩效评估报告（以下简称报告）中指出，目前，中国政府在环境保护方面做了大量的艰苦努力，已建立起一整套法律法规体系、经济手段和政策手段来促使社会和公众关注环境问题，但是这些努力并不足以应对中国快速的经济增长所带来的环境压力和挑战，其根源在于目前的体制缺陷和环境政策的实施问题。“十五”计划中一些主要环境指标没有完成，以及中国很多地区环境问题的严重性说明了目前中国的环境体制存在一定缺陷。报告认为，中国环境政策实施的最大障碍在地方——地方领导的政绩考核目标、提高地方财政收入的压力、对于当地居民有限的责任和义务等这些都使得对地方政府对经济发展的考虑优于环境问题。因此，我国环境政策法律有效性及效率有待提高。[12]
总体而言，中国的环境保护政策作为长期的奋斗目标方向是明确的，但是由于宏观性较强，往往不利于具体操作，导致其有效性及效率不高，所以还需要大量的具体的立法和制度支持。
三、国外环境保护基本政策之简介
为了能够有所启发及借鉴，我们选取几个有代表性的国家和组织的环境保护政策作为参考。
（一）美国
美国的环境保护政策是由联邦行政当局制定，以各种政策性报告指导和推进国家的环保工作。归纳起来，美国环保政策具有两个突出的特点：一是它基本上是一种经济发展政策，即强调以开发新技术和新产品而不是以改变生活方式的方法来实现对环境的保护和经济的持续发展；二是强调环保措施上的多样性、创新性和灵活性，力求充分发挥各级地方政府和企业的积极性和自愿参与。
受美国环保政策的影响，美国当代环保有六个明显的趋势：一是基于市场的经济手段越来越受到环境政策制定者的青睐，日趋重视市场机制的运用，例如1990年颁布的《清洁空气法案修正案》建立了SO2配额交易制度，以之作为环境法规和政策的有力补充；二是要求公开环境信息的政策与日俱增，例如不断扩展的有毒物质名录，且日趋强调在生产线始端的污染控制和污染减少；三是在制定诸多环境保护法律法规和发布行政命令时，成本—效益分析方法逐步得到广泛的运用；四是在“环境公正”这一理念的感召下，环境保护权利和义务的公平分配得到越来越多的关注；五是关注全球气候变化已经成为许多政策争论的焦点；六是强调把环保经济发展和提高就业紧密结合考虑将环保产业概念扩大化，使其包括各类技术和各种产品，固体废物回收利用活动达到了高潮，联邦固体废物管理政策相应成为焦点。[13]
从近几十年的发展情况来看，美国的环境状况有了很大改善，灵活的环保政策虽然给解决环境问题提供了相当多的渠道、方法和途径，但也给美国的环保工作带来了一定的消极影响。美国的环保法规和政策不像日本、德国和欧洲一些国家那样严格，整体环境标准不太高，也没有调节产品环境质量的国家统一标准，这在一定程度上影响了美国环保技术的全方位开发和使用，也影响其在国际市场的竞争能力。此外，美国的政府组织能力和动员能力受制于过度发达的民主体制和市场环境，遇到公众反对时，一些环保政策难以通行全国，这在一定程度上也影响了美国环保产业的发展。
（二）日本
早在上世纪60年代，日本经济高速发展所带来的环境问题就引起了政府、产业界以及公众的关注。其治理环境污染的最基本手段就是立法。日本1967年制定了“环境污染控制基本法”，通过法律明确规定环境保护的基本政策和基本环境计划，明确中央和地方政府、企业和个人的责任。70年代日本逐步建立了环境影响评价制度等政策机制，形成了一些有竞争力的生产环境保护设备的企业，出现了从公害防止到环境保护的观念转变，从而进入了环境保护时代。80年代相继出现酸雨、大气臭氧层破坏和气候变化的温室效应三大全球性问题。日本是全球排放气体最多的国家之一，为此，政府以开发新能源为中心的新阳光计划、以节能为目的的月光计划和地球环境技术开发计划开始实施。
进入90年代，尤其是1992年联合国环境与发展大会的召开，提出了全球《21世纪议程行动计划》和可持续发展战略之后，日本将上述三项能源计划合并为新阳光计划。1993年《日本环境基本法》的出台，推动了日本社会、经济和环境向可持续方向发展。1994年出台了《21世纪议程行动计划》，该计划的目的是通过可持续发展途径，逐步实现全球的环境保护。1994年12月由内阁会议通过《日本环境基本规划》。这三项政策是日本当前和今后一个时期的环境可持续发展主要战略。
《环境基本法》作为日本制定环境政策的基础，明确地阐述了环境政策的原则，这就是：保护环境；建立一个环境负荷较低的可持续发展社会；发展保护全球环境的国际合作。该法还规定了环境保护的基本理念，明确了国家、地方、自治体、企业和国民在环境保护方面的职责和作用。
根据《环境基本法》规定，日本环境厅1994年制定了《环境基本规划》。该规划旨在有计划地推进有关环境保护政策，使日本向可持续发展的方向转变规划。1994年12月内阁会议讨论通过了该规划。作为《环境基本法》的内容之一，在环境政策方面具有重要地位。《环境基本规划》提出了4个长期发展目标：建立一个以环境无害化学原料循环为基础的社会经济体系，使人类活动所造成的环境负荷减至最小；建立人类与各类动植物以及自然界之间和谐共存的生态体系；加强社会各界成员在环境保护行动中的参与；国际合作。
日本环境可持续发展的核心是减轻环境负荷，制定《日本21世纪议程行动计划》的目的就是通过可持续发展途径，解决日本环境与发展关系中的矛盾，并为逐步实现全球环境保护发挥积极作用，重点是从环境保护角度出发对国民生活方式进行变更，围绕环境问题制定可持续发展目标：努力建立可持续发展的社会，减少对全球环境的危害，加强公众意识，改变人们的生活方式，使之与环境达成一种和谐的关系；积极参加编制有关全球环境保护的富有实效的国际性框架文件，并为此作出贡献；积极参加以改革全球环境融资为突破口的国际行动，建立和完善资金供给体系；推进环境技术的开发与转移，有计划地实施政府开发援助项目，为提高发展中国家解决环境问题的能力作出贡献；在全球环境问题方面，确保观测、监督与调查研究的国际合作，努力促进其基础并加强中央政府、地方公共团体、企业及非政府组织之间广泛的有效合作。[14]
（三）欧盟
欧盟环境与资源政策经历了几个时期的发展和变化，各有侧重。在上世纪50年代以成员国为主，欧共体建立初期责任和权力不明确。欧共体建立的目标是重建欧洲的繁荣和保证未来的和平，1957年的欧共体条约中没有列入环境政策的责任。各成员国采取各自不同的措施，对环境污染的加重和处理也是各负其责。但国际性的环境污染问题并不能按一个国家的政策水平来自行解决。到了70年代经济发展需要共同的环境保护，为了保证经济和贸易的发展，提出了环境问题的政治解决方案。在1972年联合国召开第一届人类环境问题会议后，紧接着召开了欧共体首脑巴黎会议，要求欧共体委员会提出一个环境政策计划。提出共同体的任务之一是在成员国中实现和谐的发展和平衡的增长，只有考虑到环境保护才能实现这个目标。80年代为环境和自然资源保护制定总体战略，关注欧共体居民生活质量的改善，着手保护动植物区系的物种，由过去强调治理污染转向预防污染，并且扩大了环境保护概念，包括了土地利用规划，要求将与环境有关的问题综合到共同体其他政策中。90年代共同环境政策为：可持续发展成为战略目标与21世纪议程相一致，动员全社会所有阶层参与，选择影响环境和消耗资源的五大领域：以工业、交通、能源、农业和旅游为重点。强调的环境问题为：气候变化、空气污染、自然资源的消耗和生物多样性、水资源、城市环境退化、海岸带、废物处理和工业危险等。
由于欧盟各国及其国际双边的活动，其环境政策在欧洲日益重要。欧盟在所有方面都采取了相应的环境政策，活动水平的提高增长了人们的环境意识，但是也会有更多的经济和生态利益冲突，工业界也就会有更多的保留。1993年提出的增长和就业的目标，经济的生态、技术和社会重新调整，要求引入环境税和按生态联系的原则改革税收体系在其白皮书中提出。能源环境税的失败说明进展甚微，委员会还收回了一些计划，欧共体的一些环境标准还有可能会付诸东流。另一个试金石是欧盟的环境政策对其他领域的政策影响。为此，欧盟指定了专门负责环境监督事务官员，1994年建立环境咨询程序。一些新的基础设施项目成为欧盟作为实现环境利益的筹码。90年代以来欧盟的环境政策将需要新的冲刺并充满期待。[15]
中国是一个发展中国家，面临着发展经济和保护环境的双重压力，我们常常慨叹儿时家乡山清水秀的美景不再，对一些发达国家田园牧歌与现代科技完美结合的生活方式赞叹不已，殊不知它们在发展经济的过程中也曾有过先污染后治理的痛苦经历，对于这些经验教训，以及相应的环境保护基本政策，我们认为，只要遵循了自然和社会发展客观规律的，即便涉及意识形态的问题，但其合理成分可供我国借鉴的，我们是可以结合基本国情和立法传统予以借鉴和发展的。
四、中国环境保护法律体系的组成
中国的环境保护工作起始于上世纪70年代初，1972年中国出席人类环境会议的代表发言中提出环境保护的“三十二字”方针，即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”。1973年8月，我国召开第一次全国环境保护工作会议上，“三十二字”方针被正式确立为我国环境保护工作的基本方针，并在《关于环境保护和改善环境的若于规定（试行草案）》和《中华人民共和国环境保护法（试行）》中以法律形式肯定了下来。在我国早期环境保护工作的千头万绪中，“三十二字”方针抓住了要领，指明了环境保护的工作重点和方向，在此指导下，中央和地方开始有组织地制定了环境保护政策、法规、标准，并逐步形成了具有中国特色的环境保护工作制度。
1979年，我国正式颁布了《中华人民共和国环境保护法》（试行），这标志着我国环境保护工作步入了法制轨道。以试行法为依据，以后又相继颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国噪声污染防治条例》及相关的资源法、环保行政法规和许多部门规章及标准。经过20多年的艰苦努力，我国目前基本上初步建立了由宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章、环境标准、环境保护国际条约组成的、与社会主义市场经济体制基本相适应的环境保护法律体系。[16]
（一）宪法
1978年第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害。”这是新中国法律史上第一次以根本大法的形式，确定了对环境与自然资源的保护，为以后环境立法提供了法律上的保障。1982年《宪法》继续保留了这一规定。[17]《宪法》作为根本法是环境保护法律法规体系建立的依据和基础，不管是环境保护的基本法、单行法还是相关法，都不得与《宪法》的规定相抵触。
（二）环境保护法律
可细分为环境保护基本法、环境保护单行法和环境保护相关法。[18]环境保护基本法是指1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》，从内容上看，《环境保护法》有如下特点：首先，对我国公民的环境权作出了原则性规定。总则第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”通过这一条款可以看出我国制定环境法的主要目的，实际上就是为了保护公民的环境权。另外，第六条还规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，从而进一步明确了我国环境法是保护公民的环境权的。其次，将环境的定义界定为：影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。通过这种定性与要素列举相结合的立法方式，把生活环境和生态环境全部纳入了环境保护范围，从而确定了环境保护对象和范围的完整性。再次，对环境政策和原则进行了大幅度修改和完善，进一步发展并确立了可持续发展原则、环境保护同经济、社会持续发展相协调的原则，预防为主、防治结合、综合治理原则，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复的原则和公众参与原则。最后，总结以往的环境保护工作经验，将一些环境保护工作中形成的行之有效的环境保护制度通过法律的形式固定下来，如“三同时”制度、环境影响评价制度、有偿排污制度、限期治理制度、环境保护目标责任制度和排污申报登记与排污许可证制度。[19]
自20世纪70年代末至今，我国有关污染防治、生态保护方面的立法十分频繁，相继制定了海洋、水、气、声、渣等方面的环境保护法律，使环境保护法律体系中关于污染防治、生态保护的法律制度趋于完善。环境保护单行法包括污染防治法（《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国放射性污染防治法》等），生态保护法（《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国防沙治沙法》等），《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》等。环境保护相关法是指一些自然资源保护和其他有关部门法律，主要有：文物保护法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法、野生动物保护法、水土保护法、煤炭法、海域使用管理办法、清洁生产促进法，等等，都涉及环境保护的有关要求，也是环境保护法律法规体系的一部分。
（三）环境保护行政法规和部门规章
为了保证环境保护和环境管理工作的顺利进行，国务院及其所属有关部门制定了一系列有关的污染防治、环境保护及其环境管理方面的行政法规和规章。环境保护行政法规是由国务院制定并公布或经国务院批准有关主管部门公布的环境保护规范性文件：一是根据法律授权制定的环境保护法的实施细则或条例，如《中华人民共和国水污染防治法实施细则》；二是针对环境保护的某个领域而制定的条例、规定和办法，如《建设项目环境保护管理条例》。部门规章是指国务院环境保护行政主管部门单独发布或与国务院有关部门联合发布的环境保护规范性文件，以及国务院其他有关行政主管部门依法制定的环境保护规范性文件。部门规章是以环境保护法律和行政法规为依据而制定的，或者是针对某些尚未有相应法律和行政法规调整的领域作出相应规定。国务院环境保护行政法规的法律地位仅次于法律，部门行政规章、地方环境法规和地方政府规章均不得违背法律和行政法规的规定，地方法规和地方政府规章只在制定法规、规章的辖区内有效。(www.xing528.com)
（四）环境保护地方性法规和地方政府规章
为了因地制宜地解决环境污染和生态破坏问题，几年来，全国大多数省、自治区、直辖市根据《宪法》和《环境保护法》，陆续颁布了大量的地方环境保护法规。环境保护地方性法规和地方政府规章是享有立法权的地方权力机关和地方政府机关依据《宪法》和相关法律制定的环境保护规范性文件。这些规范性文件是根据本地实际情况和特定环境问题制定的，并在本地区实施，有较强的可操作性。
（五）环境标准
“环境标准是国家为了防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康，由国务院环境保护行政主管部门和省级人民政府依据国家有关法律规定，对环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求制定的法制化的技术准则，是环境保护法律体系的组成部分。”[20]也是环境执法和环境管理工作的技术依据。我国的环境标准分为国家环境标准、国家环境保护总局标准（即环境保护行业标准）和地方环境标准。国家环境标准和国家环境保护总局标准绝大多数是必须严格贯彻执行的强制性标准，由国家环保总局组织制订、审批、发布，适用于全国；地方环境标准由省级人民政府组织制订、审批、发布，在其辖区内执行。
（六）环境保护国际公约
为了加强环境保护领域的国际合作，维护国家的环境权益，同时也承担应尽的国际义务，我国先后缔结和参加了有关环境保护的国际条约和双边环境保护协议。[21]国际公约与我国环境法有不同规定时，优先适用国际公约的规定，但我国声明保留的条款除外。
（七）其他要求
其他要求指的是产业实施规范、与政府机构的协定、非法规性指南、污染物控制、国家关于重点治理三河（淮河、海河、辽河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）和酸雨控制区、二氧化硫控制区、城市综合整治定量考核要求，以及旅游度假区、风景区、名胜古迹、文物保护区要求等。
五、中国环境法律体系存在的缺陷
我国自上世纪70年代以来，先后颁布和修改了大量的环境法律法规及环境标准，逐步建立了有中国特色的环境法律体系。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和可持续发展战略的提出，在市场经济运行和可持续发展的大背景下，环境保护法律制度在很多方面已不能适应经济发展和环境保护的客观需要，也不能完全适应可持续发展和依法治国的需要，逐渐暴露出自身存在的问题和不足。主要有如下表现：
（一）环境立法思想相对滞后，政策定位上存在错位
我国立法思想崇尚“宜粗不宜细”、“成熟一个制定一个”的现实性立法模式。在这种指导思想的指导下，我国制定的环境法律表现出强烈的概括性，在内容上过于简略、笼统。原则性条款和弹性条款较多，对国际环境立法中某些先进、科学的规定没有及时采纳，保守性明显。这不仅不利于广大群众正确、全面地理解和遵守法律，易造成“欲简愈繁”的状况，而且导致法律缺乏超前性与预见性，生命力不强，难以更好地适应社会发展的需要。环境法律缺乏系统性和配套性，法律空位较多。[22]此外，环境保护政策定位的关键是：环境优先还是发展优先？我们基于社会主义初级阶段经济的特殊性，基于“发展中国家，在基本需要还没有满足的情况下，经济增长需要优先考虑”，把经济建设摆在优先发展的战略位置，对环境保护相对忽视。1989年我国修订环境保护法时，各部门经过激烈争论之后，环境保护让位于“经济建设为中心”，最终形成了“发展优先”的政策格局。发展优先的结果以牺牲环境作为代价得到的，这是环境保护政策上的错位。随着各单项环境法律的逐步到位，整合我国的环境政策，制定一部更高阶位的基本法律——《国家环境政策法》，已成为我国环境法律体系进一步发展的内在要求。
（二）环境立法经验不足，体系和内容均有待完善
由于我国法制建设起步较晚，立法经验不足，造成我国环境法律规范普遍不成熟，各自为政，部门分割、条块分割，存在结构性缺陷。表现在：
1.环境权的位阶较低
对公民环境权的保护还停留在民法、行政法、刑法等基本法律层面上，没有将其写入根本大法——宪法中作为公民的基本权利加以保障。环境权指的是“环境法律关系的主体对健康、干净、良好环境的享有权”，[23]包括生态性权利（如清洁水权、清洁空气权等）和经济性权利（如环境使用权、环境处理权、环境资源权等），许多国家都以立法的形式在宪法或环境保护法中确认了公民享有环境权，但是我国宪法及其他法律中并未明文规定公民的环境权，作为现代社会的一项基本人权，在修宪时应当考虑将环境权写入宪法中，确定其作为基本人权的宪法地位。
2.立法的操作性不强
现行立法中某些规定太笼统，缺少配套的法规和规章、其他规范性文件加以细化，可操作性不强，没有充分发挥作用。如重环境污染防治、轻自然保护，对自然保护关注不足，这在现行《环境保护法》中体现得比较明显。虽然这部法律在立法体例上包括污染防治与自然资源保护两大内容，但由于种种原因，基本上变成一部污染防治法，并没有规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制，因此无法适应自然资源综合性、整体性保护的要求。
3.立法冲突严重
环境保护的法律、法规、规章之间的不协调问题比较突出，其中包括基本法与单行法、单行法与实施细则、国家法与地方法以及环境法与其他相关法之间，均存在着不够协调的问题，某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突，因此需要通过环境基本法进行有效整合。
4.重实体轻程序
环境立法未摆脱重实体轻程序的弊病。环境立法基本上是以实体法为主，程序法规范很少且多散见于各实体法中，没有专门的程序法典，在环境行政处罚、环境行政调处、环境侵权救济等诸多方面尚缺乏明确的程序性规定。实体法与程序法的失衡大大影响了实体法的效力发挥和事后补救，加大了环境执法的难度，导致有违法行为却无法追究的情况时有发生。
5.存在不少立法空白
环境法律覆盖面不广，一些重要领域的立法尚存在空白，尤其是在自然资源和生态环境保护方面的法律空白更多，如有关化学品环境管理、土壤污染防治、核安全管理、生态保护、生物安全等方面的法律尚未制定，野生植物、湿地保护等方面也都没有专门立法。一些重要的体现环境法特点的制度尚未确立，如重要的区域和流域管理制度、跨行政区自然资源保护制度等。一些法律规定缺乏可操作性，如法律责任规定不明确，刑法中的“破坏环境资源保护罪”即存在此类问题。此外，配套立法进展缓慢，如限期治理、总量控制、排污许可、机动车尾气排放等方面的法规迟迟难以出台。
6.地方环境立法亟待完善
近些年来，虽然地方环境立法数量明显增多，立法质量也在不断提高，但是仍存在着许多问题，主要体现在地方环境立法尚未形成体系，发展相对滞后，具有地方特色和针对性的立法不多，立法技术有待提高，立法内容上照搬国家的多，创新的少，甚至有些地方环境立法与国家立法存在冲突。
7.环境制度操作性不强
环境保护法规定了“环境保护计划制度”、“环境影响评价制度”、“三同时制度”、“排污收费制度”、“环境保护许可制度”、“排污申报登记制度”、“限期治理制度”、“现场检查制度”、“污染事故报告制度”等多项环境管理制度，但仅作原则规定，没有一套严格具体的相应规范来具体细化，使得这些很好的管理制度和措施难以在实践中进行操作。
8.自然资源产权制度不明
根据我国《宪法》及自然资源法律的规定，所有自然资源如矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，均属国家所有或集体所有。法律层面上，这些自然资源的产权归属于国家或集体，但问题在于国家和集体都是很宽泛、抽象的概念，实践中需要有具体的资源产权主体作为国家或集体的代表。目前制度上并没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权利和义务，各种开发者，包括部门、地方、团体及个人，为争夺资源开发权益产生众多资源利用及利益分配上的矛盾，从而形成不顾自然资源的可持续利用的掠夺式开发局面，并进一步导致了严重的资源浪费及生态破坏。“由于资源的公有性及所有权与使用权的分离，资源使用权的初次分配掌握在各类资源的行政管理部门手中，成了行政权的附庸，丧失了产权应有的经济激励作用，沦为资源行政部门设租和寻租的工具，严重扭曲了资源的配置。我国的资源使用权大多被限制或禁止流转，从而封锁了一条通向资源有效利用的道路。少数可以让渡的产权（如土地使用权、探矿权、采矿权）又由于缺乏相应的保障措施及不合理的价格体系，而导致了资源的滥用和过度开采，引发了众多的生态问题。”[24]
（三）GDP制度的负面作用明显，发展代价过大
全球以GDP作为统计经济总量的首要标尺，始于1993年联合国发布的国民经济核算体系（SNA）方法。按公认诠释，GDP（Gross Domestic Product）是以国土原则核算和按市场价格计算的国内生产总值的简称，指的是在一国领土（或地区）内本国居民和外国居民在一定时期内新产品和劳务价值的总和，是衡量一个国家（或地区）综合实力的重要指标。但是GDP计算方式也存在一定的缺陷和偏差，使GDP增长的原因主要来自两个方面：一是正面因素，即社会的进步，科技发展，生产要素投入的增加，促进了生产的发展，使GDP增长；二是为消除负面影响而进行的生产活动，如为治理环境污染、水土流失的生产活动形成新的GDP，这也可以促进GDP的增加。GDP没有将正面的建设性和负面的破坏性活动区别开来，忽略了自然资源方面出现的稀缺，也没有明确考虑主要由污染而导致的环境质量下降，以及随之而来的对人类健康和财富的影响。甚至把对自然资源的掠夺性利用作为生产的增加来加以核算。因此，GDP存在着未扣除资源消耗成本和环境退化成本的缺陷。在大多数情况下，GDP持续、稳定增长，的确是任何政府追求的目标，但是新中国成立以来的工业化，尤其是从80年代开始以追求GDP为最高目标的高速发展，形成了资源高消耗和高污染为主要副产品的“中国制造”增长道路，使得中国的环境问题不断恶化。“中国GDP统计虽然同样参照联合国1993年的统一标准，但具体操作时实行分级核算，即国家统计局统一制定方法制度，各级政府统计局分别核算其GDP，再相加得到中国的GDP。这种分级核算制，有其操作的便利性，但也给各级地方政府留下了GDP崇拜的空间。”[25]在中国，GDP增长指标与地方领导的政绩考核目标挂钩、提高地方财政收入的压力以及对于当地居民有限的责任和义务等都使得地方政府对经济发展的考虑优于环境问题，片面追求GDP的结果，一方面，部分官员实现了升迁目标；另一方面，付出的代价是环境质量的急剧下降。
（四）环境执法和监管不力，环境法律实施困难重重
再完美的立法和制度，如果没有得到很好的实施和监督，也只是一纸空文而已。在环境执法方面，存在的问题主要体现为三个方面：“其一，环境管理体制有待完善。我国目前不仅存在环境管理机构重复设置、环境管理职能交叉和矛盾等现象，而且统一监管部门和分管部门的关系经常不明确，由此导致执法效率较低。其二，地方利益冲突经常影响环境执法的公正性和效率，使原本简单的问题复杂化，这使得有些环境污染破坏行为得不到及时有效的处理。其三，行政处理也没有被赋予应有的法律效力，这在很大程度上降低了行政机关处理环境纠纷的积极性和环境案件的处理效率。”[26]
环境法律监督机制也有待完善。一方面，我国一贯强调的“政府主管、公众参与”原则致使“我国传统的政府主导型环境法制视国家为环境监护人和责任者，从而在环境法制中形成了一个由国家垄断的、封闭的体系”，这一模式造成环境管理中监督成本过高以至于事实上的无法监督，管理的低效率乃至无法管理。其中主要的问题之一就是公众缺乏适当的机会、手段、途径参与环境立法、司法和执法监督，从而影响了公众参与制度的实施。另一方面，环境资源监督管理体制也存在着不完善的地方。环境保护具有涉及面广、方法综合等特征，这就必然要求有众多的国家行政管理部门进行全面监督管理，但是环境立法上的政出多门、职责不清，使得“很多部门经常从部门利益出发，对本部门有利可图的，往往互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限，闹得不可开交，而无利可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞，环保部门‘统一监督管理’的职能在很大程度上被肢解和架空，其职能根本无法落实。”[27]例如我国《环境保护法》第七条虽然就环境保护的监督管理体制作了规定，[28]但是该规定也比较笼统，各部门之间的职责权限划分不够明确，而且职责定位上存在缺陷，将环保职责定位在政府环保主管部门身上，而没有定位在各级政府身上，这就减轻了各级政府的责任，削弱了环境执法力度，也为政府的随意决策留下了隐患。
（五）环境司法救济贫弱，公民环保意识有待加强
“对于环境的保护，除了要有完善的环境立法和有效的行政执法，司法也是另一种国家公权力介入的方式。环境司法活动是环境保护的最后一道法律防线，只有在当事人主动向法院提出诉讼请求，法院才会代表国家对环境纠纷作出居中裁决，并由国家强制力保证裁决的执行，以个案的方式对环境保护相关关系作出调整。”[29]由于根深蒂固的“经济优先”思想，社会经济发展水平较低、司法系统自身存在缺陷以及环境立法粗糙等诸多因素的限制，我国司法制度对公民环境权益的保障较为贫弱。“在环境司法方面，司法人员对一些环境科学知识和环境法律制度不甚了解，从而影响了环境司法的公正性。同时，地方政府有时为了保护地方经济利益，还干涉环境司法过程。此外，环境司法裁判的执行效果也不容乐观，生效的环境法律裁判常常难以执行，‘执行难’问题仍然是环境司法领域的一大痼疾。”[30]在面对经济发展与环境保护的矛盾冲突时，司法机关不仅很难有效保护公民的环境权益，甚至也很难保护公民的生命权、健康权等基本人格权益。当然，也无法有效推动环境行政执法的加强。近几年来各地层出不穷的环境污染事件就是明证。另外我国环境保护法律设置的司法救济程序主要是传统的民事诉讼和行政诉讼程序，这些程序要求原告必须是与案件有利害关系的被侵权人。与一般民事侵权不同，环境侵权具有广泛性、长期性、隐蔽性、复杂性等特点，而受害者往往是普通公民——分散的弱势群体，单枪匹马很难提起环境侵权诉讼，也就很难通过司法程序获得权利的救济。
此外，公民的环境意识和法律素质尚有待提高。我们是否留意到，自己或身边亲友甚至陌生人的某些举动，例如随地吐痰，乱扔果皮杂屑是自觉不会做的，但是我们没能做得更多，例如坚持使用布袋而非塑料袋进行购物，对生活垃圾进行分类（可能有人会说，政府没有提供相应的设施，我们能怎么样呢，但是与其抱怨不停，为什么不动手试试呢），减少私家车的使用，等等。我们曾经到云南和四川交界的沪沽湖进行环湖旅游，发现一个颇感痛心且令人深思的现象，就是湖边有村庄的湖面水质一般都不太好，特别是一些人口密度大的村子，湖面上可以看到诸如塑料袋、易拉罐、瓶盖等漂浮物，这些垃圾可能是少数旅游者留下的，但更多的应该是当地人随意丢弃的。而没有人家的湖边，湖水很蓝也很清澈。我们在一户摩梭人家留宿时，还发现生活污水的排水沟也是直接通向湖里的，并未经过任何处理。在金沙江边的一个小县城里，我们也曾看到各种生活垃圾象一座座山似的堆积在江边，污水沟里流出的刺鼻污水肆意地流入混浊的金沙江里。尽管不少环保有识之士或奔走呼号，或埋头做事，但是大部分公众对此是漠然的，只要自己舒服就好。还有部分公众对自身的合法环境权益仍然认识不足，同时还存在为了保护自身环境权益而从事过激行为的现象。
六、完善中国环境法律体系的设想
中国作为一个发展中国家，人口众多，地区之间发展极不平衡，自然条件千差万别，环境问题十分复杂，为了有效保护环境资源，实现人与自然的和谐相处，针对环境保护法律体系中存在的缺陷与不足，我们提出如下完善的设想和建议：
（一）转变立法思想，借鉴发达国家的成功经验
如前文所述，立法思想的传统性和立法模式的单一性使得我国环境立法出现了很多问题，制约了其生命力和发展前景。要完善我国环境法律体系，首先必须转变传统的立法思想，克服思想上的保守性和滞后性，纠正思想上的偏差和不足。应当根据我国环境保护事业发展的特点和国际规律，以可持续发展思想为指导，坚持立法与经济发展相适应的原则，人与自然和谐共处的原则，高标准、严要求、实事求是的原则，从全局出发，打破部门和地区界限的原则，增强地方特色的原则和大胆吸收和借鉴的原则，实现可行性和超前性、现实性与预见性并重和有机结合。
“西方发达国家的实践证明，环境问题的解决有赖于两个基本的工具手段——科学技术和法律政策。两者相辅相成，缺一不可。仅从法律的观点看，由于环境法律的保护对象系整个人类生存环境及其各种环境（自然资源）要素，再加上环境法本身不仅要符合技术、经济、社会等方面的状况和要求，而且还必须遵循自然生态客观规律，因此，环境法律的实施过程，实质上就是以国家强制力为后盾，通过行政执法、司法、守法等多个环节来调整人与人之间的社会关系，使人们的活动特别是经济活动符合生态等自然客观规律的要求，从而达到协调人类与自然之间关系的过程。”[31]
（二）提高立法质量，优化环境法律体系[32]
我国虽然颁布了大量的环境法律和规范，制定了环境方面的相关制度，但这些环境法律和制度缺乏系统性和配套性，远不能适应社会发展的需要。根据我国环境立法的现状和我国环境保护的实际需要，我国环境立法发展到2010年，必须实现“一个目标”，把握“两个重点”：“一个目标”是指坚持现有环境法律体系，通过立足我国具体国情与借鉴国外成功经验相结合，通过制定新法和修订现有法律的结合，到2010年初步建立起促进资源节约型、环境友好型社会和保障可持续发展的环境法律体系。“两个重点”是指在不断完善我国环境法律体系的过程中，在法规体系建设和立法内容两个方面，要始终把握重点：一是在法规体系建设方面，要突出重点：通过修改《环境保护法》，制定国家环境保护的基本法——《国家环境政策法》，构建生态保护、核安全法律框架，完善污染防治法律法规。二是在立法的内容方面，要力争重点突破：坚持以人为本，尊重公民的环境权益，畅通公众参与渠道，建立信息公开制度；通过环境税费改革，企业环保成本内部化，加大处罚力度，强化执法手段，明确民事责任，解决“违法成本低、守法成本高、执法成本更高”的问题；强化政府环境责任，建立党政领导干部环保政绩考核评价体系；规范行政管理行为，建立环境保护行政问责制度等。具体而言，包括以下几个方面：
第一，制定环境保护基本法律——《国家环境政策法》。在各单项环境法律逐步到位的基础上，制定一部更高阶位的基本法律——《国家环境政策法》，宣示国家环境政策，是落实科学发展观和环境保护基本国策、确保实现全面建设小康社会环境目标的需要，也是我国环境法律体系进一步发展的内在要求。实现全面建设小康社会的目标，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路；落实科学发展观，建立促进可持续发展的机制；构建和谐社会，促进人与自然和谐，都对新时期的环境立法工作提出了新的重大课题。环境保护涉及的社会关系具有全局性、长远性、普遍性、根本性，应由全国人民代表大会通过国家基本法律予以调整和规范。我国环境法律体系的立法模式，主要是通过制定各单项法律，以单个环境要素为其调整对象。随着各单项法律的先后制定和相继修订，在各单项法律之间导致彼此不协调，特别是与之相伴的某些主要管理制度和措施的规定，在不同的单项法律之间存在不协调，需要通过环境基本法进行有效整合。作为国家基本法律，《国家环境政策法》应当规定以下基本事项：国家环境保护的目标、原则和基本政策，环境保护的基本制度和体制，环境保护事务与其他经济社会发展事务的协调机制，政府、企业和公众等不同主体的基本环境权利和义务，特别是各级政府的环境责任以及相应的监督考核机制，环境管理的基本权能和执法手段，基本法与其他环境保护单项法律的关系以及其他基本事项。环境保护基本法律的出现，表明环境保护立法经历了从单项立法到综合立法的发展过程。它要求国家从对单个环境要素的法律保护，发展到将环境作为一个整体加以保护。这是法律体系发展的基本规律和趋势。中国环境立法在1979年起步之初，就有制定环境保护基本法律的设想。25年来的环境立法实践，为环境保护基本法律的制定奠定了基础。目前，按照《环境保护法（试行）》制定之初的设想，修改《环境保护法》，并将其上升为国家基本法律并由全国人民代表大会审议通过的时机已经成熟，应当努力推进。
第二，填补环境保护法规空白，完善法规体系。完善环境保护法律法规体系，填补环境保护领域法律空缺，主要体现在以下几个方面：一是为建设资源节约型、环境友好型社会，需要制定相关的法律法规，如《循环经济促进法》。二是为填补生态保护的法律空白，需要制定相关的法律、法规和规章。主要包括：《自然保护区法》、《生物安全法》、《土壤污染防治法》、《遗传资源保护法》、《生态保护法》等法律，《西部开发生态保护监督条例》、《农村环境保护条例》、《畜禽养殖污染防治条例》、《生物物种资源保护条例》、《生态功能保护区建设与管理条例》等行政法规，《生态示范管理办法》、《有机产品管理办法》、《生态功能区划管理办法》、《国家级自然保护区监督检查办法》、《环保用微生物环境安全管理办法》、《转基因生物环境安全管理办法》等部门规章。三是为完善核安全领域的法律空白，需要制定相关的法律、法规和规章。主要包括：《核安全法》、《民用核设备安全监督管理条例》、《放射性物质运输安全管理条例》等法律、行政法规和部门规章。四是为填补污染控制领域中某些方面的空白，需要制定相关的法律法规。如《有毒有害化学物质控制法》等。五是为进一步明晰环境侵权的民事责任，需要制定相关的法律法规。如《环境污染损害赔偿法》、《环境污染损害评估办法》、《跨界环境污染损害赔付补偿办法》等。六是为完善环境管理制度，规范执法行为，需要制定相关的法律法规。如《环境监测管理条例》、《环境监察工作条例》、《环境行政违法行为行政处分办法》等。
第三，制定配套法规，增强可操作性。一是法律法规有明确立法授权的，抓紧完成授权立法。如《排污许可证管理条例》、《饮用水水源保护区污染防治条例》、《环境污染限期治理管理条例》、《利用危险废物经营许可证管理规定》等。二是需要在上位法规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内做细化规定的。如为了明确《环境噪声污染防治法》中“给予罚款”的具体数额和幅度，需要制定《环境噪声污染防治行政处罚办法》。三是对上位法的原则性规定，制定实施性的法规，规定具体制度和措施。如：根据《固体废物污染环境防治法》有关废弃产品的生产者延伸责任的规定，需要制定《特种产品和包装物回收利用处置系列规定》；根据《环境影响评价法》有关环境影响后评估制度的规定，需要制定《建设项目环境影响后评价管理办法》。四是需要对法律制定实施细则或者单项法规的。如《防治机动车排放污染管理条例》、《社会生活噪声污染防治条例》、《建筑施工噪声污染防治条例》。
第四，根据环境保护的客观要求，适时修订法律法规。抓紧完成《水污染防治法》、《大气污染防治法》的修改，启动《环境影响评价法》、《环境噪声污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》等法律法规的修订。
第五，为履行国际环境条约需要配套制定的法律法规。主要包括：《固体废物进口管理办法》、《消耗臭氧层物质管理条例》、《外来入侵物种环境安全管理办法》、《生物遗传资源与传统知识获取与惠益分享管理条例》以及《危险化学品进出口环境管理办法》等。
第六，将环境保护工作行之有效的管理模式规范化、制度化、法制化。主要包括：《公众参与环境保护管理办法》、《环境友好企业评定办法》、《环保模范城市考核办法》、《企业环境信息公开管理办法》、《生态示范管理办法》等。
第七，积极支持、指导和推动地方环境立法。如《水污染防治法》第五十九条和《固体废物污染环境防治法》第四十九条，分别授权地方制定关于个体工商户水污染防治的办法和关于农村生活垃圾管理的办法。国家环保总局应当积极支持、指导和推动地方制定相关的地方环境法规或者规章。
第八，参与相关立法，更加重视全国人大、国务院和国务院有关部门与环境保护密切相关的立法活动。全国人大、国务院和国务院有关部门许多立法草案，其内容与环境保护密切相关。按照国家立法程序规定，国家环保总局有权通过对相关立法草案提出意见等方式，参与相关立法活动。这种参与立法活动也是环境保护立法的重要组成部分。今后对这种参与立法的活动应当更加重视。如：《海洋工程建设项目环境管理条例》、《民用机场环境保护管理办法》、《取水许可证管理办法》等。
（三）加强环境制度建设，强化相关制度改革
首先，完善各项环境法律制度。“一是要把那些行之有效的环境管理措施和制度，如‘三同时’保证金制度、环境保护目标责任制度、公众参与制度等及时补充到环境保护基本法和各单行法中，使之上升为环境法律制度。二是不断创新和完善环境保护制度，进一步重视经济手段，继续完善征收排污费制度，探索环境财政对策，排污权交易、环境损害责任保险、环境标志等制度。三是通过立法进一步明确各项环境法律制度之间的关系及执行中的衔接问题，特别是要明确实施总量控制及许可证制度，各项法律制度及法律责任形式之间的关系等。”[33]
其次，建立有效的自然资源产权制度。我们在上文中提到，虽然我国以《宪法》形式规定了自然资源集体所有和国家所有的法律地位，但是作为自然资源所有者的集体或国家却很少真正地去占有、使用、收益和处分，而是由集体或国家将其交由私人进行具体的开发利用，由于自然资源的社会性和公共性，自然资源的转让往往都不经过市场而直接低价转让给了私人，私人出于自身利益考虑，对其开发利用不尽合理，这种做法不仅导致所有者及其代理人之间的权责不明，而且还产生大量的浪费现象和自然资源使用效率低下的问题。因此，有学者提出应当“明晰和强化资源的所有者及其各级代理人之间的权利与义务，以使他们各司其职，避免所有权主体的虚设”。[34]尤其对于我国目前土地荒漠化、草地退化等问题，我们可能更需要从把不可直接交易的资源所有权转变为可交易、民法上的财产权（如长期经营权）的角度进行考虑或推进。
最后，引入绿色GDP概念，促进经济社会与环境的协调发展。自2003年开始，尽快引入绿色GDP的核算已经成为中国政府的重要考虑。中国环境科学院院长孟伟介绍，按照设想，绿色GDP将成为一个精密的“过滤器”，在对官员政绩考核时，“无情”地把那些以高额生态成本为代价的黑色GDP因素统统滤掉。然而，绿色GDP核算却并非易事。国家环保总局副局长潘岳指出，全世界还没有一套公认的绿色GDP核算模式，实施绿色GDP核算体系，面临着技术和观念上的两大难点。技术的难点是如何来衡量环境要素的价值，比如，因为森林砍伐而造成的大面积水土流失，而野生的鸟类、哺乳动物、微生物与流失的水土并没有市场价格，也没有货币符号。目前，世界上还没有一个国家就全部资源耗减成本和全部环境损失代价计算出完整的绿色GDP，其中很重要的原因就是很多资源耗减成本和环境损失代价难以估价。而观念的障碍也不小，一旦实施绿色GDP，必将带来干部考核体系的重大变革，将面临诸多来自官员的阻力。[35]尽管绿色GDP统计存在不确定性，但是从经济、社会、环境与人的协调和可持续发展着眼，绿色GDP统计应当是对“GDP崇拜”的有益修正。
（四）改革环境监管机制，加强环境执法力度，提高司法救济水平，拓宽公众参与途径，强化公众环保意识
我国传统环境监管机制以政府管理为主，但实践效果并不尽如人意，出现了管理费用过高、效率低下、法律使用不当等问题。因此，应当使环境监管机构和职能设置进一步合理化，妥善处理机构重叠和职能交叉问题，提高环境执法效率，通过明确划分有关部门和地区的职权，提高政府监管人员的执法水平，改变当前环境监管不力的状况，达到对环境开发利用行为监督的制度化、法律化，保证时有发生的环境污染和环境破坏得到及时、公正、高效的处理，充分发挥法律在环境保护中的规范作用，避免利益冲突和“权力寻租”，确保环境行政权的公正行使，实现行政管理模式向市场管理模式转变，建立新的更有效率的监管机制。
环境问题的解决绝非依靠国家、政府所可以并能够独立支撑的，环境保护的开展、环境保护法律的执行需要全国甚至全世界人民的共同参与和支持，公众参与是环境保护的有效手段。因此要充分发挥舆论的宣传、监督作用，广泛普及和宣传环境科学知识和法律知识，切实增强全民族的环境意识和法制观念。开展多种形式的宣传活动，促进全社会形成自觉爱护环境、遵守环境法律法规的良好风尚。同时，保障公众获知有关环境问题信息的知情权，参与环境决策过程权，通过司法和行政程序获得补偿权和补救权。
此外，建立环境公益诉讼制度，使公众受到损害的环境权得到及时的司法救济。根据《环境保护法》第四十一条第2款规定：[36]“环境诉讼有两种情况：一是当事人之间的环境民事纠纷经请求环境保护行政主管部门先行处理（即行政处理），当事人对此种处理不服而向人民法院提起民事诉讼；二是当事人之间的环境民事权益纠纷直接向人民法院提起诉讼。不论是哪一种情况，法院都是依照《民事诉讼法》规定的程序加以审理并做出判决。”[37]但是，由于环境问题的复杂性和技术性，决定了环境诉讼有其自身的特殊性。现行的民事诉讼制度对于处理环境污染民事纠纷来讲具有很大的局限性，无论是民事诉讼还是行政诉讼，都要求原告提供证据证明自己必须与损害有直接的利害关系，而且要有具体的损害后果，但由于受到科学知识的限制，缺乏对致害物质的监测、化验手段，很难收集和取得诸如污染者排污等相关的证据，涉及生产工艺、商业或技术秘密等高度专业化的知识更难以获取，出现不利于保护公民环境权利的情况，因此有必要借鉴美国的“公民诉讼”制度，[38]适当地放宽原告起诉资格，扩大起诉对象，赋予公民对环境管理机关、各企事业单位违反法定污染防治义务（所谓违反，包括已经违反、正在违反以及将要违反）为起诉理由的权利。其次，要求原告指明“明确的被告”也存在难题，“由于环境问题的综合性和广延性特点，在实践当中绝大多数的环境污染受害人不能指明是谁实施了污染环境的行为使自己受到损害，因为当代的环境问题已经不是个别地区的问题，污染是没有区域界限的，一个地区的环境污染会给另一个地区带来危害，加之城市功能区域混杂的规划格局等因素，当区域环境受到损害时，是谁排放的污染物？排放的何种污染物？作为公众的受害人一概不知，在这种情况下要求他们指出‘明确的被告’实在是难以做到，实质上也无异于剥夺了受害方的起诉权。”[39]因此在司法实践中是否可以考虑一是建立起以检察院或社会组织为主体的公益诉讼制度，由检察院或社会组织代表环境公害的受害者提起诉讼；二是原告起诉时法院先予受理，再协助原告去明确被告。
既承认人的价值又承认环境的价值，既尊重人的尊严又尊重大自然的尊严，既承认人与其他生命体都享有同样的发展机会，都是生物圈平等的成员，又强调人在自然环境良性发展中的责任和义务。人与自然是平等的，这就是和谐的真谛。
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