国家权力纵向和谐：和谐社会建设的法制保障

第二节　国家权力的纵向和谐

在国家权力纵向结构中，核心问题是国家权力在中央政府与地方政府之间的分配及其相互关系。单一制和联邦制是现代国家纵向配置权力的两种模式，也可以说是现代国家结构形式的两种基本类型。不同的国家采取不同国家结构形式是由于不同的社会经济结构和历史文化政治传统。由于我国的历史传统、民族状况、国家统一和各地、各民族共同发展的需要，新中国实行单一制的国家结构形式。

一、国家权力纵向结构的状况

在建国初期，中央政府通过统一财经、统一收支，奠定了中央集权的经济基础，也就形成了在中央与地方关系上的中央高度集权的体制。1956年，毛泽东针对建国初期出现的权力过分集中的现象，在《论十大关系》中提出了坚持以中央集权为主导的前提下适当扩大地方自主权来解决中央与地方关系的思想。但是，由于计划经济体制，使得中央政府与地方政府的基本职能一致，并不存在因管理对象的范围和层级的不同而形成明显的分权。这样带来两个弊病：其一，中央与地方的关系成为生产经营性关系，地方的积极性难以发挥；其二，中央与地方的权力划分随意性很强，影响了双方关系的稳定。

改革开放以来，中央与地方的关系开始发生显著变化，表现为：实行财政大包干使得地方政府的财权得以扩大；实行分税制使得中央与地方的财政收入有了明显划分；地方获得固定资产投资项目审批权、物价管理权、工资调整权以及大部分企业的管理权等事权。随着逐渐建立和完善社会主义市场经济，在许多领域积极或消极地推行了地方分权，如农村的包产到户制、财政收支权力的下放、外贸权力的下放、非公有企业的发展、地方国有企业及地方投资的扩展、经济特区与开发区的发展以及金融权力的地方化，而为了适应经济体制改革、对外开放和发展商品经济的需要，中央主动改革高度集权的政治体制。首先从行政管理体制和机构改革开始，合理规范中央与地方政府的关系，通过1982宪法确定中央与地方国家机构职权划分的总原则，向地方下放权力，扩大地方政府的某些职权，并着力转变中央与地方政府的职能；改革中央决策体制以及立法体制，扩大地方的决策权、立法权；建立健全行政执行机制，不断加大中央与地方政府实施与执行决策的力度，努力提高行政效率；按照精简、统一、效能的原则和决策，执行监督相协调的要求，加速推进政府机构改革，科学合理规范中央与地方政府职能，按综合职能设置政府机构；将相同或相近的职能归集到一个行政部门承担，同时突出强调优化人员结构，实现机构和编制的法制化；按照政事公开原则，以推进经营性事业单位改革和机关后勤服务社会化为突破口，加快事业单位体制改革步伐，如将承担部分行政管理职能或者行政执行职能的事业单位，逐步改组为行政执行机构，将承担政府交办任务，提供公共产品的事业单位实行宏观调控；改革干部人事管理制度，下放和扩大地方的干部管理权限，并开始酝酿、实行和逐步推广直至全而实施新的干部人事制度——国家公务员制度；坚持和完善民族区域自治制度，加强民族自治机关的建设，扩大民族自治机关的自治权；积极扩大城乡基层民主，推进村民自治，发展社区民主，使广大人民群众享有一定范围内的民主选举、民主议事、民主管理、民主监督的权利。^[28]

二、国家纵向结构中不和谐的因素

在新中国成立以后的五十多年的历史进程中，由于经济建设的内在需要和社会政治环境的巨大变化，中央与地方关系的调整和改革从总体上看基本适应了经济社会发展的要求。在巩固人民政权和国家统一加强民族团结、促进地方经济发展和提高国家综合国力的提高，推进中国的民主和法制建设等方面发挥了积极作用。^[29]但也存在一些不容忽视的问题，影响着和谐社会的建设，主要表现在：

（一）中央与地方科学合理的分权体制缺失

现行宪法和法律对中央与地方职能权限划分的规定都过于原则、过于笼统、宽泛、操作性不强，使得中央政府与地方政府的关系变动过大，不够稳定。一方面中央政府可轻易地利用自己手中掌握的最高权力，收回和侵犯本应由地方政府行使的权力，形成权力的高度集中；另一方面，在中央政府放权的情况下，地方政府又往往充分利用、有时是掠夺式地利用中央政府不得不提供的权力，以满足自身的特殊需要。形成“一收就稳，一稳就死，一死又放，一放又活，一活就乱，一乱就收”的怪圈。

（二）中央政府宏观调控能力较弱

目前中央政府对地方政府的某些方面统得过多与调控乏力同时并存，但相对来说，后者更为突出。其典型表现就是政府财政宏观调控能力、金融宏观调控能力、行政组织调控能力等宏观调控能力出现弱化趋势。从世界各国的情况看，上世纪七八十年代开始大规模地方政府分权化或权力下放运动，其共同点就是：中央政府在权力下放的同时，更强化了对地方政府和社会的宏观调控治理权。对正处于体制转型期的我国来说，中央政府宏观调控能力的下降不仅直接影响其整体宏观调控功能的发挥，而且也有碍于全国统一大市场的建立以及公平竞争的市场机制的正常运行。

（三）地方保护主义盛行和行政垄断突出

为了寻求本地的利益，不少地方政府往往动用公安、交通管理、工商行政、税务等机构来封锁和争夺资源。禁止外地商品“侵入”本地市场，追求“大而全、小而全”的独立体制，严重浪费了社会资源，使各地产业结构趋同，阻碍了全国统一大市场的形成。

（四）地方政府的非正当利益行为膨胀

在分权化的过程中，地方政府在经济发展方面起主导作用。应该承认，作为利益主体的地方政府的行为具有经济合理性，但是，由于未在中央和地方政府之间合理地划分各自的职责权限，使得地方政府的有些行为超越了了中央政府所代表的公共利益。对自身利益的关注使得地方政府之间存在着激烈的竞争。地方政府与中央政府之间也进行着博弈。中央政府在分权的同的时也转嫁了部分财政压力，虽然地方政府在投资扩张时会受到地方财政支出的制约，但是其宁可承受较大的财政压力，也不愿意放弃相应的自主权力。因此，追求预算最大化，促使地方政府竭力开辟新财源。“跑部”、“跑京”，争取款项。国家财政演变为地方财政，中央利益演变为地方利益。作为中央政府本应代表的社会的公共利益受到了损害。^[30]同时，这也是导致了官员的“制度性腐败”，使得腐败和投机行为有了广阔的活动空间，直接加剧了政治腐败的蔓延。

三、以制度化推进国家权力的纵向和谐

实现中央与地方关系法制化是处理中央与地方关系的重要原则，是科学合理的中央与地方关系的法律制度保障。中央与地方关系只有在制度化、法治化的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡和稳定的状态。^[31]我们认为，只有建立健全以下制度体制才能保障国家权力纵向结构的和谐。(www.xing528.com)

（一）完善中央与地方关系的法律

发达国家在处理中央与地方关系问题上，都由议会以法律的形式予以确定，所有的地方政府都是根据法律的要求提供服务、行使权力的。这些法律都详细地规定了地方政府具有的权限，使地方政府的行为有法可依，中央与地方的权限也有相对固定的法律界限。从我国历史上看，文化的非法制性造成中央与地方在权力划分上的模糊性。由于历史上地方的权力基本上没有法律的保障，在现实中以法律的框架确立地方政府的权力就显得非常必要，同时难度也可想而知。从我国宪法看，中央地方关系的界定过于笼统，基本没有具可操作性的内容。历来中央与地方关系的变动往往依据一纸文件，由于没有法律约束力，二者的关系非常不稳定，而且双方都感觉到自己在权力的变动中吃了亏。中央凭借其权力层级上的优势对两者关系进行的非制度化和不确定性的修改导致了地方政府对中央信任感的削弱，在没有有效制度权威保证的前提下，地方只有诉求于自身，努力增强本地经济实力，以此作为与中央讨价还价的筹码，中央地方关系因而畸形发展。^[32]在实践中，不断有对中央与地方关系进行的制度创新，而制度创新的成果必须要由法律的形式加以固定，倘若还是依旧“一纸文件”和“有关决定”，它对于中央、地方双方的约束力是远远不够的，也是极易被变动的。为此，应修改《宪法》和制定《中央与地方关系法》或修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》来确定中央与地方的制度化关系，在法律的强制性规范下，中央与地方关系的制度创新才能真正有其长远的效果。

在内容上，应明确中央与地方政府的法人地位，规范、界定中央与地方的专有权力与共有权力，保障权力的调整界限及运作过程。中央依法集中必要的权力是非常必要的，但中央所集之权只能是依法应属于中央的那部分权力，而不应是所有的国家权力。中央不能侵犯、截留依法应属于地方的那部分权力。地方发挥积极性，独立自主地开展创造性作用，也必须在法律规定的范围内。一方面扩大地方的自主权，凡是适宜地方处理的事务尽可能地交由地方自行决定。应给予地方一定的行政组织权、自主立法权、自主行政权和自主财政权，并尽可能地减少地方的官治色彩，增加地方管理的民主成分。另一方面要加强国家对地方的控制，包括确立对地方监督机关，增加监控手段，完善立法控制，强化行政控制和引入司法控制机制。

在保障机制上，首先要确立法院作为最后保障机关。如果中央和地方因为权力发生争议，最终能通过法院解决。也就是说，需要建立中央与地方关系的司法审查制度。中央与地方之间、地方与地方之间有可能发生权益冲突。调处纠纷的途径除了行政的、协商的途径外，司法的途径是纠纷调处的最终的有效途径。可以考虑由最高人民法院行政审判庭受理中央政府与地方政府以及地方政府与地方政府之间的一般权限争议案件和利益分配纠纷案件。建议在修改《行政诉讼法》时，将中央与地方以及地方与地方之间的权属纠纷、利益分配纠纷等方面的案件列入人民法院的受理范围。

（二）深化政治体制和行政机构改革

按照“精简、效能、统一”原则，建立与社会主义市场经济要求相一致，具有现代公共行政管理基本特征的新型权能政府。把专业经济管理部门改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织，并逐步削减其数量。凡是同地方有关的事情，中央各部都应先同地方商量。要通过行政机构改革，改变部门等于中央的现象，使代表国家行使职能的部委具有高度权威，不具有政府职能的经济实体和自律性行业组织，则不应该再对地方行使权力。同时，改革地方政府组成和运行方式，以适应转型时期经济和社会的发展要求。如地方的一部分人事可实行民选制，让民众参与本地区干部的选择。真正区分党政职能，党应该从直接管理复杂纷繁的国家与社会事务行为中退出。党的政治主张则可以通过法律程序变成国家意志。企业作为市场经济的运行主体，必须自主经营，自负盈亏，它与政府的关系是“依法经营，照章纳税”的关系。凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预。下放给企业的权利，中央政府和地方政府都不得截留。只有这样，企业的自主权才能真正落实，才能给中央与地方关系的调整提供相宜的外部环境。

（三）建立地方的利益表达机制

市场经济强调以谋取正当利益为趋动的自由竞争，这也是市场经济保持活力的重要原因。就全局和长远发展来说，地方利益都是客观存在的，是必须加以正视的。既然地方利益是客观存在的，就需要建立地方利益的合理有效的表达机制。如果没有正当、合法的利益表达与协调机制，那么，地方利益就必然会通过隐蔽的、非正常、非正式的渠道来表达，其结果，不仅容易损害其他地方的合法权益，造成地方与地方之间的不平等、不公正，而且很有可能导致资源配置的不合理和地方利益的不协调，甚至导致权力寻租，滋生腐败。^[33]为了克服这些负效应，使地方利益能够得到及时有效的反映，同时也为了实现中央决策的科学化和民主化，就必须通过体制改革和制度创新，建立科学合理的地方利益表达与平衡机制，扩大地方参与中央决策的机率。有的学者提出，我们可以借鉴西方发达国家的成功经验：一是在国务院下设“地区委员会”，但其职能类似于日本的自治省或者欧盟的“地区委员会”；二是在全国人大设立一个“地区委员会”，负责省及省以下事务与问题的协调和反映工作。^[34]

（四）减少行政层级，改革行政区划体制

由于电子、信息、网络、交通等现代技术的高速发展，地理区域有不断“缩小”的趋势，与此相适应，当代世界各国的国家权力结构出现了扁平化趋势。而在我国，由于对历史传统的传承，从中央政府到乡镇政府，权力层级多达五级。权力结构的层级过多，既不利于上下层级之间的信息交换，也不利于扩大地方和基层的自主权，更不利于国家的长治久安，同时严重影响中央与地方权力配置的科学性和合理性。同时，现有区划面积相差悬殊，区划界线犬牙交错，割裂了相对独立的自然地理单元，不利于市场经济发展和资源的合理开发利用。因此，减少行政层级，改革行政区划体制不仅引起了理论界的关注，也得到了实务界的响应，如一些省正在进行的省直接管理市县的改革就是对国家权力扁平化趋势的呼应。我们赞同有的学者的意见，要构建中央与地方的合理分权体制，就必须积极稳妥地改革行政区划体制，适当缩小省区体积，增加省级区划单位数量，充分重视特大城市的作用，使中央与地方的合理分权模式建立在科学合理的行政区划体制的基础之上。^[35]

（五）深化地方行政体制改革，推进基层民主自治和有序的政治参与

当前，乱摊派、数字出官、官出数字、跑官、要官等现象的发生，与地方政府只对上负责的单项权力运作模式有必然的联系。要克服上述弊病，只有从政治体制改革入手，可以考虑将基层民主自治逐渐推进到县或更高一级地方政府机构，使地方政府从传统的向上负责制，改变为向下负责的民主制，使得地方政府不仅要接受上级政府的指导和监督，而且更重要是要向选民负责。同时，实行地方自治，有利于培育公民的民主精神和民主意识，为有序的政治参与奠定思想和观念的基础。而且，“实行地方自治可以改变中央、地方和民众三者之间的游戏规则，使参与各方都能共享分下合作带来的收益，实现政府与人民的相互合作与信任，中央政府与地方政府的相互合作和信任。”^[36]

（六）完善中央与地方的双向监督制约机制

国家权力纵向结构的和谐不仅要求有中央和地方权力的合理配置，同时，还应建立相应的监督和制约机制，使中央和地方的权力得到法治化的保证。这样的监督和制约机制应当是双向的，以平衡中央利益与地方利益，维持双方各自的生存空间，从而促进双方的相互合作。一方面是中央对地方的监督，即中央政府对地方政府实施的检查、控制和纠偏，以保证地方政府行为的合法性和与既定目标的一致性。另一方面是地方对中央的监督，即地方政府通过法律手段维护自己的权力不受侵犯，从而保证政府权力在纵向上的分权与制衡，以权力制约权力。

从以下几个方面着手完善中央对地方的监督制约机制：通过提高监督机构的地位和权威来强化中央对地方监督的权威性、系统性和独立性；改革监督方式和手段，从直接行政干预为主转向间接的法律监督、财政监督、司法监督和行政监督相结合；变事前行政审批为主为事后合法性和效率监督为主；要建立和完善监督程序，使中央对地方的监督程序化、规范化和制度化。从以下两个方面着手完善地方对中央的监督制约机制：一是通过立法明确地方的专有权力，为其独立行使提供制度保障；二是建立专门的职权争议处理机关和处理程序，为可能的权属纠纷提供有效的化解机制。