国家权力分立的重要性

第一节　国家权力的分立

一、权力及国家权力

权力一词，在英语中为Power，其基本含义是指某种力量或能力。当Power一词用于人与物之间的关系时，其意为能力或力；当用于人与人的关系之中时，引伸为权力或权势。所以，权力一词在西方文化中是指人们在处理相互关系（包括组织与组织、国家与国家的关系）中所表现出来的一种力或能力，而不回答这种力量或能力是从哪里产生的。^[1]

在西方，关于权力一词的解释虽然很多，但大同小异，基本意思是一致的。例如，德国社会学家马克斯·韦伯认为，权力“为一个人或很多人在某一种共同体行动中哪怕遇到其他参加者的反抗也能贯彻自己的意志的机会”。^[2]英国思想家伯兰特·罗索指出，社会学的基本概念是权力，“它的涵义与物理学的基本概念是能量相同”。美国未来学家阿尔温·托夫勒在《权力变移》一书中更明确地解释说：“我们用权力（Power）这个词来指有日的地支配他人的力量。这个定义排除了用以抵御自然和物体的力量。”而《不列颠百科全书》把权力定义为：“一个人或许多人的行为使另一个人或其他许多人的行为发生改变的一种关系。”而在法学领域，“这个词一直被用来指拥有以强力或以说服来获得特定目的的能力，指进行特定行为的法律权限，指立法、行政或司法的‘职能’，指政府机构或部门，或者指组成这些机构的人们。”^[3]

在我国，自古没有“权力”这个词，权力一词是近代才从西方传入的。1979年版的《辞海》也只有权术、权柄、权谋、权变、权数等词的解释，而没有对权力一词给出确切的解释。上世纪80年代开始，在少数书籍中涉及到权力理论。90年代后才出现权力研究的专门著作，其关于权力的含义与上述分析大致相当。我国有学者概括出权力概念所包含的两个要素：第一个要素，它必然是以某种形式潜在着或显示出来的力量，这种力量反映了权力主体的能力、能量。第二个要素，它是特殊的人际关系的表现，权力必须存在于人们的社会关系之中。^[4]有的学者认为，“权力是特定社会关系中主体对客体所具有的强制支配力量”。^[5]

权力在社会生活中有着不同的范围和层次，可分为私人权力和公共权力。“公共权力则是一定社会主体靠社会资源和公共权威而形成的对特定社会客体的支配力量，其外部表现，是法定的或由特定公共团体授权产生的机构、组织或其中的职位所具有的权力或职权。”^[6]“私人权力是私人之间凭借纯粹个人的资源、人格等形成的对他人的支配力量。”^[7]而公共权力又可分为社会权力和国家权力。在权力的众多形式中，国家权力作为现代权力的主要的和典型的形式，意味着国家凭借其特殊地位和对资源的控制，具有使个人和组织服从其意志以达到一定目的的支配和影响能力。国家权力一般包括国家和社会公共利益配置规则的制定权即立法权，规则的执行权即行政权，违背规则的追究权即司法权三个方面。

二、国家权力的属性及特征

国家权力的本质属性及其特征是研究国家权力的配置和运行的切入点，也是政治学、法学探讨的重要问题。随着理论和认识的发展，在现代社会，对国家权力的本质属性基本达成了较为一致的观点，即国家权力来源于人民权利，是人民让渡给国家的权利，其目的在于保护自己的生命、财产和自由。而对国家权力的特征，不同学者从不同的视角作了分析。如有的学者认为：“国家权力的基本特征表现为：权力主体地位的优越性，权力运行的强制性，权力作用的普遍性，权力本源的人民性。”^[8]也有学者认为：“权力具有相对性、支配性和权威性。”^[9]也有学者认为，国家权力与权力的其他形态一样，具有共同的特性：“权力具有强制性，即特定主体将他的意志强加于客体并迫使其服从；权力具有整合性，能使分散的力量一体化；权力具有扩张性，它在运行中往往会无限地自我膨胀、扩大，以至越权；权力具有侵犯性，侵犯客体的权利和利益；权力具有工具性，利用权力可以达到某种目的，获得某种价值；权力还具有腐蚀性和诱惑性，因为它能够给权力主体带来普通人所难以企及的荣誉、地位和利益，谁占有权力，谁就享有这一切，权力越大，享有的特殊利益就越多。”^[10]我们认为，现代社会国家权力有以下几个特征：

（一）人民性

国家权力是应社会生活的需要而产生的。亚里士多德说，人是天生的政治动物，人类天然地需要且必须过社会生活。但人类在实现其自身各种利益的过程中，由于本性所固有的缺陷，在没有一个超人体力量使大家慑服的时候，会处在所谓的战争状态之下。人类为了能够生存和发展，使社会生活协调一致的行动，便希求能够建立一个强有力的群体力量，以控制和缓和各种冲突，保障自身的利益，国家权力由此产生。正如恩格斯所说，国家权力是从“控制阶级对立的需要中产生的”。^[11]从理论上讲，现代国家权力来源于人民，即国家权力来自于人民的授权。“任何权利都是一定社会成员共同赋予的，原始社会的公共权力来自人民，政治国家无非是对原始社会公共权利的取而代之而已。”^[12]权力乃是权利的一种衍生形态，国家权力的存在是以维护一定阶级、集团和人们的权利为前提的，它是以公民的权利为中介对社会经济关系的集中反映。公民权利是国家权力存在的基础和赖以产生的源泉，同时也是国家权力配置和运作的实际指向和界限，国家权力是人民让渡部分权利而形成的。

（二）强制支配性

权力是个人或群体将其意志强加于其他人的能力，尽管有反抗，这些个人或群体也可以通过威慑这样做，威慑的形式是：撤销有规律地被提供的报酬或惩罚，因为事实上前者和后者都构成了一种消极的制裁。^[13]在权力的概念中，意志和行为是权力的必要要素，这种意志具有支配性和强迫性，即可以支配他人改变其行为，或使他人的行为服从于自己。在权力的支配下被支配者是没有自由的，行为自由和意志自由只属于支配者自己。因此，不难看出，在权力关系中最重要的一个特征就是双方当事人地位的不平等，掌握权力的人可以强制支配他人的意志和行为。

（三）扩张性

人类的历史证明，一旦国家权力形成，就会有其自身的运行和发展规律。国家权力会在空间上不断地打破原有的权力界限和范围，侵犯其他权力以扩张自己。“有权力的人们使用权力，直到遇到有界限的地方才休止。”^[14]在现实的国家政治生活中，具体表现为“国家越来越多地干预完全可以由社会或公民自己去履行和完成的事情，或把国有权力深入到个人生活的私人领域”，^[15]使公民的权利和自由不断被压缩。

（四）异化性

人民让渡权利而形成国家权力的初衷是为了保护自身其他权利，国家权力本质是人民权利的衍生形态。但是，国家权力必须由具体的个人或团体来掌握，抽象的人民与国家权力在现实中是分离，而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验”。^[16]国家权力有可能由人民权利的保护工具异化为人民权利的最大危害。国家权力一旦被滥用，又必然导致政治腐败和专制，政治合法性资源的流失，并且相应地造成社会资源的浪费，甚至因此而阻挠或中断政治的发展，社会的公共利益目标也就无法实现，最终损害人民的权利。

三、制约国家权力的几种模式

由于对国家权力扩张性和异化倾向的忧虑，怎样有效地制约国家权力始终是政治学研究和现代社会制度构建的一个基本问题。对此，在理论上和实践上，大致有五种模式。

（一）以权力制约权力的模式

以权力制约权力的基本思路，就是对国家权力实行横向和纵向的分解，使统一的国家权力由不同的分支机构和层级来行使，并在国家权力的不同分支和层级之间，建立起相互牵制的关系。与此同时，再建立专门的监督机构。以这样的设计使得国家权力的任何分支机构和层级都不可能随心所欲地行使权力，都会受到其他权力分支机构和层级的牵制。人们相信，只有通过这样的方式，才能达到权力制约的效果。这一模式的理论基础是孟德斯鸠为代表的“以权力制约权力”的理论。在权力制约的实践中，美国是通过分权制衡的方式来制约权力的典型国家。以权力制约权力模式具有较强的实用性和可操作性，以分权制衡为核心的权力制约模式，有助于从形式上牵制任何一种权力一意孤行，在权力冲突时，通常以妥协的方式维护某种最低限度的政治平衡，有助于避免或缓解过于激烈的政治动荡，从而降低社会政治冲突所可能产生的巨大成本。

（二）以权利制约权力的模式

以权利制约权力的模式，以承认公民的权利为根本前提，以保护和实现公民权利为最终目的和归宿。理论上，首先确认权利与权力分属两个不同的领域和范畴，强调权利属于社会领域，是私域的范畴，而权力则属于国家领域，是公域的范畴，是国家拥有的统治和管理社会成员的强制性力量。权利的领域是权力的边界，国家权力不得任意侵入公民权利的领地，“权利乃国家权力止步之处”，即国家权力不可能是全能的、为所欲为的，在行使中必须尊重公民权利的完整和独立存在。其次，承认权力的来源是人民的权利，国家和政府的产生必须经过社会成员的授权，是公民为了更好实现自己的整体利益才把自己的一部分权利让渡出来，组成政府，以便让政府执行社会公共管理职能来为自己利益服务。国家权力本身既无独立意义，也无私终极价值，既然产生于人民权利，也就必须以人民权利为其终极目的的和归宿。在实践中，这种模式主要体现为：一是政府由公民运用自己的选举权利定期选举出来的，政府的公共权力也是由公民在这种选举过程中通过授权的方式而获得的，而如果这个政府不能很好地实现其社会管理和服务的使命，公民又可以运用自己的罢免权利剥夺其公共权力；二是公民在授权和组织政府之后也不会放弃对政府的控制，还可以通过政治参与的诸种权利，比如游行示威、批评建议乃至复决创制等权利来继续对政府权力的运行施加影响；三是公民还要依据其结社自由和言论自由的权利，通过建立一定的组织和团体，通过政党和各种政治利益集团、发挥新闻舆论的作用等方式来制约国家权力主体。^[17]

（三）以道德制约权力的模式

以道德制约权力的基本路径是把外在的价值准则内化为权力主体自身的价值需求和道德自律，通过强化权力主体的道德认识、道德修养和道德意志，培养起权力主体自我监督和自我约束的能力，使其自觉规避滥用权力的行为，以防国家权力的异化。此模式的主要特点有：首先，它关注的焦点不再是权力与权力之间的关系，而是人与权力之间的关系，更具体地说，是掌权者的道德修养与权力之间的关系。其次，它认为能够有效地制约权力的不是另一种权力，而是掌权者自己的道德修养；再次，它的出发点是人的道德修养有高下之分；最后，不仅要制约权力，而且还要造就理想的人格。^[18](www.xing528.com)

（四）以法律制约权力的模式

以法律制约权力的模式中，基本的理论前提是，权力的失控和异化根源于权力失去约束。要保证权力的正当行使，主要的途径是为权力制定规则，即运用法律规则来约束权力。通过法律规则来对权力的授予、权力的运行还是权力的监督进行约束。权力既可能“作恶”也可能“行善”，而法律规则是保证权力“行善”的主要依据。此模式强调的是法律与权力之间的关联性，认为权力秩序可以对应于法律秩序，权力秩序是法律的产物，或者说，权力秩序依赖于法律规则的规划与安排。由于法律具有客观性、稳定性和可预期性，可以为权力的存在和运行提供了一个基本的轨道。在实践中，不断制定和完善法律是此模式的基本路径。

（五）以社会制约权力的模式

以社会制约权力的模式是以权力制约权力模式的一种深化。将分散的个人权利集团化为社会，再从社会与国家二元划分的角度，论证了“以社会制约权力”这样一个基本的权力制约模式。此模式的基本特点是：首先，着眼点在于社会与权力的关系，认为社会力量对于国家权力可以起到有效的制约功能；其次，它以社会与国家之间的适度分离为前提；再次，社会对于权力的制约方式是多种多样的，比如选举制度、舆论监督，甚至包括一些国家偶尔采用的全民公决等。从世界范围的实践来看，以社会制约权力的方式确实取得了较好的制约效果。一方面，它使权力处于各种社会群体及社会公众的监督之下，有助于保障国家权力更多地满足社会的需要，有助于实现国家权力服务于社会公众这个根木的目标，有助于防范权力者之间形成某种利益同共体来联手攫取社会利益。另一方面，它还构成了人民主权原则的重要组成部分，甚至就是民主的象征。因为，当社会制约权力的目标实现之后，就意味着民主已经达到了一定的高度。“以社会制约权力”也可以理解当前常常提到的“社会监督”，或人民群众对国家权力的监督。^[19]

以上几种模式在理论上各有特点，均从不同的层面对制约国家权力作出有益探索，在实践中也起到了一定的效果。以权力制约权力的模式由于其深厚的思想传统和实践上的易操作性，更是在各国的政治实践中得了普遍的运用，成为现代社会制约国家权力的一种基本原则和基本制度。

四、国家权力分立的理论与实践

以权力来制约权力的模式是现代社会经过实践考验的制约国家权力的有效模式。而以权力制约权力的模式有一个必然的前提，就是国家权力分立为不同的部分，由不同的机关来分别掌握，以达到相互制约的目的。孟德斯鸠关于权力不能分立的危害的阐述，成为现代政治学的经典。他认为，当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不存在了，因为人们害怕国王和议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了，如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。^[20]

（一）西方分权理论的历史

分权的理论由来已久，可以追溯至亚里士多德，其在《政治学》一书中明确指出：“一切政体都有三个要素作为构成的基础”，即“议事机能”、“行政机能”和“审判机能”。^[21]古罗马思想家波利比阿继承了上述思想，并结合罗马混合政体的政治实践，初步提出了分权制衡的主张。他把政府分为人民大会、元老院和执政官三部分，认为执政官是君主政体的因素，元老院具有贵族政治的因素，人民大会是民主政体的因素。国家权力的这三个方面要相互配合、彼此合作，才能保证一个均衡、正常、稳定的国家政治结构。近代，西方思想家马基雅弗利、洛克、孟德斯鸠和美国制宪者先后提出并逐步完善了分权理论。16世纪，意大利政治学家马基雅弗利在《君主论》一书中，提出统一意大利的政治方案——混合政体，即平民代表（资产阶级）、贵族代表和选任的国家元首共同掌权的主张。17世纪，英国理论家洛克在其《政府论》中，把国家权力分为立法权、执行权和外交（联盟）权。他主张，立法权应是首位重要的权力，应由国会行使，执行权和外交权是次要的从属权力，由君主行使。集分权学说之大成的是法国思想家孟德斯鸠，他在《论法的精神》中继承和发展了洛克的分权学说，系统阐明了分权和制衡思想：立法、行政、司法三权分立，议会行使立法权，君主行使行政权，法院行使司法权。美国独立战争后，资产阶级完全掌握了国家政权。汉弥尔顿等人在所制定的1787年美国宪法中，根据孟德斯鸠等人的理论，将三权分立思想作了最充分的运用，使之具体化为美国的政府体制。另一位美国政治家杰弗逊则提出，美国领土上广大人口众多，如何管理好这样的大国，应在从中央到地方各级政府都实行三权分立的基础上，同时实行中央与州两个层次之间的分权。

（二）分权理论在现代西方的实践

在古希腊的奴隶主民主制城邦国家，就有了分权政府萌芽。在欧洲中世纪，少数封建共和制国家也实行过分权制度。到了资本主义时期，分权制更成为资产阶级国家政权最一般、最普遍的制度。至今，世界上大部分资本主义政权都是按照分权与制衡的原则构建和运行的。现代资本主义分权制政体主要有三种模式：总统制、内阁制和半总统制。美国的总统制是分权制最完善的例子，充分体现了分权学说的涵义。其主要特点是三权完全分立，国会掌握立法权，由参、众两院组成；总统掌握行政权，是国家元首、政府首脑和三军统帅；司法权归最高法院及各级法院。同时，通过一系列详细周密的规定，三权之间又互相牵制。此外，在联邦的各州之间也实行分权，这是美国政制的又一特点。英国实行内阁制的分权形式，主要特点是，掌握立法权的议会与掌握行政权的内阁一起通过首相而达到协调一致。而法国实行半总统制，把美、英两种模式合为一身，又与二者不尽相同。其特色是总统权限很大，但不负责具体政务，具体政务由政府总理组织实施。此外，还有德国的议会共和制模式、瑞士的委员制模式等。在分权的基础上实现对权力的制约是近现代民主法治国家进行国家权力配置的一个原则。^[22]

（三）中国对权力分立的认识与实践

在中国，两千多年前的秦朝已设置了有权监督其他权力机构及官吏的专职监察官——御史大夫。汉朝实行以十二部刺史专门监察全国官吏的制度。唐太宗时制定了“监察六事”，即监察机构负责督查惩办的内容，包括官吏为恶不善、办事不公、农桑不勤、以权谋私、嫉贤妒能、祸害百姓等。近代中国，为了摆脱积弱积贫的现状、摆脱列强的蹂躏，开始从引入西方的科学转变到引入西方的政治制度，并开始本土化进程，孙中山先生提出的五权分立正是这种背景下的产物。

新中国成立之后，借鉴社会主义阵营的普遍路径，即在理论上强调人民主权，在实践中采取了“议行合一”的政治体制。实质上，社会主义制度在建立之初，就已经在自觉不自觉地实行国家权力的分立了。比如，尽管1918年的苏俄宪法规定两套班子的三个机关都有立法权，但行政权却是专由人民委员会掌握的，到1936年斯大林时代修改宪法时，根据多年来的经验，取消了三个机关都有立法权的规定，明确了立法权属于代议机构——苏联最高苏维埃，行政权则交给人民委员会（后来改称部长会议），这一划分已经不是巴黎公社时期的“议行合一”了，实际上形成了立法与行政的权力分离和分工。而我国宪法明确规定人大常委会委员不得在政府部门任职，表明我国政体实际上也是议行分离的。但是，由于教条主义的影响，在各社会主义国家政权运行中长期实行的分权体制，从斯大林到现在却一直不被承认是分权，而仍然教条地硬说成是“议行合一”。更有甚者，因为马克思当年在总结巴黎公社经验时，曾赞扬和推崇了其“议行合一”的权力体制，便认定“议行合一”是无产阶级政权的惟一形式，而“议行分权”则是资本主义政权才采用的形式。正是由于对分权制的模糊认识和错误理解，缺乏对滥用权力的制约，我国才发生了“文革”中的种种灾难。十一届三中全会以后，我党对权力的过度集中进行了反思，邓小平同志精辟地指出：“我们在历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”^[23]在邓小平理论的指导下进行的经济和政治改革，包括政治体制改革在内的各方面都取得了很大成绩。例如，人民代表大会制度得到了加强和完善，各级人大的权力和地位大有提高，人民代表的参政议政作用得以实现。我们逐渐认识到，分权是分工与分使，而不是权力的分属。“对待分权原则，一方面，我们不能因为分权原则的普遍性而误将三权分立作为普遍的分权原则以至照搬西方国家的权力配置模式。另一方面，我们也不能因否定三权分立这种具体分权形式的普遍性而否定分权原则作为人类政治文明的有益成果所具有的普遍意义。”^[24]江泽民同志在党的十五大报告中把“完善民主监督的制度”列为当前和今后一个时期政治体制改革的重要任务之一。他说：“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制……把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。”十六大报告提出要“加强对权力的制约和监督”，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运作机制。”党的十七大报告进一步指出：“要坚持制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”理论上的认识加深为社会主义民主政治的建设指明了方向。

五、完善国家权力合理划分、配置和运作制度是构建和谐社会的重要保障

和谐状态是人类社会发展的理想目标。而在人类社会生活的历史长河中，国家权力从形成开始到现代社会，其必要性是毋庸置疑的。“权力是社会建立和维持秩序所不可缺少的。然而作为一种可以支配、控制他人和社会资源甚至可以使人屈从的力量，权力尤其是产生于管理社会之需要的国家权力，本质上具有专横性、扩张性以及潜在或显在的强暴性。”^[25]如果国家权力不能被有效控制，无疑将成为社会主体自身的自主与和谐发展、社会各阶层和不同利益群体诉求的合理实现、人与自然的和谐共生的重大障碍。通过完善国家权力结构，促进国家权力的和谐、高效、正当的运行和控制是和谐社会的必然前提。国家权力结构和谐才能保障国家权力运行和谐，使社会主体的利益得到有效的实现，也才能防止国家权力被滥用，避免社会冲突和公民权利被侵犯。

（一）以分权遏制权力腐败，实现人民主权

现代国家在社会政治制度建设的进程中，一方面通过宪法将人民权力转化为公民的基本权利和自由，另一方面又以人民委托的形式将人民权力转化为国家机关的权力。也就是说，公民以直接民主（直接享有和行使宪法权利）和间接民主（通过代议制或代表制行使管理国家的权力）两种方式实现自己的主权。而实行间接民主的直接结果是国家权力的所有者和国家权力的行使者在一定程度上的分离，使权力的行使有可能不利于权力的所有者，或使权力在运行中失控、变异，甚至腐败而直接侵犯权力所有者的权益，背离“一切权力属于人民”的原则。在遏制权力腐败的诸多手段和途径中，分权和制衡制度是最为关键和根本的。因为权力腐败的最重要的原因在于制度缺陷：缺乏对权力制约与监督的机制。以权利制约权力固然重要，但是，人民在政府之外行使权利所能做的，只能在一定程度上限制和减弱非法的或不当的国家权力，却没有当即改变权力行为的法律效力。制约权力需要有相应的权力，即以权力制约权力，最可靠、最有效的途径是通过分权来分解权力，强化权力活动的约束机制，加强权力行为之间的相互制约，以达到遏制权力腐败的目的。

（二）以分权制约国家权力，尊重和保障人权

任何社会的客观基础都是以利益差别和利益关系冲突为基础的权利关系，而掌握优势权利基础的阶级或集团为维护自身利益，通过建立并凭借国家权力来制定和执行法律，以实现对权利的分配。所以，国家权力的性质和结构取决于它所适应的各个具有差异甚至是对立的权利系统的力量对比关系。只要存在利益差别和冲突，就存在国家运用公权力来调节利益差别和利益关系的必要，就存在国家权力如何协调面对权利的问题。和谐社会的基础就在于必须建立和谐的权利关系以及和谐的权利和权力关系。^[26]要实现这个目标，就必须树立权利本位的理念，尊重和保障权利，必然要求国家权力中的立法、执法和司法各个环节关怀和尊重人权，保障公民正当、合法权益不受侵犯。分权是极为重要的一种人权保障制度，是因为人权的最大威胁来自于国家权力。如前所述，国家权力是保障人权实现的重要手段，同时也是践踏人权的最大威胁。历史上发生的所有大规模的践踏人权的行为，无不是国家权力支持的结果。1789年的《法国人权宣言》第十六条宣布：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法”，第一次明确提出了分权对保障人权的重要作用。目前各国实行的市场经济本质上是法治经济，它对国家与社会关系提出了新的要求。国家权力不再万能，法律取代计划成为规范市场的首要规则。社会权力将从国家权力中解放出来，与之相对抗而形成一定程度的社会自治，其基础就是普遍人权的实现。同时，市场经济还要求国家权力（不仅仅是掌权者）的自律与节制，使掌权者因为权力体系自身的制约而无法滥用权力，以保证市场的有序和人权的实现。在我国市场经济体制的培育和发展过程中，必然要求法治国家的建立和人权的充分实现。而实现社会分权、地方分权，以至于国家机关的分权又是社会主义法治建设和人权保障所必需的。

（三）以分权规范国家权力使之正当的行使是社会和谐的基本要求

和谐社会意味良好的社会秩序，这种秩序表明“主权”与“治权”，即国家与社会、政府与公民的关系。和谐社会必然是法治社会。在法治社会，在法律与国家、政府之间，运用法律约束国家、政府的权力；在法律与人民之间，运用法律合理地分配和保障利益；在法律与社会之间，运用法律确保社会公共利益不受权力的侵犯。从这种意义上讲，法治是“在法律规束住了国家权力和政府后而使权利在人与人之间得到合理配置的社会状态”。^[27]在以间接方式实现民主的国家，作为制度运行模式的法治，为规范国家权力，并使之正当行使，要求有效地实行国家事务管理上的分权与制约，使行政权与立法权分离，审判权从其他权力中独立出来成为裁决纠纷的权威机构，并使各机关能够充分有效地行使各自的权力，同时拥有足够的手段制止其他机关对权力的滥用。

国家权力结构非常复杂性，如何进行有效合理的配置和制约，有不同的理论表述和实践做法。但是，国家权力结构至少有两个维度，即纵向和横向。“纵向结构”，是指中央和地方政府的权力关系；“横向结构”，是指同一政府内部不同职能部门之间的权力划分。