中国低碳经济：目标与政策分析

5．1　中国低碳经济发展的目标

5．1．1　中国低碳经济发展的战略目标

可持续发展是中国低碳经济发展的战略目标。这个战略目标的实现受到外在国际环境、内部发展机制以及资源和生态环境的制约。中国发展低碳经济一方面要以与国际接轨为外部目标，另一方面要以实现国内的可持续发展为内部目标，同时需要注重营造可持续发展的环境。

第一，全球化对中国低碳经济发展提出了新的目标要求。中国在工业化进程中是后发展国家，面临着如何快速实现工业化、城市化的发展难题。在中国融入全球化发展的过程中，全球化也对中国经济发展提出了目标要求。早在1979年，第一次世界气候大会即呼吁保护气候。1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上通过了《联合国气候变化框架公约》，截至2007年6月，已有192个国家在公约上签字，承诺对气候变暖作为威胁人类生存与发展的首要的环境问题进行治理。1997年，第三次缔约国大会通过的《京都议定书》则提出了采用市场机制来解决环境问题的思路，首次为发达国家规定了具有约束力的减排目标，并引入了以联合履约、排放贸易和清洁发展机制为核心的“京都机制”。2007年12月，在印度尼西亚巴厘岛举行的联合国气候变化大会上通过了“巴厘岛路线图”，明确了气候变化谈判机制和时间表，而后2009年12月在丹麦哥本哈根举行了缔约方第15次会议，但由于国家利益冲突严重，未获得具有约束力的文件。在此背景之下，转变经济增长方式，实现低能耗、低排放、低污染的发展已经成为国际共识，并有一定的约束力。

中国政府一直重视气候变化的国际间沟通协作。中国于1998年签署并在2002年批准了《京都议定书》。2007年中国公布了《中国应对气候变化国家方案》，提出了中期减排目标，即在2010年前，减少10亿吨温室气体排放，这个指标占《京都议定书》附件中所有国家在2012年前减排总量的1/5。为履行减排承诺，贯彻应对气候变化的方案，中国还成立了国家应对气候变化领导小组。2009年温家宝总理在哥本哈根气候大会上承诺，到2020年中国温室气体排放较2005年将减少40%～45%，并为此提出了相应的政策措施。良好的全球化氛围是中国实现可持续发展的外部环境之一。履行国际责任、完成国际承诺获得良好的国际认可是中国发展低碳经济的重要外部目标。

第二，实现经济增长方式转变是中国低碳经济发展的内在目标。中国走低碳经济发展之路的根本动因在于中国自身发展的需要。随着中国经济的快速发展，中国正在成为“世界工厂”，然而资源、能源、环境生态日益对中国现有的经济增长方式构成了限制。中国传统制造业大量消耗煤、石油、天然气等化石燃料，一方面大量排放的温室气体破坏了人类的生存环境，另一方面化石能源有限的储量限制了经济的进一步发展，从而使中国的可持续发展难以为继。

2009年8月17日，温家宝总理在国务院常务会议上研究部署了新的发展目标，强调“把应对气候变化纳入国民经济和社会发展规划，提出把控制温室气体排放和适应气候变化目标作为各级政府制定中长期发展战略和规划的重要依据，培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系，强化应对气候变化综合能力建设，制定应对气候变化的科技发展战略与规划，开展低碳经济试点示范，推动形成资源节约、环境友好的生产方式、生活方式和消费模式。”2009年8月27日全国人大常委会通过了“关于积极应对气候变化的决议”，指出中国在工业化的过程中必须“把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置”，并“加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出新贡献”。

要在资源和环境约束的条件下实现经济的可持续发展，必须改变以往高能耗、高污染的粗放型增长方式，发展清洁能源、可再生能源，这个改变是资源要素构成的转变，是经济发展范式的转变，根本目的是为了实现经济增长。从长远来看，中国发展低碳经济要服务于可持续发展这一目标。

第三，低碳经济发展还要以营造可持续发展的环境为目标。过去的几十年中国一直是粗放的经济增长方式，但忽视了对环境的关切，经济增长以能源过度消耗和环境严重污染为代价。而现在全球面临着严重的发展问题：一方面地球上的能源即将枯竭；另一方面人类的生存环境严重恶化。根据国际能源组织的数据，中国二氧化碳排放量在2007年已经超过美国居世界首位，另据世界银行的数据显示，中国是世界上空气和水污染最为严重的国家之一。

在发展的过程中，人们已经逐渐认识到经济的发展最终是为了人类的福祉。然而人类的福祉不仅包括所创造的物质财富，也包括人类自身的生活环境。而环境作为一种“公共物品”也构成经济发展的要素。低碳经济的特征是大幅度降低碳的排放量，提高环境质量。为了使经济社会走上可持续发展之路，中国低碳经济的建设也必须以构建可持续发展的环境为目标。

5．1．2　中国低碳经济发展的中间目标

低碳经济作为一种全新的经济范式，它在实现经济增长禀赋上的要求与传统经济模式有所不同。为了实现低碳经济发展的长远目标，需要在发展低碳经济的过程中建立适合于低碳经济模式的体制架构并健全制度保障，这些体制和制度一方面构成中国发展低碳经济的中间目标，另一方面又促进了低碳经济的发展。

第一，低碳经济的发展需要以完善的产业结构体系为目标。产业结构的调整是发展低碳经济的重要途径。由于发达国家钢铁产业、石化产业等高碳产业向发展中国家转移，中国制造业内部结构出现了重工业化和高度加工化的趋势，虽然在能源消耗和资源利用率方面朝更高方向发展，但其对能源和资源的消耗非常明显。因此，中国需要在全球制造业转移的过程中，利用技术进步促进第二产业结构升级，将技术进步贯穿于产业结构调整当中，提高科技贡献率，降低能源消耗。第三产业特别是信息产业和现代服务业，对资源的依赖和对环境的破坏比较小，而其在全球产业链的附加值较高，因此在发展低碳经济的过程中，提升第一产业，优化第二产业，积极发展第三产业势在必行。

低碳经济作为一种全新的经济增长方式，需要发挥更高的资源使用效率才能体现出其优势。良好的产业结构体系可以促使资源从低效率的部门转移到高效率的部门，促进相关产业向高能效的方向发展。发展低碳经济，实现产业结构从高碳向低碳转变，成为中国产业结构优化升级的一个重要方向。(www.xing528.com)

第二，健全的“碳金融”体系是低碳经济发展的中间目标之一。在市场经济环境下，市场对资源的配置是通过金融资本和实物结合来实现的。发展低碳经济离不开金融行业的支持。“碳金融”是一种新兴的金融活动，并没有明确的定义，其主要含义是与低碳相关的金融活动，包括与碳排放相关的投资和融资、碳指标的交易以及与碳相关的金融衍生品的交易。在完备的碳金融体系下，一方面，公众以及社会上各经济体可以更好地融入低碳经济这一经济模式中，从低碳经济的发展中受益，并提高自己的环境责任和社会责任；另一方面，健全的碳金融市场为投资者提供了更多的低碳经济交易机会，促进了低碳产品的市场流通，提升了资源配置的效率。

低碳经济相对传统经济更加依赖技术创新，而技术创新的高风险性成为制约低碳技术发展的因素之一。通过碳金融体系，既可实现碳排放权及其衍生产品的买卖交易以及投资和投机活动，也为低碳经济项目相关的投资活动、融资活动，以及相关的担保、咨询业务等活动提供了平台。繁荣的碳金融体系是低碳经济的重要特征，也是低碳经济发展的中间目标之一。

第三，公平的国际贸易体系是低碳经济发展的外部目标。目前中国经济增长的支柱之一是国际贸易。我国正是利用了发达国家制造业向发展中国家转移这一历史趋势，迅速崛起为“世界工厂”。然而在这种产业转移的格局下形成的贸易体系本身是被扭曲的。一方面发达国家将高耗能、高污染、低附加值的制造业转移到发展中国家，使得中国等发展中国家碳排放上升；另一方面发达国家以部分发展中国家碳排放过高、未实施碳减排限额等理由向来自这些发展中国家的商品征收碳关税。在这种国际贸易格局下，大量碳排放是由发达国家造成的，但其却将责任推卸给发展中国家，其实质是发达国家以“碳贸易保护主义”打击发展中国家贸易。

中国发展低碳经济，在缓解中国经济发展的资源和环境制约的同时，也顺应世界经济发展与环境保护的潮流，提高自身在国际碳排放中的对话权力，形成与发达国家平等的贸易地位。

第四，完备的碳相关的税收法规体系是低碳经济发展的制度目标。为顺利实现从高碳经济向低碳经济转移这一跨越，需要创新相关的政策和法规制度。主要西方国家如美、英、日、德、意等国近几年都制定了旨在促进低碳经济发展的法案，为发展低碳经济提供了法律的保障。这些法规包括引入气候变化税、能源税和碳税制度以及对燃烧产生二氧化碳的化石燃料开征国家碳税等多项税种及制度。

中国也加强了关于低碳经济的立法工作，建立了相关法律法规，以促进低碳经济的推行。2007年通过的《企业所得税法》，针对环境保护、节能节水、资源综合利用以及技术创新和科技进步等项目，制定了一系列的优惠政策，为中国在可持续发展、节能减耗、循环经济这些战略目标的实施提供了法律环境和税收减免的支持。2007年，国务院制定了《节能减排综合性工作方案》和《中国应对气候变化国家方案》，2008年通过了《循环经济促进法》，明确提出各级财政部门将以专项资金的形式支持循环经济的发展，对相关产业给予税收优惠，鼓励进口节水、节能的技术设备而对能耗高、污染重的企业实施出口限制。这些法律法规为中国发展低碳经济提供了制度环境，因而政府要将建立完善的法律法规体系作为重要的发展低碳经济的中间目标。

5．1．3　中国低碳经济发展的直接目标

第一，节能减排是当下发展低碳经济最直接的目标。中国发展低碳经济最直接的目标就是节能减排。当前中国处于城市化、工业化快速发展的时期，随着人口数量增加、居民消费结构升级以及基础设施建设开展，中国对能源的需求不断增加。中国政府采取了一系列举措以提高能源利用率。在最近30年内，中国以年均5．5%的能源消耗增长率支持了年均9．8%的经济增长率，取得了能源消耗低于经济增长成绩。但与世界先进水平相比，中国能源有效利用率仍然较低。统计数据显示，从1980年到2000年，中国能源强度从14．34下降到4．87，年均下降0．52。而在2000年，中国的火力发电、钢铁、水泥、乙烯的单位产品实物耗能指标分别为国际先进水平的20．9%、24．1%、44%、69．7%，与国际水平差距明显。

在中国能源消费结构中，煤炭比重超过2/3，低碳能源使用比例较低，而石油和天然气的二氧化碳排放系数平均仅为煤炭的80%和60%，因而中国经济发展中高碳特征非常明显。由于中国目前正在大力推进城市化和工业化建设，未来几年中国能源需求有增无减。在2000年，中国能源消耗量为13．86亿吨标准煤，到2007年这一数字上升到26．56亿吨，而到2020年中国能源需求量估计将达到50亿吨标准煤。

第二，寻找替代能源是中国发展低碳经济的最紧迫的任务目标。中国发展低碳经济，在提高能源利用率、减少碳排放量的同时，也更加注重利用低碳能源、绿色能源、清洁能源和可再生能源来代替传统的高碳能源。低碳能源主要包括风能、太阳能、生物能源等。低碳经济需要替代能源的支持，中国目前正大力提倡自主创新，鼓励发展风力发电、光伏发电、生物技术、新材料技术等技术项目。2009的财政预算报告显示，中国用于发展清洁能源的专项资金达495亿元。发展高效、无污染的替代能源是当下中国低碳经济发展的重要目标之一。

第三，倡导低碳消费和绿色消费，引导消费结构转变也是中国发展低碳经济的目标之一。低碳经济正在全球范围内引起经济和社会发展方式的巨大变革。这种变革不单指经济增长方式，也涉及生活方式和消费方式的变革。发展低碳经济，需要在降低能源消耗和提高能源利用率的同时，还要达到低碳消费和绿色消费的目标。低碳消费和绿色消费，是以适度节制消费、避免或减少对环境的破坏、保护生态环境、提高能源使用率等为特征的可持续的消费。中国也在提倡低碳消费的生活模式。居民与碳排放相关的活动无处不在，比如乘坐机动车、使用天然气取暖做饭等。而据统计，二氧化碳排放约30%与居民生活相关。低碳消费可以大大减少生活中的碳排放量，是发展低碳经济的重要目标。

第四，建立有效的碳交易平台是低碳经济发展的市场目标。随着二氧化碳排放权产权的明晰、碳排放具体标准的提出以及测量标准的量化，衍生出了碳资产这一概念，全球二氧化碳排放权的交易逐渐发展起来。碳排放对环境造成的影响本来就具有类似公共物品的性质，碳交易正是通过市场机制达到遏制碳排放的目的。在全球范围内，主要发达国家大都正在尝试碳交易市场，并为其国内清洁发展机制（CDM）项目构建交易平台。中国部分地区也开始了相关探索。通过建立碳交易市场，一方面，可以使低碳项目研究开发获得更为广泛的融资机会；另一方面，碳排放构成了企业的成本，使企业有更大的激励机制开展节能减排活动。完备的碳交易市场是中国低碳经济发展的重要目标之一。