国家权力横向和谐：法制保障研究

第三节　国家权力的横向和谐

“在当今世界，凡立宪国家，无论民主政治发展的实际程度如何，也不论是否采用分权制衡的权力模式，国家的立法、行政、司法权都是由不同的机构来行使。其目的都在于经由配置各种不同权力的国家机关之间不可避免的摩擦，以防止政府权力的滥用，分权的实质在于控权，在于使人民不被政府漫天飞舞的权力之剑所伤。”^[37]在我国，实行人民代表大会制度，虽不是三权分立，但国家权力同样由立法权、司法权和行政权组成，同样需要有立法权、司法权和行政权之间的相互平衡制约机制。只有这样，国家权力才不会被滥用，公民权利才能得以保障，国家机关与公民之间的冲突和矛盾才能减少，社会才能和谐。

一、对于分权理论的几个误区

以卢梭为代表的启蒙思想家用“主权在民”理论反对资产阶级与封建王权的分享国家权力，认为，一切权力来源于人民，人民是国家主权的真正拥有者，国家主权在本质上是统一的、完整的整体，不能分割。马克思主义经典作家基于批判资产阶级在革命中妥协性，也对“三权分立”理论进行了深入批判，“在某一个国家里，某个时期王权、贵族和资产阶级争夺统治，因而，在那里统治是分享的，那里占统治地位的思想就会是关于分权的学说。”^[38]马克思也在总结巴黎公社经验时，高度赞扬了“议行合一”的政治体制。之后，所建立的社会主义国家都采用了“议行合一”的政治体制。虽然，包括我国在内的社会主义国家实质上对国家权力都有一定的分工，然而，由于教条主义的影响，长期以来，都把“分权”理论视为资本主义的产物，而拒绝其对于制约权力的合理成分。在我们推进政治体制改革，建设社会主义政治文明和构建和社会主义和谐社会的今天，在认识上和理论上，对于“分权”仍然存在以下误区：

（一）国家主权是统一的、不可分割的，分权有悖于国家主权统一原则

这种误区来源到卢梭的主权不可分割论，卢梭认为主权是公意的具体表现，而公意是不可分割的，分割了就不成其为公意。从这种主权不可分割的观点出发，他反对分权学说。这里的错误之处在于将国家主权与国家权力两个不同的概念混淆和等同起来。^[39]从国际法而言，国家主权不可分割无疑是正确的，一个国家只能有一个主权。从国内法而言，国家主权应当全部都属于人民全体，而不能由部分人民掌握全部主权，也不能由全体人民掌握部分主权，当然也不能由部分人民掌握部分主权，就此意义，主权是不可分割的。然而，当人民基于主权而委托国家机关行使权力，国家机关所受委托行使的国家权力与主权就不是同一概念了。人民不能简单地将全部权力授予某个具体的国家机构，因为，一旦某个具体的国家机构掌握了国家的全部权力，必然使人民失去对这一国家机构加以监督、控制的手段。^[40]因此，为了保障人民的主权，为了保障人民每一具体个体的权利，都必须强调人民要在分权的基础上对不同的国家机构分别授权，并将之作为权力的边界，从而使每一机构的权力的行使都受到其他机构的权力的限制和约束，以达到防止任何一个特定的国家机构中的执掌权力者以权谋私、滥用权力或懈怠职责。此时并非对主权的分配而对国家权力的权能或权限的分配。正如日本宪法学家美浓布达吉所言：“所谓三权分立，并非承认国家之内有三个互相独立的对等的权力的存在，而是对于行使单一的国家的权力，将其权能分配于三种机关，使之各于其权限范围内，以某种程度的独立以行使。”^[41]因此，只要各个权力严格按照法律行使，则丝毫无损于国家主权和权力。在现代民主宪政国家中，“人民主权”都是通过承认“权力的人民性”，即赋予人民充分的选举权、监督权以及罢免权等来实现的。只要体现人民政治权力的宪法和法律具有统治地位，就能保证人民的各项权利与权力的实现和人民主权的完整与统一。

（二）“分权”就是“三权分立”的政治体制

对分权的一个重要认识误区是，分权必然是西方“三权分立”的政治体制。其实，“在分权的基础上实现对权力的制约是近现代法治民主国家进行国家权力配置的一个原则，不过，这个原则在制度层而上可以表现为多种模式。”^[42]事实上，各个国家都要根据本国的具体历史传统、政治、经济、文化的发展状况和特定时期所而临的主要任务等具体的国情，来设计不同的政治制度、政治体制来实现分权的原则和机制。有学者认为：“分权制衡从权力结构方面体现了西方国家所理解的‘人民主权’，是人民主权得以实现的一种西方模式。”^[43]而我国的人民代表大会制事实上也存在分权的机制，如我国宪法明确授予不同机关行使不同的职权。也规定了不同机关之间的分工制约的原则，如现行《宪法》第一百三十五条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”

“三权分立”的政治体制是产生于西方社会一定的社会历史条件，又作用于一定的社会历史条件的实现以分权来制约国家权力的一种模式，而非唯一的模式。这一模式存在着这样、那样的弊病，我国显然不能不顾具体国情，而一味地把它当作普遍适用的模式加以照搬。但是，对分权的原则和机制，我们也不能拒绝其科学的思想内核。历史和现实表明，我国政治体制改革和权力制约机制建设确实需要新的理论、新的学说，需要人们在继承他人文明成果的基础上做出新的探索、新的创造。中共中央十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》也指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措。”

（三）“分权”会导致国家机关“各自为政”和效率低下

持这种观点的人一般认为，其一，分权会分化国家权力，各国家机关之间的相互制约会形成彼此间的“各自为政”，从而影响国家权力的统一行使，削弱国家的管理职能；其二，由于相互牵制，会造成效率低下、行动缓慢，有碍于公共利益的及时有效实现。然而，以此为理由拒绝分权的原则和机制，却是片面的。首先，分权固然是以各个国家机关之间相互独立、相互区别为前提的，但是它们之间的相互制约并不等于相互对抗，更不会导致“各自为政”。相反，正是通过相互制约才能形成一种相互联系与相互配合的关系，以便共同地完成国家的管理活动。“国家的各种权力固然必须加以区别，但是每一种权力本身必须各自构成一个整体，并包含其他环节于其自身之中。当人民谈到这些权力各不相同的活动时，切忌限于重大错误，以为每一种权力似乎应该抽象而自为地存在着。其实，各种权力只应看作是概念的各个环节而被区分着”，“如果各种权力，例如统称的行政权和立法权，各自独立，马上就会使国家毁灭”。^[44]其次，相对于高度集权的权力配置和运作模式而言，分权确实是一种成本花费较高的权力配置和运作模式。与分权相比较，集权确实有利于迅速决策，也有利于迅速贯彻己作出的决策，有较高的效率。但是，集权的致命弱点有二：其一，高效地作出决策和迅速地实施决策并不意味着决策正确，如果决策错误，则纠错的社会成本会很高；其二，集权者缺乏监督和制约而更容易导致权力滥用和政治腐败。无论哪种情况产生，都会导致作为主权者的人民和作为掌权人的集权者的矛盾冲突，甚至导致极大的社会动荡，而这样的代价是社会难以承担的。这样的状况，在历史上并不鲜见。两害相加，取其轻。分权的权力配置和运作模式虽然降低了行使权力的效率而增加了社会成本，但是，却可以通过增加决策的制约和阻力最大程度地防止错误决策的作出，同时，其他机构可以在制度框架内花较小的代价进行纠错，从而有效地防止决策错误、权力滥用和政治腐败，避免人民承担社会动荡这种巨大成本代价。可以说，以较小的代价获取了较大的利益，从长远看，分权的效率比集权的效率要高。

（四）立法权不应受到行政权和司法权的制约

有学者认为：“影响对分权理论正确理解的最大障碍在于，立法机关不能接受行政机关与司法机关的监督和制约。”^[45]立法权不受其他权力的制约的观念来源于人民主权理论和代议制民主理论。根据人民主权理论，一切权力都应由人民掌握，而根据代议制民主理论，现代社会不可能由全体人民直接行使权力，只能由人民选举代表来行使权力，因此，掌握立法权的代议机关是人民意志的代表，他们的行为是人民意志的体现，对其制约就是对人民意志的否定；而行政机关和司法机关并非由人民选出，与代议机关相比，并不能代表人民的意志，因此不能制约代议机关，也就是说，立法权不受行政权和司法的制约。然而，这样的理论存在三个缺陷：第一，得到人民授权的代表也有自身的意志，他们的意志并不必然等同于人民的意志；第二，人民的代表也并非天使，同样也有滥用权力的可能，“人民的意志实际上是指人民中人数最多或最活跃的那一部分人的意志；这个大多数或成功地使自己被承认为大多数的那些人，也和任何其他滥用权力的情况一样需要加以提防”^[46]；第三，代议机关行使立法权时采取“少数服从多数”的原则，多数就有可能侵害少数的利益，而造成社会的不公正与不稳定，也就是所谓的“多数人的暴政”。而“分权设计的本质意义在于：在对国家职能作划分的基础上，将原由国家统一行使的各种权力剥离出一部分来，由人民直接或间接地控制或行使”，^[47]以便分散权力，减少人民权力受到异化国家权力侵害的风险。只要是人掌握权力，就不可能不犯错误，关键是通过合理而科学的制度设计以达到减少错误和在制度构架内有效发现并纠正错误。

二、国家权力横向结构的状况

权力结构的配置，有现实的政治制度、民众素质和国情历史的基础，并没有放之四海皆准的模式，各国都有其优势和特点。我国的政治优势和特点在政治权力结构方面体现为：人民代表大会是国家权力机关，享有立法权，由人民代表大会产生其他国家机关；国家行政、审判、检察机关的权力由人民代表大会赋予，人民政府掌握行政权，人民法院掌握审判权，人民检察院行使检察权，这些国家机关对人民代表大会负责并受它监督；最高国家机关领导人由全国人大选举任免。中国共产党对全国人大实行领导权，但党的领导权是受制约的，即在宪法和法律的范围内活动。从分工系统的角度而言，可以概括为：党执政实行领导权，人大实行立法权，“一府两院”实行具体的操作权，这就形成了一个民主集中制的立体式结构，既有横向权力的分立（每项国家权力都分工明确），又有纵向层次的权力划分，形成权力结构的从属机制；既强调了权力的统一完整，又重视权力的分工制约；既保证共产党的执政领导权，又不至于使党的领导权集中于少数或个人手中，从而创造了中国共产党领导下的多党合作与政治协商的制度。然而，目前具体的国家权力运行模式与构建和谐社会的要求还有一定差距，主要表现为以下几个方面：

（一）立法权缺位和越位

人民代表大会制也是一种分权体制的模式，这种分权模式与资产阶级的三权分立无论是在内容上还是形式上都有本质区别，更符合“人民主权”原则，有利于人民当家作主。我国各级人民代表大会是国家的权力机关，是所有国家权力的渊源，主要行使立法权和监督权。从理论上说，其权力和地位应该是最高的和首要的。但在实际政治生话中，人大的权力不实，对司法权和行政权的制约监督制度不够完善。人大与行政机关、司法机关的权力划分不够明确，相互之间制约乏力。一方面，立法权、监督权软弱无力；另一方面，也会出现个人以人大名义滥用职权，干扰行政、司法活动的现象。

（二）行政权力扩张、行政权运作失范违法现象严重

由于行政行为的特点，以及依法行政的观念和习惯还未真正形成。目前行政失范失当、违规违法、侵犯行政相对人利益的现象仍非常普遍。行政失职、行政滥职、行政越权是不依法行政的主要表现。大量形式上合法，实际与法律精神相去甚远或违反法定程序，不符合手续、时限、方式，以及证据不足、适用法律错误等行政违法现象普遍存在。目前，人大和司法机关对行政机关、行政人员的监督、制约不够、不实，主要是国家机关内部权力制约机制还没有建立健全，缺乏对行政权的有效制约。

（三）司法权运作失衡软弱，司法公正和独立难以保障

我国《宪法》明确规定司法权应独立，以保障司法的公正。但由于司法机构在人、财、物及内部机制等方面依赖行政机关，司法活动事实上受到行政机关、权力机关的控制和干扰，司法权的独立行使难以实现，司法公正自然难以保障，更难以起到制约立法权和行政权的作用。司法独立公正是法治社会的基本要求.也是社会法治化的主要标志之一，但由于日前国家机关内部权力之间缺乏有效的监督制约，司法权还未能实现真正的独立公正。

三、发挥人大作用，促进立法权归位

《中华人民共和国宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人大的职权，可归纳为立法权、选举权、重大事项决定权、监督权和其他职权，其中，立法权是最重要的国家权力。然而，随着近年来我国经济、政治和社会生话等领域的发展变化，相关制度设计中已经不能满足人大运用立法权以促进社会主义和谐社会构建的需要，必须从以下几个方面进行改革和创新。

（一）完善人大代表的选举制度

改革开放30年来，我国的人大代表的选举制度进行了三项改革，“一是将直接选举人大代表的范围由乡镇扩大到县市，扩大了选民直接参与政治生活的权利；二是实行人大代表的差额选举，体现了择优和民主的原则；三是实行选民或者代表联名推荐候选人，与主席团提名的候选人具有同等效力”。^[48]通过这些改革，我国人大代表的选举制度和选举方式得到改善，然而，构建和谐社会对人大代表提出了更高的要求。其中，最为关键的是，必须有能够代表各方面利益诉求的人大代表，同时这些人大代表必须能够在立法过程中体现所代表的利益诉求，并整合不同的利益诉求，达到适当的妥协。这就要求人大代表不仅是不同利益群体中的一员，更要求有高超的政治智慧、丰富的社会经验以及法律素质和人文素养。将有这些素养的人选举出来行使立法权，提高各级人大的民主化水平，是构建和谐社会的一个重要基础。我们认为，目前选举制度的完善的主要集中在直接选举范围的扩大、竞选机制的引进、选举程序的完善等方面。

扩大直接选举的范围。当前，我们国家已经在村民委员会、社区居民委员会层次上实行了民主选举，并在县乡两级实行了人大代表的直接选举。我们认为，还应当按照党的十七大报告提出的“扩大公民有序的政治参与”的渐进政改要求，可稳妥地进行试点，在省级以下的地方各级人大代表选举，在民族区域地方的自治区可扩大到自治区所辖市一级地方。“政治民主、政治文明的本质要求就是人民当家作主，而人民当家作主的一个重要表现就是人民决定公仆命运，而只有人民决定公仆命运，公仆才能真正对人民负责。”^[49]

引入竞选机制。民主选举制度必须有竞争，无竞争的选举，不是真正的选举，不能真正表达民意。竞争则有动力和活力，不竞争则没有动力和活力。选择性和竞争性是选举的内在属性。选举人与候选人之间是选择与被选择的关系，选举人自主选择候选人，候选人之间是平等的竞争的关系。应尊重选举的规律，依靠健全法律和制度，要更加充分地尊重和保障选民和代表的选择权，适度引入竞争机制，循序渐进地完善我们的选举制度。

完善选举程序。完善的程序，是实现民主和公正的基础。因此，有必要进一步完善选举的程序设置，使选举权真正成为公民行使民主权利的体现和保障。在具体的制度设计上有：第一，向选民说明选举程序，使其明了该选举活动的一般过程，以便选民对整个选举过程进行监督，如有违规之处可提出质疑。第二，在候选人的提名推荐和确定过程中，必须充分体现民意，体现竞争、自由和公平的原则，不搞“钦定”，不搞小范围“划定”。第三，规范选举的表决程序应采取无记名表决和按键表决的方式，并固定下来。第四，表决过程及结果公开，使其暴露在阳光下，便于民众监督。第五，对代表的监督、罢免和补选也应成为选举程序的重要组成部分，特别是必须尽快建立、健全监督、罢免和补选的各项具体制度。

（二）在全国人大和省级人大实行代表的专职制度

我国现行的兼职代表制，在早期战争年代，是指党代表制，主要受苏联的影响，借鉴他们的经验而建立起来的。这种兼职代表制是战争年代这个特殊时期的产物。随着50多年的发展，经济、社会、政治环境已经发生了翻天覆地的变化，兼职代表制在实践中显露出了诸多弊端。兼职人大代表被视为一种荣誉或身份，从而影响了人民代表的责任感和所代表的民意表达；兼职人大代表的专业素质难以承担极其复杂的立法工作；兼职人大代表难以有充分的时间、财力和精力来体察民情、了解民意；人大代表人数过多，会期很短，议政不充分，职权不落实，难以有所作为；兼职人大代表容易受到有关机关的操控，容易逃避选民的监督。

十届全国人大一次会议期间，有代表团提出了人大代表专职化的议案。实施人民代表专职化制度，将使人大代表不仅是荣誉职务，而是国家职务、工作职务，代表确应以全部工作精力来履行代表职务。专职制度将使代表结构发生质的变化，从而强化人大的立法职能、监督职能。代表的专职化要求代表要有一定的办公条件，包括固定的工作场所及经费，高层人大代表恐怕还要配助手以至智囊班子，当然这是比较长远的事。按照各国议员制度的共性规则看，至少高层人大代表的专职化是或早或迟的事。^[50]目前，我国人大代表的总规模太大，财力难以承受，比较务实的做法是先从全国人大和省级人大的常委会委员做起，有条件的地级人大也可以试行。在具体的制度设计上，一是适当压缩代表规模，以保障人大代表的意见得到充分表达和专职代表获得财政保障；二是专职人大代表的人事关系，工作档案，工资、福利待遇一律转到人大，避免行使职权时受到外界干扰，同时任期届满，要保障人大代表工作和相关待遇；三是理顺人大代表与选民、人大常委会的关系，切实做到人大代表只对选民负责，不对人大常委会负责。

（三）健全人大代表的活动机制

当前，我们应建立和健全代表向选民征求意见制度、会议内容会内通报制度、代表参加会议准备情况报告制度（包括提案准备情况）、代表在人大会议执行职务情况汇报制度、尽可能地实现人代会代表的投票表决方式的电子化。这些制度的设置有助于保证代表们的职务行为是代表着选民的意见和要求，反映选民利益诉求，提高立法质量。

构建社会主义和谐社会，必须以经济和社会的发展为基石，强调公平正义、民主法治及道德建设。完善人大制度在构建社会主义和谐社会中的作用举足轻重，随着人大制度的不断发展与完善，它必将为构建社会主义和谐社会做出应有贡献。

四、依法行使行政权，构建法治政府，促进社会利益协调

“行政权是指由国家或其他行政主体担当的执行法律，对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力，是国家权力的组成部分。”^[51]在国家权力的三个分支中，由行政机关所行使行政权无疑是最为强大的。行政权的过分强大在处于体制转轨时期的我国是不容回避的事实，在整个国家机关体系中，行政机关所占比重最大、人数最多、与人民群众关系最为密切，对国家和社会的影响也最大。由于绝大部分的法律和法规都是由行政机关执行的，政府行政权力涉及政治、经济、文化各个领域，行政机关能否在依法行政的基础上，以公平正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，直接关系到构建和谐社会的成败。“贯彻落实依法治国基本方略，全而推进依法行政、建设法治政府，是构建和谐社会的关键所在。”^[52]

“随着我国改革发展进入关键时期，社会矛盾呈现出多发性、多样性的状况。造成这一状况的原因是多方面的，其中重要的一条就是有的政府和政府部门不能严格依法办事、依法行政。”^[53]当前，行政权侵犯人民利益比较地突出体现在：土地征用中侵害农民利益，城镇拆迁中侵害居民利益，企业改制中侵害职工利益，水库建设中侵害移民利益，建筑领域拖欠和克扣农民工工资，环境污染影响群众身体健康，乱许可、乱收费、乱处罚、乱强制等领域。只有通过制度化建设不断完善行使行政权的合法性、有效性、公开性、公正性的机制，规范行政机关与执法人员的各项执法活动，构建法治政府，才能为实现和谐社会打下坚实基础。

（一）树立法治政府的观念，为依法行政奠定认识基础^[54]

1.法治政府是有限政府

只有当政府成为有限政府时，国家与社会、政府与市场才能各行其道，相得益彰，社会关系才有可能实现和谐。所谓有限政府，一是指政府权力有限，政府只有在法律的权限内才能获得行为的合法性；二是政府责任有限，政府只能根据明确的法律规定承担相应责任；三是政府职责与职权统一，做到执法有依据、有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。

2.法治政府是透明政府

所谓透明政府，就是政府的行为除了法律规定不能公开的以外，都要让公众知晓。公共政策的制定和执行过程如果暗箱操作，那就不仅因违背程序正当原则而难以赢得普遍认同，还有可能因结果的不公正而引发公众不满。社会和谐的存在前提就是公开、开放和互动，和谐社会需要行政过程保持高度的开放和透明。透明政府有助于实现公共权力与公民权利关系的良性互动，进而推动社会关系的和谐化。

3.法治政府是诚信政府

彼此信赖的和谐社会，只能建构在社会诚信基础之上。政府应遵循公平、公正原则和正当程序，平等对待行政相对人；行使自由裁量权应符合法律目的，排除不相关因素的干扰；行政目的可采用多种方式实现，尽量避免采用损害当事人权益的方式。

4.法治政府是高效政府

法律的公平须建立在基本的行政效率基础之上。和谐社会需要高效的政府，行政应积极履行法定职责，遵守法定时限，提高办事效率，提供优质服务，把执政为民体现在行政活动的各个环节。

5.法治政府是守规则政府

法治政府就是讲规则的政府，不是以言代法的，不是凭长官意志来代替、行事的政府。人家都遵守规则的话，才能治理好社会。规则的特点是可预测性，能使人们来预测自己的行为。

6.法治政府是责任政府

和谐社会要求法治政府应是责任政府，无责任即无法治，亦不可能实现和谐。所谓责任政府就是指，政府对自己的行为必须承担责任，对自己的违法行为必须承担违法责任。如果政府不能承担责任的话，就不能算是法治政府。

7.法治政府是服务政府

人民委托行政机关处理国家行政事务，其目的是要行政机关为自己服务，而不是为了对自己发号施令。权力的委托不等于权力的丧失，人民作为国家的主人，始终掌握着国家的权力。公共服务必须是公开、公正、公平地为每个人服务、同时以无偿为原则。

（二）规范行政权运行的各个环节，确保依法行政

从动态上，行政权的运行可以划分为行政决策、行政执行以及行政监督。因此，从规范政府行为的角度而言，政府应该做到科学决策、规范执法与强化监督。

1.科学决策

尽管政府是权力机关的执行机关，但随着社会事务的不断出现，政府的管理职能也逐渐扩大，政府的决策行为也日益增多。如何保证政府决策的正确性，已经成为考验政府行政能力的一个主要指标。决策失误是最大的腐败，也是最大的浪费。科学决策不仅需要一套科学的问题察觉机制，而且还要有社会公众的广泛参与，即需要集中民意、汇聚民智的民主决策程序。只有对决策进行科学规划，精心论证，才能实现决策的科学化。因此政府在决策时要认真调查研究，广泛听取各方面意见，健全社会公示、社会听证、专家论证与咨询等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理，实行依法决策与民主决策。

2.规范执法

要理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。主要内容包括：深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制；严格按照法定程序行使权力、履行职责；健全行政执法案卷评查制度；建立健全行政执法主体资格制度；推行行政执法责任制，建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制。

3.强化监督

我国已经形成较为系统全面的具有中国特色的多元化公共行政监督体系，但是公共行政监督体系还不完善，存在着一些薄弱环节，主要表现在以下几个方面：第一，行政监督体系整体功能不强，监督合力较弱；第二，行政监督主体地位不高，监督力度不够；第三，行政监督偏重事后的追惩性监督，忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督。^[55]因此，因切实加强人大、政协、社会组织、个人和新闻舆论对政府的监督力度；建立监督主体的协调机制和信息互动机制，明确各监督主体的地位、职责、权限，以及监督行为的范围、方式和程序，建立监督主体之间以及监督主体和客体之间权力与责任、权利与义务相统一和相协调的关系，形成一个全方位、多层次、强有力的监督体系网络；建立一套系统、完备的规范行政权力运行的法律法规；确立各行政监察部门平行于各级政府的权限地位，让其相对独立，并使其有权弹劾各级不合格公职人员。

（三）建立健全利益协调机制，促进社会矛盾的化解^[56]

1.优化社会政策运行机制

市场经济改革与“四个多样化”（社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式）趋势的不断发展，给我国经济社会发展不断注入动力的同时，由于相关的规范制度建设滞后和经济社会发展不同步，也产生了一系列亟待解决的与公平性有关的社会问题。这些问题，首先在政策制定环节，政府应扭转重视经济政策制定而忽视或轻视社会政策制定的偏向，着重就农村社会事业发展、剩余劳动力转移、城市失业治理、社会成员利益再分配、社会保障与社会福利、义务教育、公共医疗卫生等问题突出领域加大社会政策供给力度。其次在政策实施环节，应建立执行责任制，使每项社会政策所承诺的利益得以落实。再次，对于实施中的每一项社会政策都要加强反馈调整，及时进行纠偏和调整。

2.建构顺畅的利益表达机制

当前，我国利益表达机制建设滞后于多元化利益诉求的状况亟待改变，迫切需要用公众广泛参与的多向维度的现代利益表达机制取代体系内封闭的单向维度的传统利益表达机制。要在强化人大和政协利益表达功能的同时，充分发挥第三部门和大众传媒的利益表达作用。

3.建立多赢的利益综合机制

政府必须能够坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，善于从政策取向上找准最大多数人的共同利益与不同阶层、不同群体具体利益的结合点；善于把不同利益和意见综合并转换为公共政策，并通过后续的政策实施，使社会各利益主体能够公正合理地分享发展成果，同时尽量公平地分担改革与发展的成本。

4.建立有效的利益调节与补偿机制

鉴于税收是利益调节的重要手段和工具，政府应当在自身职权范围内充分利用好这一工具。要加强税收监管，综合运用法律、经济、行政等手段严格治理偷逃漏税等问题。此外，社会保障是利益调节与补偿最具根本性的机制。各级政府应加大社会保险面，扩大征缴力度，扶持和发展慈善与救济事业，创新社会福利机制。

五、促进司法权独立，保障司法公正

“正义是社会制度的首要价值。”^[57]协调利益关系与缓解社会矛质，实现公平正义是社会主义和谐社会的重要前提与本质要求。无法律则无和谐社会，和谐社会必定是法治社会。要把公平正义的价值理念贯穿于法治的全过程，就必须维护司法公正。司法公正对于维护和实现民主法治、社会公平正义和社会安定有序具有十分重要的作用。司法公正意味着公民法人的合法权益受到同等的、充分的保护，违法犯罪者受到应有的惩罚和制裁，无辜的受害人能够获得应有的救济。如果司法是公正的，即使社会上存在不公正现象，亦可以通过司法的矫治来恢复公正；如若没有司法的公正，就绝对不可能有社会的公正，也绝对不可能有社会的和谐。可见，司法公正是构建和谐社会的基础性保障。然而，由于司法理念存在误区、司法制度不适应社会发展的需要、司法权未能真正独立、法官素质偏低等原因的存在，司法腐败有加重的趋势，如果不加以改革，司法权难以承担和谐社会的保障之责。我们认为，应从以下几个方面促进司法权独立，保障司法公正。

（一）改革现行司法管理体制，提高司法人员素质，保障司法权独立

1.保障司法独立

保障司法机关相对于其他国家机关，特别是相对于行政机关的独立。理顺司法机关和行政机关的关系。为此，审判机关和检察机关在财政和人事权上不应隶属于行政机关，国家应该在“两院”的编制、经费预算和拨付方式、基础设施和装备等方面提供充分的保障，确保司法的独立和司法自治。特别是改革目前司法机关的经费管理体制，全国各级司法机关的经费实行中央列支，经费预算经全国人大批准后，由中央则政统一拨付，由最高人民法院、最高人民检察院支配、管理并逐级下达到各级人民法院、人民检察院，逐步实现法院、检察院在财政上的独立，改变司法权受制于行政的状况。在此基础上把审判人员的个人职权独立的课题提到议事日程上来，从实现“法院独立”，逐步过渡到“法官的独立”。

2.坚持人大依法监督

在坚持现行人民代表大会制度的前提下，确立人大不干涉具体司法活动的原则，厘定人大对“两院”具体的监督范围，取消地方各级人民代表大会及其常委会对司法机关的个案监督形式，将人大对“两院”的监督重点集中于法院的财务、人事及司法人员的职业道德等领域，因此，各级人大常委会应当根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定开展监督工作。(www.xing528.com)

3.建立法官选任制度和法官异地交流制度

建立严格的法官选任制度和全国范围内的法官异地交流制度。没有高素质的法官队伍，司法公正不过是一句空话。因此，应按《中华人民共和国法官法》的任职条件严格法官队伍的选拔，把那些业务素质高、能力强的人员选拔到法院中来。同时，应鼓励司法人员在不同地区实行工作轮换，以避免因法官在一地长期任职而产生的“地缘”、“人缘”关系对司法活动的干扰。

4.加快司法机关内部改革

加快司法机关内部改革，减少司法不公的体制性因素的影响。要从影响司法公正的关键环节入手，完善司法机关的机构设置、职能划分，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制和工作机制，规范司法行为，提高对司法不公行为的有效防范。要弱化司法机关的行政化色彩，改变目前还不同程度存在的办案者与裁决权相分离、裁决权与责权相分离的状况。在法院系统内部应把司法行政上的监督权与对具体的审判工作上的监督权完全分离，并逐步取消后者，以实现法院的真正独立。

（二）建构柔性司法机制，促进司法判决的公正性

和谐社会的纠纷解决方式和途径应该是多元化。但是，制度化、公正的纠纷解决机制应该占主导地位。司法的本质和功能决定了司法是最为公正、最有权威的纠纷解决机制。因而，司法解决方式在现代社会矛盾的解决机制中具有相对至上的地位。然而刚性的司法机制并不能保证公正的必然实现，当实体法存在漏洞，司法解释以及现有法律原则也不能保证案件公正裁决情况下，以对话和商谈为内容的柔性司法机制能够促成社会正义原则在纠纷解决的适用，使得当事人更有心理准备接受依照社会正义作出的裁判。因为，柔性机制可以体现人的本质需要，是维持、延续和变更社会关系的基本手段，也是权利本位、程序优先的理念在司法过程中的体现，通过对话和商谈，可以保证法官裁决所依据的法律事实在当事人辩论质证中逐步被发现，同时，在过程中当事人能够加深对实体法和程序法的规则含义的认识和理解，并对可能形成的裁判结果有较为合理的预期。柔性司法机制必须建立在程序主体性和自律性的基础之上，而当事人两边平等的对抗式诉讼程序是制度性保障，不论民事诉讼，还是刑事诉讼、行政诉讼和宪法诉讼都应该确保裁判者的中立性和双方当事人的平等性，“诉讼程序形成以控、辩、审三方相互制约的等腰三角形格局也是司法中立的逻辑要求”。^[58]当前，应着重解决的是两方面的问题：一是检察监督权要与公诉权的相分离，使作为公诉人检察官代表国家和公共利益在诉讼程序中属于一方当事人，受诉讼程序的同样制约；二是强化行政机关在行政诉讼中与相对人的平等地位，使对话与商谈成为可能。

（三）完善司法解释机制，借鉴司法判例制度，保护人权

“权利并不限于法律确认的权利，现实生话中的利益关系及其利益冲突表明，存在一个法律规定之外的权利世界。这些利益或权利有时是法律可以推定的权利，有时是社会发展所产生的新的法权要求。这些利益或权利不应该落在司法保护的范围之外，否则就不能有一个和谐的社会存在。”^[59]由于立法的滞后性后反映多数人利益的片面性，需要有恰当的制度来保护新兴的权利要求和少数人的利益，以使社会个体获得及时的权利保护。司法权可以通过司法解释机制实现这一任务。“法律是一种阐释性的概念，法官在应用法律规范和法律原则解决法律纠纷时，总是会对法律进行解释，阐释其意义和价值，从而内涵着法律创造的因素，因之，司法解释又是一个建设性阐释，法官在采用整体性阐释方法通过趋同保持法律的连续性和稳定性的同时，也会发挥自己的个性进行创造性阐释实现法律的变革，以回应社会关系变化对司法调整的需要。”^[60]通过法官的理性和经验，可以对法无明文的权利得到适当而及时的保护，促进不同利益诉求的和谐表达。要达到此目的，必须建立判例制度，弥补法律的缺漏，同时以维护法制的统一。由于我国的地域广阔，经济社会发展不均衡，同时，司法系统庞杂，司法人员的素质参差不齐，让各级司法机关和司法人员来承担解释职责和形成判例，显然是不恰当的。较有操作性的路径是，在最高人民法院、最高人民检察院来承担法律解释的职责的同时，赋予高级人民法院扩大人权方面的有限解释权，如果最高人民法院认为高级法院解释有悖法律基本精神，有权以高位解释加以纠正。同时，赋予最高人民法院所公布典型判例为判例法的地位，使这一制度合法化、制度化。

（四）建立和完善司法审查机制，强化司法权

司法审查制度对于维护宪法权威，平衡法治国家的秩序与市民社会的自由间的关系，促进国家权力与公民权力的和谐，构建和谐社会有着重要的积极意义。“只有司法审查制度才能使立法权、行政权从法律之上走到法律之下，接受法律的约束。只有当司法审查制度确立以后，公民与立法机关、行政机关的关系才能由单纯服从的一般社会关系变成法律上的权利义务关系，从而公民在与立法机关、行政机关关系中的权利才能得到保障。”^[61]目前，我国现有的司法审查制度尚不健全，法院只能通过行政诉讼对具体行政行为的合法性进行范围十分有限的司法审查，不仅对立法机关的立法不能审查，也对行政机关的抽象行政行为进行有效制约。有人认为，源于“三权分立”政治体制下的司法审查制度与我国的人民代表大会制度是冲突的，从而否认司法审查制度的合宪性。人民代表大会制是我国宪法确立的实现人民主权原则的一项基本政治制度。事实上，“虽然全国人大是最高国家权力机关，法院由其产生，向其负责。但全国人大的最高国家机关的性质只是在国家机关中的最高性，而不是终极的，人大要向人民负责，受人民监督。”^[62]立法机关是人民依据宪法而授权其代表组成的机关，并不直接等同于人民，立法机关所订立的法律也有违反宪法的可能。“如果没有这种制度—该制度应该独立于立法和行政机构—拥有取消违背宪法的主张的权力，显而易见，成文宪法就是无意义的。”^[63]法院通过个案进行司法审查并意味着司法权高于立法权，而只是权能的分工；并且及时制止立法机关和行政机关的违法甚至违宪行为，只会有助于维护立法机关的权威，是法院真正地对人大负责。我们认为，完善我国司法审理的基本思路是：其一，尽快修订行政诉讼法，扩大行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查的范围；其二，重新界定违宪审查权的行使主体，建构一套严密的司法性审查程序。

结合我国的国情，在具体制度上，我们认为可分两步走。首先，应由最高人民法院和高级人民法院则作为一般司法审查主体负责对法规的审查。最高人民法院和高级人民法院可以对地方法规、规章的违法、违宪问题行使司法审查权，而国务院的行政法规、规章的违法、违宪问题一律由最高人民法院加以审查。也可由各省、自治区、市、直辖市高级人民法院向最高人民法院提出或者由最高人民检察院提出审查建议，由最高人民法院审理。第二，在适当的时候，建立独立于现行司法和立法体系的宪法法院，专门负责对立法机关所制定的法律是否违宪的案件进行审查和审理。宪法法院的法官由全国人民代表大会选举产生；以宪法、宪法性法律和宪法判例为司法审查的依据；在程序上以就适用司法程序；宪法法院作出的宪法性判决是终审判决具有终局性，最高人民法院、各高级人民法院对法规是否违宪的判决属一审判决，上诉至宪法法院后作出的判决则具有终局效力。

【注释】

[1]参见汪风清：《西方权力理论研究的几个特点》，载《江西行政学院学报》2000年第2期。

[2]［德］马克斯·韦伯著：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第246页。

[3]［英］M.J.C.维尔著：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版。

[4]汪风清：《西方权力理论研究的几个特点》，载《江西行政学院学报》2000年第2期。

[5]刘学军：《完善制约有效的权力运行机制》，载《科学社会主义》2005年第5期。

[6]刘学军：《完善制约有效的权力运行机制》，载《科学社会主义》2005年第5期。

[7]同上。

[8]蔡梅：《社会主义法治国家的权力制约》，载《武汉理工大学学报（社会科学版）》2006年第4期。

[9]卓泽渊：《法治国家论》，法律出版社2004年版，第80页。

[10]曾行伟：《关于权力制约的若干认识问题》，载《中共福建省委党校学报》2004年第11期。

[11]《马克思恩格斯选集（第4卷）》，人民出版社1995年版，第172页。

[12]卓泽渊：《法治国家论》，法律出版社2004年版，第79页。

[13]彼得·布劳：《社会生话中的交换与权力》，华夏出版社1988年版，第137页。

[14]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。

[15]陈国权：《论权力制衡与行政》，载《中国行政管理》2000年第8期。

[16]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。

[17]参见邓名奋：《论权力制约的三种机制》，载《国家行政学院学报》2005年增刊。

[18]参见喻中：《权力制约理论的主要范式评析》，载《中共浙江省委党校学报》2006年第1期。

[19]参见喻中：《权力制约理论的主要范式评析》，载《中共浙江省委党校学报》2006年第1期。

[20]孟德斯鸠：《论法的精神（上）》，商务印书馆1961年版，第153－154页。

[21]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第214－215页。

[22]参见张恒山：《论分权的理由与反驳》，载《江苏省委党校学报》2004年第6期。

[23]邓小平：《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年第2版，第329页。

[24]张恒山：《论分权的理由与反驳》，载《江苏省委党校学报》2004年第6期。

[25]肖雪慧：《历史的伟大律动——〈控制国家历史〉阅读札记》，载《社会科学论坛》2002第8期。

[26]邹平学：《寻找构建社会主义和谐社会的阿基米德支点》，载《法学论坛》2005年第4期。

[27]徐显明：《论“法治”构成要件》，载《法学研究》1996年第3期。

[28]参见阙忠东：《中央与地方关系的演变及其法律化取向》，载《中共浙江省委党校学报》2006午第3期。

[29]张剑雄：《论我国中央与地方关系的和谐发展》，载《咸宁学院学报》2006年第5期。

[30]吴亚平：《试论中央与地方关系的法律调整》，载《法制与社会》2006年第6期。

[31]熊文钊：《法律保障央地关系》，载《瞭望新闻周刊》2005年12月5日第49期。

[32]辛向阳：《法治框架内的中央与地方关系》，载《中国改革》2006年第7期。

[33]薄贵利：《构建中央与地方合理分权体制》，载《新视野》2006年第2期。

[34]参见辛向阳：《法治框架内的中央与地方关系》，载《中国改革》2006年第7期。

[35]参见薄贵利：《构建中央与地方合理分权体制》，载《新视野》2006年第2期。

[36]刘永高：《中央政府与地方政府关系创新刍议》，载《求实》2002年第7期。

[37]张千帆主编：《宪法学》，法律出版社2004年版，第313－314页。

[38]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版第52页。

[39]丁邦开：《论现代国家宪政建设中的分权与控制》，载《上海财经大学学报》1999年第1期。

[40]张恒山：《论分权的理由与反驳》，载《江苏省委党校学报》2004年第6期。

[41]美浓布达吉：《宪法学原理》，商务印书馆1925年版，第256页。

[42]张恒山：《论分权的理由与反驳》，载《江苏省委党校学报》2004年第6期。

[43]周叶中、胡伟：《论古典自然法思想对近现代宪法与宪政的影响》，《法学家》1997年第6期。

[44]黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆1995年版，第285页。

[45]丁邦开：《论现代国家宪政建设中的分权与控制》，载《上海财经大学学报》1999年第1期。

[46]鲍桑葵：《关于国家的哲学理论》，商务印书馆1995年版，第101页。

[47]张恒山：《论分权的理由与反驳》，载《江苏省委党校学报》2004年第6期。

[48]谢庆奎：《人民代表大会制度与宪政体制的接轨》，载《人大研究》2006年第1期。

[49]张昆仑：《关于推动地方人民代表大会民主化建设的七条建议》，载《学习论坛》2006年第1期。

[50]侯少文：《坚持和完善我国的人民代表大会制度》，载《中央社会主义学院学报》2005年第2期。

[51]应松年、薛刚凌：《论行政权》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》2001年第4期。

[52]曹康泰：《建设法治政府，构建和谐社会—关于学习贯彻〈全面推进依法行政实施纲要〉的几个问题》，载《中国监察》2005年第19期。

[53]同上。

[54]参见肖小明、陶学荣：《论和谐社会视野下我国法治政府建设的基本定位与主要途径》，载《沧桑》2006年第3期。

[55]乔成邦：《我国行政监督体系存在的问题及理论探析》，载《太原城市职业技术学院学报》2004年第4期。

[56]参见中国政法大学课题组：《和谐社会与政府能力建设研究报告》，载《中国行政管理》2005年12期。

[57]罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社1998年版，第239页。

[58]参见季金华、刘同君：《构建和谐社会的司法保障》，载《甘肃社会科学》200年第2期。

[59]季金华、刘同君：《构建和谐社会的司法保障》，载《甘肃社会科学》2000年第2期。

[60]德沃金：《法律帝国》，李常清译，中国大百科全书出版社1996年版，第83页。

[61]周永坤：《法理学—全球视野》，法律出版社2000年版，第466页。

[62]庞凌：《社会转型与中国法院政治功能的重塑》，载《浙江社会科学》2003年第4期。

[63]斯科特·戈登：《控制国家—西方宪政的历史》，庄奇等译，江苏人民出版社2001年版，第318－319页。