国外食品安全监管对中国的启示

四、国外食品安全监管发展对中国的启示

正如美国进步时代的改革所显示的，在国家发展的过程中，可能会到达这样一种僵局，其中确定国家运作的基本制度安排不再适合维持秩序的任务，现职官员的集体权力计算更多的是妨碍而不是促进统一的国家行动。在这种情况下，要使国家的控制成为正当的，就必须重构国家机器内的官员权力基础，重新界定政府运作的常规模式。在新兴知识分子的推动之下，美国进步时代的改革从“修补式”走向权力基础的重构，从而引导着改革走向良性的发展路径，使得每一次重大的危机都引发一次重要的国家建构努力，进而引导着行政国家的不断发展和完善。在中国，有限准入的市场理念使监管者将发证看做是监管的主要途径，发证代表着利润，抽检代表着罚款，监管机构之间的权力纷争非常激烈，也因此引起监管机构的频繁调整。同时，市场准入的控制构成监管者的工作重心，监管者将大量精力投放于围堵无证生产经营活动，获得许可进入市场的厂商缺乏有效监管，再加上低端市场的广泛存在，诱发厂商的机会主义行为，监管者陷入“管不胜管、防不胜防”的困局。

从目前的监管改革来看，政府试图通过不断的增减职能或撤并机构解决问题，尽管在某种程度上回应了群众的需求，但这种改革充其量只是一种修补，甚至沦为部门的权力和利益争夺的工具。破解中国食品安全监管的困局，绝不仅仅只是机构改革和职能调整的问题，更承载着重组国家和市场关系乃至现代国家建构的重要使命。笔者认为，要实现从修补走向重构，走出监管困局，我国政府需从以下方面着力：从政府和市场的关系上来看，需要打破有限准入的理念，走向开放准入的政府和市场关系。其次，良好运作的政府和市场关系有赖一个健康的公民社会，因此，引入公民的参与，充权于公民，是监管型国家建构的第二要义。在这之后才是监管能力的发展，需通过伸出监管之手、强化监管之手和约束监管之手这三个方面来促进政府的监管能力建构。

（一）走向开放准入

正如本章一再强调的，破解监管困局从根本上意味着重构政府和市场的关系。我们借用诺斯等人最新发展出来的一种解释人类历史的框架来理解政府和市场关系的本质。

1.有限准入社会及其转型

诺斯等人提出人类历史上有三种不同的社会秩序：原始秩序、有限准入秩序和开放准入秩序，维系社会秩序的核心在于让强有力的个人愿意保持和平而不诉诸武力去争夺权力。控制个人的暴力倾向而维持社会秩序的自然做法是对有价值的资源和经济功能的进入进行限制，以产生租金，并将租金在那些可能使用暴力来颠覆现秩序的人中进行分配，这种秩序被称为有限准入秩序。在有限准入秩序下，那些有可能使用暴力的群体组织成为执政联盟，控制经济以创造租金来拉拢可能挑战当权者的人。只有精英群体才能够拥有或控制有价值的资源或活动。租金的产生是通过对资源和功能的准入进行限制，以及对群体组织成社会组织的能力进行限制而形成。暴力会减少租金，因此，租金的存在能够使精英之间建立不诉诸武力的可信承诺。租金的创造和分配保证了精英对系统的忠诚，这反过来保护了租金，限制了暴力，并在大部分时间里能够维持和平。

有限准入社会和开放准入社会之间的主要差异，在于从人格化交易转向非人格化交易。为此，诺斯等人分析了从有限准入向开放准入的转型，认为成功的转型条件之一是成熟的有限准入社会能够发展出一些制度安排，从而促进精英之间的非人格交换。当主导联盟发现扩展非人格交换符合精英的利益，便在边际上增加准入。进入转型门槛的社会，其经济和政体的某些领域在边际上更加开放，而制高点的准入仍受到限制。转折点发生在一个维度的开放准入给其他维度的制高点施加足够大的压力，从而使之放开准入。当到达这一转折点时，主导联盟发现精英间的竞争比精英间的合作更能确保租金的永续性。在这样的情况下，精英们愿意将自己的身份视为公民而非国王、公爵、诸侯，一些迅速和根本的变迁使得“精英内的开放准入”得以制度化。而一旦精英创设出一些将精英视为是公民且所有公民被看做是平等的并同等享有权利的政治、经济和法律制度，再将这些权利向社会的其他部分开放就相对容易了。

本章的讨论表明，中国并未建立起美国式和大型企业相对抗的独立监管机构，尽管改革者的初衷可能是建立美国式的独立监管机构，但是新成立的监管机构并未能摆脱旧的管理理念，这种监管通过发证进行准入控制，以抽检来创造收入，体现出典型的“有限准入”的监管理念：进入市场需要得到监管者的首肯，租金引起诸多监管部门的争夺，从而导致市场的进入壁垒越设越多。在监管责任日益严苛的情况下，监管部门开始放弃“显性”壁垒，而转向“隐性”壁垒，通过抽检等惩罚性手段来对付那些没有得到自己首肯而在市场中盈利者。从这个意义上，我们可以进一步发展有限准入的理论。有限准入的租金来自于对资源和功能的准入的限制，只有精英才能够拥有这些资源和功能，并组建组织。可以依精英挑战当权者能力的大小而分为几个不同的层次，能力越强的拥有越多的资源和功能，弱一些的次之，要想在有限准入社会中获取生存的资源，必须通过各种庇护网和这些精英联系起来。因此，这些精英一方面拥有资源和功能的准入权，而精英还可以将这种准入权在自己的庇护网络中进行分发，从而换取租金。这种分发的过程，也是一种逐渐开放对市场的准入的过程。这样，我们可以借鉴施莱弗提出的几种腐败网络来理解有限准入向开放准入社会的转型。

2.转型的三种模式

诺斯等人看到的是精英对于社会秩序维系的重要性。事实上，精英除了垄断租金以外，还通过自己的庇护网发放进入市场的许可，从而逐渐开放对市场的准入。这使得经济体的准入逐渐惠及精英之外的普通公民，经济体的开放程度逐渐加大。施莱弗将腐败界定为政府官员售卖政府资产以获得个人收益，人们需要的不是政府官员售卖的这些物品本身，而是其掌控从事经济活动的权利。对有限准入社会而言，这种腐败即是上文所说精英对准入权的发放。施莱弗提出三种不同的开放准入的网络，第一种是垄断型，即人们要获得从事某种经济活动的权利，只需向一个机构行贿，而一旦贿金得到支付，行贿者就对他所购买的政府服务享有充分的产权。这并不意味着贿金完全由这一个机构或精英所拥有，可能的情况是，该机构或精英获得贿金后在相关部门或精英间进行分配。

施莱弗提出，现实生活中还有更复杂的购买准入形式。行贿人所需要的服务由若干政府部门提供，这些政府部门之间彼此独立行动，分别设定自己的标准，以使自己的部门利益最大化。这种情况下，行贿人需要分别向不同的部门交纳贿金，向一个部门交纳贿金并不能保证另一个部门放行。行贿人支付贿金后并未能获得其项目的完全产权。最糟糕的情况是，设立门槛的权力是完全自由的，任何精英都能够通过创设法律规章来使自己成为额外的准入许可的把关者。在这种情况下，租金将上升到无限，而政府服务的销售能带来的利益则降为零。这种形式我们姑且称之为“互补式”结构，正因为各个关卡之间的关系是互补的，必须要所有的关卡全部通过才能获得完全的产权。

第三种情况则是，每一种政府服务至少由两种机构提供，比如，在美国护照或驾照的发放。每个公民之所以不需支付贿金就能够获得护照或驾照，施莱弗认为，原因在于提供这种政府服务的机构彼此之间是竞争的，如果官员向公民要求贿金，那么公民可以到其他城市或其他机构去申请。正因为机构之间的共谋是很困难的，所以供应者之间的竞争会将腐败的租金水平驱赶至零。比如，如果在一个小城里控制建筑许可的政府官员索要贿金，另一个人会以更低的价格向公众提供同样的服务，在这种情况下，索贿的官员就会被揭发。竞争的威胁将会令腐败趋于零。我们将这种形式称为“并列式”或“竞争式”结构。

施莱弗指出，第三种情况下的贿金是最少的，第一种情况下次之，最糟糕的是第二种情况。而收取的总贿金中，第一种情况下最高，各垄断供应者进行共谋，以将贿金收入最大化。“互补式”结构下每个精英都独立设立自己的贿赂水平，考虑自己利益的最大化，对于通过交纳租金寻求市场机会的人而言，租金可能过高而超过了他通过贿赂获取市场准入权后能够在市场中获得的利润，因此，放弃了这一市场机会，这样精英之间最终彼此伤害，来自腐败的总收入因而减少，同时整个社会也因为没有充分利用市场机会而整体福利受到损失。

从这个角度看，我国目前的监管改革将重心放在对监管机构的调整、撤并上，事实上是在对租金的设立方式进行调整。之前每个部门，包括行业主管、卫生、工商、经贸委、城管等都能够设立准入门槛，生产经营者不知道到底需要经过多少个关卡，任何一个部门都可以拿出理由和依据来对生产经营者的资格进行否定。例如，2001年河南郑州的“郑荣馒头”事件上，因发证的巨大利益，在几大监管部门之外，基层政府也成立所谓“馒头办”发放许可证。市政府馒头办将办证权收上来，引起区政府的强烈不满，区政府于是对在其区内销售的“郑荣馒头”进行检查，发现其小包装上未标明生产日期，于是对之进行罚款，引发两办在街上大打出手。

我国当前整合监管机构的努力事实上是想明确有权设立门槛的部门，通过严格限定有资格设立关卡的机构，减少生产经营者的成本。从这个意义上讲，通过将设置关卡的权限由开放转向有限，这是一大进步，投资者很清楚需要通过几大关卡，而不会有额外的关卡出现。然而，这样一种分段式关卡给投资者带来的成本仍然过高，因此，为获取租金的最大化，设立关卡的精英之间需要达成共谋。事实上，那种认为食品安全应当交由一个部门来管，多头管理导致争夺权利和推诿责任，因此，只有交由一个部门来管才能实现权责一致，才是解决食品安全问题的根本之道的观点，正是主张从互补式“有限准入”转向垄断式“有限准入”结构。在这样的思路下，国家一直尝试组建一个综合协调性机构来打破困局，但正如国家食品药品监督管理局的实例所表明的，新成立的监管机构没有能力与官僚组织中的利益集团形成抗衡，带来的局面是即使成立了新的监管机构，但权威非常有限，原监管部门仍然能够产生影响，这样，新监管机构的成立就只是为原本已经复杂的监管市场新增一道关卡而已，关卡的增多没有构成多一层的保障，反而造成更多的寻租空间，给企业增添更多的成本，而企业要盈利，必然进一步寻求一切可能减少食品成本的方法，从而会进一步恶化食品安全状况。即使新的综合协调部门能够真正起到综合协调的作用，这样的改革也只是一种次优选择，原因在于，对于作为消费者的公民而言，垄断式监管努力实现的是市场利润的最大化，却不一定是给予公民保护的最大化。垄断式监管之下精英之间构成共谋，相比互补式结构下缺乏共谋的情况，对精英的约束和监督更少。与依赖申请人揭发的竞争性结构不同的是，互补式结构下各监管机构因为缺乏共谋而使它们有动力去彼此揭发，这能够在一定程度上减少对监管机构的监督成本。因此，走向垄断式监管必须要解决的前提条件是对监管权力的监督问题。否则，分段式监管将比垄断式监管更有利于减少腐败。

3.通过监管机构之间的竞争走向开放准入

前文对监管结构的分析中，关注的只是精英，以及希望获取准入权的非精英。在食品安全监管中，我们还需要考虑的身份是作为消费者的公民。公民不仅仅只是可能的投资者——希望获得仅属于精英阶层的市场“准入”权，他们更是食品的消费者——希望获得安全的食品。这一点，对于精英也同样适用，精英不仅仅只是掌握有市场准入权的人，他们也是食品的消费者。这正体现出风险的普遍性这一特点，没有一个人能置身于潜在的风险之外。我们最多只能区分出对风险更为脆弱的阶层，而不能够识别出一个不受风险影响的阶层。我们没有办法去找一个外部世界来避难，风险带来的是一个只能共同分享的世界，一个没有“外部”、没有“出口”、没有“他者”的世界。因此，监管涉及所有人的利益，无论是掌权者还是规制者，都无法置身事外，即使是那些暂时看来还没有受到风险太大影响的人群而言，危害最终也会通过“回力棒”回到自身。

当我们考虑到食品安全将社会中所有的人，无论精英还是希望进入市场的公民或是作为消费者的公民的命运绑到一起后，就可以借用奥尔森的逻辑来理解从有限准入向开放准入的转型。对于掌握经济市场准入权的精英而言，在食品安全问题上与社会拥有了共容利益。（奥尔森，2005）手握权柄的人是具有微不足道的利害关系，还是具有共容利益，其行为和结果是大相径庭的。精英们需要权衡的是，因为严格的食品安全控制而对经济活力带来的影响，从而对精英利益的损害相比因较松散的食品安全控制带来的健康影响，只要精英和普通民众面对同样的食品，这个问题的答案就显而易见。因此，向开放准入社会的转型，意味着精英们在食品消费上的特权逐渐普及或者消失。而这是必然的事情，正如贝克所言，尽管财富可以在一定程度上购买安全和免除风险的特权，但是享有这种特权的阶级最多是一个还没有被影响到的阶级，阶级界线在我们都呼吸的空气面前迟早会消失。个别人在食品消费上的特权迟早会消失，要么普及起来成为每个公民都能够享有的、无差别的权利，要么就是更为糟糕的状况，即所有人都只能被迫接受更差的食品，因为已经没有办法去生产和提供优质的食品了。

有人会质疑，如果放开食品市场的准入门槛，那公众受到的最后一层保护不也消失了？事实上，开放准入强调的是改变通过控制市场进入来分享租金的理念和做法。而且，对于食品这类人类生存需要大量使用的消费品，要控制每一种食品的市场准入也是不现实的。不可能对每一种投放到市场中的食品进行审批后才放行，监管者的工作重心也不应集中于对准入的控制。2002年，《经济学季刊》就发表过一些学者对世界上85个国家的企业准入控制的研究，结果显示：对准入进行更严格控制的国家往往有更高的腐败和更大的地下经济，但是商品的质量并不因此而更高。监管者的重心应该集中于对质量的关注，比如，在猪肉安全上，如果进行集中屠宰，那么监管者的精力就不应该投放到围堵“私屠滥宰”，而是保证集中屠宰后上市的猪肉是安全的。如果出于保护公众健康的考虑，确实需要通过许可的方式来保证进入市场的食品的安全，比如婴儿奶粉，如果发放许可，那就应当将精力用于保证获得许可的厂商的食品质量，为得到政府许可的食品提供“合乎常理的”质量保障。

更进一步，如果基于足够正当的公共利益理由，使得市场准入的控制成为必要，如在婴幼儿奶粉或者药品行业，那么监管的结构设置上也应当考虑并列式竞争结构，而非垄断式或互补（分段）式监管结构。正如诺斯等人所发现的，精英之间的竞争比其合作（共谋）更能推动权利的普及。事实上，这种竞争在施莱弗所提出的第三种结构，即并列式竞争结构中得到充分体现：每一个监管机构都拥有完全的决定权，申请人可以选择向任何一个监管机构进行申请，只要任何一个机构许可，申请人就获得进行项目的完全产权。在竞争式结构下，申请人会选择申请成本最低的监管机构，从而使得收取额外租金的机会减为零。对于那些需要政府就准入资格进行审核的经济行为，可以考虑设置竞争性监管机构来减少腐败。监管机构之间的竞争，可以减少对监管机构的监督成本，降低精英所能享有的特权。而监管机构也会发现，放开准入对于确保租金的永续性更为有利，这将构成走向开放准入社会的启动之阀。

（二）促进公众的参与

在监管中公众参与的重要性不容忽视，可以帮助减少政策的错误，赋予监管及其结果以民主的正当性；增加一般公众对于风险的知识，以及对监管正当性的信心。而且，从本质上看，政府监管是干预个人选择的过程，因此，在理顺政府与市场关系之外，还有必要促进公众的参与，注重发展和发挥公众的力量。

1.通过与公众的沟通重建公众的信任

促进公众的参与，首先在于与公众进行沟通，通过沟通，可以提高政府行为的可信性和正当性，使政府的决策更容易被利益相关方接受。在食品安全监管中，与公众沟通的重要性还体现在纯粹科学的分析并不能为处理食品安全问题提供完全的基础，需要公众的参与：一方面，科学分析只能就目前已知的食品风险进行评估，而有些风险可能在当前的认知水平下无法被识别出来，但它仍然可能是一种巨大的风险；另一方面，当代社会的一个重要特点是科学的日益多元化和日益富有争议，科学已经不再是“中立”、“权威化”的化身，科学家就许多议题争议不止，支持不同政策的证据都能够搜集到。因此，即使是在风险评估这个最强调科学性的环节，科学也不是唯一重要的因素，在这一环节中与公众就风险进行沟通就显得非常必要，它能够对技术冒险加以控制。技术创新的过程同时也是技术冒险的过程，不加适当控制的冒险更是一种以人类整体利益为赌注的巨大赌博，它可能给社会和生活于其中的个人造成难以弥补的戕害，引发新的恐慌。因此，风险愈少为公众所知，愈多的风险就会被制造出来。只有公众了解科学发展所隐含的可能灾难，才能有必要的道德发展来防止科学技术的滥用，公众才会给予要求消除和防止危险的决定以支持。风险沟通的重要性，还体现在通过沟通能够明确风险是不可能完全避免的，因此，没有绝对的安全。不同的社会对风险的容忍程度是各不相同的。不同国家可以用来应对风险的资源、技术、制度能力都各不相同，这直接影响着风险如何被监管，对风险的重要性的认知，以及对风险的排序。通过风险沟通，了解公众所能够容忍和接受的风险程度，甚至是影响公众对风险的认知，从而为监管机构减少不必要的压力，为下一步的工作扫除障碍。

在监管环节，与公众的沟通更加重要。一方面，监管活动要耗费公共资源，监管直接影响到公众福利，甚至有些人会直接成为监管的对象，要为此付出成本，这些都是公众参与的理由；另一方面，现代社会的科学知识已经丧失了权威性而呈现多元化发展，因此，哪些知识会对最终决策产生影响，要经过社会选择。在对食品安全的监管过程中，上述的各种权衡过程，都不应该是封闭的，而是应该充分地与公众进行沟通和对话，通过不断的沟通和对话重建政府与公众之间、公众与专家之间的信任。

2.通过公共辩论达成改革的共识

随着利益群体的迅速转变，我国政府的监管理念处于不断的变动之中，或支持建立类似于美国的强大公正的监管体系、或试图利用监管维持稳定但有限的竞争以培育强大的工业、或为保护在位者的利益而反对监管，各种声音都存在于现实的监管环境中。也正是因为对政府与市场关系缺乏一个清晰的认识，导致改革缺乏整体性和系统性。目前，关于食品的政策框架太过零散和有限，每个部门都局限于自身的利益而没有一个能够统领各部门以人类健康和食品安全的大局来考虑食品监管的思路，这使得公共政策框架仍以“生产”为导向，而鲜有从“健康”角度进行的系统思考。“单打独斗是应付不了（目前食品安全领域的）这种挑战的。必须有一种新的整合性全局性的公共健康视野，将这些离散的政策领域联接起来，从食品的生产到消费的管理到食物的健康性方面进行连续性思维。只有在一体化的政策选择下，才可能使未来的食品经济能够有效地向普罗大众提供食品。”这种新的、整合性的公共健康视野，必须依赖于有公民充分参与的公共讨论。

纵观我国目前围绕食品安全问题进行的各种讨论，在“政府责任还是企业责任”、“哪一级政府管”、“哪一个机构管”以及“如何监管”等问题上，始终没有达成共识。这些讨论仍过多地为部门利益甚至是利益群体所主导，公民的声音依然非常微弱。公民的声音即使有，也往往是一些专家和政治家以公民代言人的身份发出。这样一种讨论的重心，更多地集中在对世界上其他国家食品监管模式的学习和借鉴上，而鲜有对中国自己市场特点的关注。正如美国进步时代食品管制改革所启发我们的，其中所体现出来的从危机中不断改革和调整适应的精神，通过妥协而集聚足够改革力量的精神，打破理想主义，以开放的心态和理性的协商谋求共识的精神，是进步时代最为珍贵的遗产。如本书开篇所言，如何在鼓励经济主体自由发展的同时对干扰市场运作的力量施加必要的控制，而又不回归于计划经济时代对企业的指令性控制，这是转型中国面临的重大挑战。中国必须找到适合自己的市场与政府之间微妙的均衡点，而这一均衡点必须也只能立足于中国自己的国情来寻找。

这种整合的思路和共识的产生，有赖于各级政府以及各监管部门、食品企业、消费者和专业人士之间的开放性对话。社会不同利益、团体的声音都应当得到重视，进而形成各种不同甚至敌对的观点之间有真正开放的辩论。通过各利益相关者的充分互动，经过不断对话、价值分享而形成，它绝不是个人自我利益的加总。个人不仅仅是一群被带来一起谈话的理性自利的个体，而是随着自己的参与而与他人彼此接触，不带任何既有的观念，持续地、全面地倾听各方面的意见，它要求的是一定程度的“移情”能力，每一方可以理解其他参与者的愿望和需要，从自己之外的角度思考问题。在此基础上促进相互理解，从而形成共识。只有在这样的背景下形成的关于管制的标准才能得到被监管者的自愿服从，只有这样形成的管制议程安排才能将有限的管制资源用于最重要的事项上，也才能得到公众的认同和支持。事实上，复杂情景下的有效管制取决于培育起被管制者自愿服从的规范，取决于管制者和被管制者之间持续的对话。(www.xing528.com)

3.通过风险教育提升公众的能力

除了强调公众参与以外，在全球化时代的今天还需要强调对普通公民的风险教育，通过风险教育使政府相助和公民自助结合起来，让公民有能力主动承担起对自己身体健康和饮食安全的责任。这种风险教育首先包括合理饮食结构的建议、对安全食品的简易识别方法、健康饮食习惯的宣传等。英国学者威尔逊甚至认为，与食品欺诈作斗争，最好的办法就是用可靠的知识武装头脑，对真品了如指掌。尽管消费者拥有大量的选择，但他们往往并不拥有充分的信息，不知道他们在选择的是什么。因此，通过风险教育加强公众的选择能力，充权于公众，也是食品监管改革的要义之所在。这种风险教育也包括增强公民的食品风险意识，提升危机状态下的自我救助能力。面对现代社会的各种风险，如果当事人不知所措、紧张慌乱，可能使小事端变成大动荡，因此，风险自救能力甚至应该是现代公民的基本生存技能，甚至应当纳入到素质教育之中，就像日本从幼儿园就开始给儿童进行危机情况下的自救游戏一样。威尔逊更是建议进行教育系统的全面改革，使烹调和更多有关食品的实用技能成为各个年龄段人的必修课。

目前，在风险教育上政府的意识仍然不强，更关心的是对政府工作的宣传。2010年3月25日，某市政府门户网站搞了一个“农产品质量安全监管”的在线访谈，整个访谈几乎都是政府职能部门在对自己的工作进行宣传，或者是对作为生产经营者的网友进行政府监管程序的介绍，而鲜有利用这一机会对公众进行相关的风险教育。有意思的是，其中有网友问，当食用新鲜蔬菜后，出现头晕、呕吐等症状而又怀疑为残留农药中毒时，该怎么办？给予的回答是建议立即到医院进行检查、治疗。^[14]当然，该在线访谈活动已经是在努力和公众进行沟通，这一点值得肯定。但我们更希望的是政府能够更多地利用这种机会对公众进行相关的风险教育，比如，在就诊前应当采取什么样的紧急措施，对其他公众而言，应当汲取一些什么样的教训，为避免危害的扩散，作为公民应当还要做些什么，甚至也许是更重要的，可以依赖政府做些什么，等等。无论如何，作为监管者，或者作为政府的代表，在“农产品质量安全监管”这样的访谈节目中都不应该给予提问者这样几个简单、绝对正确但毫无意义的字将其打发。

4.通过公众参与分担食品安全责任

公众参与的重要性，不仅仅体现在使建立在专家分析基础上的食品风险评估和建立在政治考虑基础上的食品安全监管合法化，使人们在公共领域的讨论过程中更清楚地掌握问题的风险本质，将决策的基础扩散到社会共识，以社会理性能接受风险的程度为政策依据，更体现在将监管责任分散化，通过强制性的自由选择来推行某种自我负责的体制。集中的权力必然伴生的是集中的责任。面临现代社会的风险，政府显然没有能力单靠一己之力来应对，在这种情况下，通过风险沟通来进行责任的扩散，让公民自己进行选择，并为自己的选择承担风险就是一种更为现实也更有吸引力的方案。它显然是一种分散风险的技术或机制设计，把损害发生时的责任从决定者转移到决定的被影响者、从特定的个人转移到不特定的个人的集合体（社会），并让一定范围内的每个人都承担部分责任，降低风险对社会的冲击。担心民众知情后的恐慌而不进行风险沟通，结果是民众将所有的风险责任全部推到政府身上，而且多一个人知情，可能意味着多一份力量和多一份解决的希望。因此，进行风险沟通，既是民主的要求，也是现代社会政府能力越来越有限的必然结果。为什么熏制食品致癌远甚于苏丹红，但公众对后者的反应却远远强烈过前者？原因在于前者是知情的选择，而后者是不知情的选择。在没有进行有效风险沟通的情况下，监管者将被迫承担起无限的责任和风险，这显然远远超过监管者所能够承受的限度。

食品风险的后果最终会落在每一个公民的身上，公众自己要为自己的选择承担起风险。然而，不同的是，应对这种风险，个人的力量始终是有限甚至无力的。全球化时代的今天，人和人之间的相互依赖性增强，个体最终面临的结果不仅仅是个人的选择造成的，在很大程度上要取决于他人的选择。因此，通过公众参与的过程来提升人的公共理性，认识到个人在经营自己的生活时，必须不断地同他人进行对话和交流，为自己着想，就必须理解他人，自觉地为他人着想，并取得相互间的协调，才能真正地实现自己生活的设想。食品安全关乎我们的共同未来，也是我们每一个公民的责任，以他人为代价而实现自己利益的行为最终会通过“回力棒”把代价报应在自己身上。食品安全正给公民提供了这样一个共同战斗的舞台，它让我们深刻认识到，这个社会的美好未来取决于每一个公民是否能够将人与生俱来的个体生存理性或为互惠的群体共生理性，超越狭隘的一己私欲的小市民观而形成关心社会共容利益的现代公民观。因此，政府不应该也没有能力将全部责任揽下来，通过公民的参与而分担责任，才会有找到解决方案的可能。

（三）构建监管能力

监管国家的建构，最终要落实在对监管机构的建设上。尽管我们不否认企业、社会和公民的力量，但只有政府才有能力与强大的企业力量抗衡，也只有政府才有能力保护公民的权利，促成市场的健康发展，使之重回公共利益的轨道。从我国目前的情况来看，这种监管能力的构建和发展，需要从以下三个方面着力：

1.伸出监管之手

随着社会的发展，当温饱问题已经不再是人们的主要关注时，以生产为导向的治理思路需要让位于以健康为导向的监管思路，要使全社会特别是政府认识到，实施食品监管的目的在于防范和减少由市场失灵造成的对公众安全健康的危害，而不仅是为了有序的市场竞争，也不是只为经济发展的需要，更不是为了查处不法行为。

在中国当前关于食品安全的社会讨论中有一种危险的倾向，即强调市场自发力量的调整作用，否认政府的监管作用。甚至有人提出，应当像“戒鸦片一样戒除政府监管”，监管被理解为计划经济延续下来的政府不受约束地对市场进行的干预。这在食品药品、环境、职业安全等社会监管领域尤其危险，因为我们的市场本身和政府有着千丝万缕的联系，甚至是在政府的培育下发展起来的，在这种情况下强调市场的自发力量，意味着让政府有藉口无视市场的不公平和对弱势的欺凌，在“赶超”战略和经济发展的思想指导下，现有的政府力量可能会进一步加强这种不公平，这意味着弱者和普通公民的权利在“发展”的战略口号下被牺牲掉了。因此，在当前的语境下，更加要强调政府对普通公民的健康、生命、安全的保障义务，而不是将之推向市场。缺乏保护的人，如索马里谚语所言，“要么是一座大山，要么背靠一座大山”。作为个体的公民需要背靠的正是政府这一大山。在缺乏必要保护的情况下——如厂商对产品拥有更多的信息，作为劳动者的个体在劳动力市场上相对企业处于的弱势——弱小者的劣势将会被自由市场进一步强化，不正义被看做是理所当然甚至转变为基本的规则，被合理化和广为接受，普通公民将会被市场无情地盘剥和压榨。当人们把求助的目光转向政府时，这时政府应当勇敢地伸出监管之手，而不是把脸转到一边。

另一方面，政府的干预上需要转换计划经济时代以所有制代替监管的理念，也需要转换“以发证为主”的监管思路。“以发证为主”的有限准入式监管思路往往蜕变为对个别企业的保护，在以经济建设为中心的改革话语下，这些企业因为关涉地方、国家乃至民族的经济命脉，从而套上神圣的外衣。然而，对个别企业的关照事实上是一种特别的恩惠，即使它带有振兴地方经济甚至民族产业的“历史使命”，也是一种特权。正如皮尔森所指出的，监管者的主要工作是为市场参与者创造一个公平竞争的环境，公平地运用规则而不管那些特定的参与者是谁，从而促进市场竞争并消除市场失灵。现代监管是“基于规则的监管”，这种规则应当是面向所有市场参与者而不是某个特定的利益群体。政府伸出监管之手，首先表现在为市场提供公平的竞争环境。这种监管之手不是对某一个竞争者的保护，而是对市场竞争的保护。

如果我们从根本上反思现有的“以发证为主”的监管模式，就可能看到新的可能性所在。由于有限准入从根本上扭曲价格机制的信号，因此，健康的市场经济仍然有赖于开放的市场竞争来淘汰不合格的市场主体，通过准入的方式限制交易只是一种次优选择。通过发证进行的控制，仅仅只能限于最低程度的质量标准，即使是这样，它还同时起到限制竞争的作用，因此，它的运用应当是相当谨慎的。事实上，如果我们转换思路，将监管的重心放在对已经发证的企业的监管和检查，那么，已经领证的企业的食品质量就能够得到保证，这种情况下，消费者就能够在政府“发证”的信号指引下甄别出优质厂商和劣质厂商，没有领证的企业的市场空间自然就会减少，政府根本无需花费大量的精力用于围堵所谓的“无证”生产经营活动。而且，通过关注已经领证的厂商，政府就只承担了“发证”的厂商生产或销售食品的安全风险，而不是无限的风险。监管机构大可不必把自己的形象丑化为“出了问题后的惩罚者”，而是通过与有证的企业友好合作，向消费者传达另一种不同的形象：监管人员是消费者健康的保护者，他们就是消费者的眼睛，因此，有他们帮忙把关的地方，食品的质量就能得到越多的保障。就好像公民在大街上行走时，看见有警察巡逻会感觉更安全一样，监管人员如果不是仅仅依靠对违法行为的处罚来树立自己的威信，反而能够提供更大的安全保障。

另一方面，消费者的需求层次各不相同，在知情的情况下，他们有权选择自己的消费方式。在自由市场上，个人应该能够购买便宜的食品，禁止销售低质产品将会极大地减少穷人的选择，提高他们的生活成本。更何况在许多情况下，“无证”生产经营者的食品质量并不一定就没有保障，强制性监管制度之外还有其他的力量如声誉、良心等能够对市场主体进行约束。在这种情况下，政府适宜的干预方式不在于禁止交易，而在于披露信息，通过信息披露将最终的选择权交给消费者，消费者因政府的信息披露而拥有了与厂商同等的地位，有能力进行符合自己偏好的选择，这比完全依赖正式的控制力量可能要有效得多。当然，从近年来各监管部门工作职责的发展和创新可以看到，除了将主要精力用于通过“发证”进行的准入控制以外，监管部门也开始关注对已经获得许可证的企业的监管，如质监的建立企业动态质量档案、工商的建立台帐和索证索票制度和卫生的分级量化管理等，这些都是非常可喜的进步。当然，对于许可证的发放也需要考虑到市场的不同需求层次，从而提供不同的要求，引导消费者根据监管机构提供的信息自由选择。如工商在建立台帐时可考虑在重点食品经营户中推行，保障这些经营户能够扎扎实实地开展好进销货台账制，而不需要一开始就向所有经营户铺开，否则结果必然是大的没精力管好、小的又管不过来。

2.强化监管之手

伸出的监管之手，必须有足够的能力才能保护公众的健康。一再出现的食品安全事件让人们再次认识到，市场的发展必须要有强有力的政府支撑，政府能力的强弱比政府规模是一个更为重要的问题。目前，我国食品安全监管机构面临一系列的困境，从而束缚和限制了其监管能力，如监管权力归属不明确，独立性不强，监管的碎片化格局等肢解着监管机构的能力，监管机构的频繁调整和重组，打断了监管工作的连续性，更令监管队伍缺乏稳定性。当市场中的大企业负荷起国家经济命脉甚至是赶超的政治使命时，监管机构与之相抗衡的能力就大大减弱。

为强化监管之手，在组织设计上必须明确监管机构和特定风险相关的任务，即明确该组织的使命，为该组织的存在确立稳定的根基，从而能够赢取政治支持、获得为生存而必需的资源。如果组织的任务不明确或者不稳定，组织就无法很好地执行自己的任务。同时也必须认识到，监管部门的任务并不意味着超越现代技术和社会环境提出一项根本不可能实现的任务，如“完全安全”、“零风险”，而是建立一个改进的监管体系。这种任务的确定需要引入社会讨论，就可接受的食品安全水平达成一个基本共识，这样，才不至于出现前述“违法者”和“受害者”的共谋，而令监管机构陷入“管不胜管、防不胜防”的深渊。

监管机构及任务明确之后，需要给该机构配备足够的资源，使之有能力履行其监管职责，包括政治支持、财政来源、人员、技术等组织生存所必需资源。没有足够的资源，监管任务的完成将是一句空话。当然，资源相对于需求而言永远是不够的，而且监管机构本身也需要努力争取资源以维系组织的生存和发展，但是制度设计上是否给予监管机构足够的生存空间，将直接影响着监管机构在中观和微观层面的努力结果。比如，只要监管机构仍需自行创收谋利，那么，地方政府和被监管企业就将组成利益共同体，监管之手将用于向企业攫取利益，甚至是与企业共谋危害公民的利益。

此外，需要根据应当完成的监管任务来确定拟采用的监管手段。比如，食品安全方面最主要的问题是信息不对称，在这种情况下，以信息披露和甄别来应对就是最适宜的，而采用反托拉斯手段就不太合适。按服务成本设定费率这种定价方面的监管更适合针对自然垄断这一类监管问题，将之运用到因信息不对称而引起的监管问题就明显不当，它将会使某种不可或缺的商品发生严重短缺。在监管手段方面，也应该采用灵活的、市场导向的、以激励为基础的策略，把积极的风险披露和消费者的参与结合起来，而不是单单依赖惩罚性抽检，这样，就可以在减少单纯依靠市场所造成弊端的同时享受市场的某些优势。

监管能力建设中最重要的一点在于监管人员。监管的成效最终取决于那些实际执法者，这些人是否能够超越短期或眼前的利益考虑，以技术或专业的标准作出判断，以捍卫公众健康为使命，是食品安全的最重要保障。威尔逊区分了监管机构的三类不同雇员：一类是职业人员，他们希望和监管机构建立长期关系，他们主要关心的是监管机构能够持续存在并发展；一类是政治家，他们以监管机构作为个人发展的台阶，始终希望当选或者获任新的职位而离开监管机构；最后一类人，是拥有某些特定技能的专业人士，他们追求的是在专业上被尊重，希望促进事业的发展。职业人员会得过且过，不愿意冒险；政治家更希望作出政绩，关注的是在公众面前的显示度；而专业人士往往希望捍卫其专业地位，专业群体的凝聚力和专业同僚的期望会对他们产生额外的约束力。监管机构雇员的工作动力很大程度上依赖于他是哪一类型的雇员。对价格进行监管时，专业人士很可能想利用这个机会表现专业技能，因此，可能更倾向于复杂的价格体系；相反，职业人员则会支持一个简单的价格体系，这样就能够避免工作上的繁琐；而政治家不愿意激怒利益集团，从而倾向于反对价格歧视以消除部分消费者的不满。监管机构中这三种类型的人都很重要。从目前来看，我国食品安全监管机构中专业人士的力量还需要加强，这能够在一定程度上确保监管机构不受政治派系斗争的影响，真正从长远对监管任务进行理性的规划。监管并不仅仅只是颁布法律，而是要求对被监管活动的详细了解和密切参与，这正是专业人士的优势。对食品安全监管而言，一个称职的工作人员应该能够理解科学，理解一些经济和行政管理，可能的话，还应该对法律有所了解，并且还有能力对所有这些领域中的复杂问题和专家进行沟通。

当然，监管人员组成中的重中之重在于监管机构的领导者。一个有魄力的领导人能够帮助组织形成对其关键任务的共识，争取更多的资源以完成组织使命，凝聚更多的专业人士和人才，并通过争取广泛的社会支持使得组织获得更大的自主性，从而进一步加强社会对该组织使命的认同感。在美国和英国现代食品监管体系的构建中，我们都见到有这样关键的领导人物，如哈维·华盛顿·韦利、亚瑟·希尔·哈塞耳、马克·伍尔夫等。“纯正食品事业需要一位有独立见解的新领袖，这个人既不能是行为古怪的科学家，也不能是见利忘义的重商主义者，但是既要懂科学又要懂商业。”各个地方有魄力、有开拓和创业精神的领导人可能在不同的政府部门，因此，在目前监管机构林立的情况下，需因地制宜，鼓励各地方根据自身实际情况，特别是政治现实选择其食品监管体制，而不宜一刀切。从这个意义上，最适宜的食品监管模式不在他国的经验中，而在各地的本土实践中。

3.约束监管之手

一个足够强大的政府也将有足够的能力来侵犯公民的合法权益。因此，在强化监管之手能力的同时必须关注的问题是，如何来约束这只监管之手，使得其不能够随心所欲侵犯公民的权利。这正是目前的监管机构改革中所没有得到足够重视的问题，也是我国监管体制设计中最为关键的问题。在某种程度上，只要这个问题得不到解决，监管改革就有沦为部门之间或政治家之间权力斗争的工具的危险。

前已述及，频繁的机构调整尝试通过监管机构之间的竞争来解决对监管者的监督问题，而垂直管理的努力是在尝试通过上级直接控制来实现对监管者的监督，这两种监督方式都有着致命的缺陷：前者体现为机构之间竞争带来的政府碎片化和资源浪费；后者体现为高昂的监督成本。监管的有效性取决于各受影响的利益群体是否能够大致平等地在政治过程中得到代表，因此，保证各利益群体的参与渠道对于约束监管之手就显得非常必要。

这种约束首先可以来自于企业。尽管企业往往是被监管的对象，但是由于其对监管领域的专业熟悉，且监管将直接影响到其利益，所以它往往也能对监管机构实施有效的监督。这种监督，包括建立相应的平台让被监管者参与到监管政策的制定和改革过程中，给予其表达利益诉求和与监管主体进行讨价还价的空间，通过公开的讨论达成政府和市场恰当边界的共识，从而使得监管政策的出台更具有可操作性。同时，企业也能利用自己的信息优势监督监管者，使之不至于被该领域内的少数企业所俘获，从而确保监管者将自己的角色定位于为所有企业提供公平的竞技场。

这种约束也来自于专业人士。因为源于食品安全的风险逃脱了人的直接感知能力，需要科学的“感受器”来帮助人们进行识别，如潜在的受害人可能根本就没有察觉甚至感知到风险的存在。普通公众缺乏能力去判断、识别风险，例如消费者无法判断色泽亮丽的食品是否添加了对人体有害的添加剂，无法判断环境或空气污染或者饮食中含的化学制剂对人体健康是否造成以及造成多大的损害。再加上风险可以被改变、夸大、转化或削减，因此，掌握着界定风险的权力的大众媒体、科学和法律等专业人士就非常重要。在风险的感知上，我们高度依赖专家，专家的解释帮我们确定因果关系。借助专家的力量，可以帮助不得不头痛医头、脚痛医脚的公共行政实践者、帮助因信息不对称而处于弱势的普通民众看到问题的本质和关键之所在，引导他们更深入地看清政策背后的利害关系。

最根本的约束来自于公民，通过各种渠道将公民纳入到对监管的监督中来，为弱者发声甚至是让他们直接表达意见。这种渠道的设置应当是多重性的，即在某种渠道不方便或不经济时，公民可以很容易地通过其他渠道表达意见。要使公众的监督不流于形式，需要给公众充权。由于食品市场上，公民相对企业而言因信息不对称而处于弱势，且公民在政治上组织起来的成本相对更高，因此，这种充权对于公民而言显得更为重要。比如，通过广播、电视等媒介，普及相关监管法律法规，披露监管部门的工作情况，让公众有信息去进行监督监管者。再比如，通过程序性要求，如告知、听证等给予普通公民以影响政策及其执行的权利。值得一提的是，“代表起诉资格”就是一种非常好的充权于公民的方式，它使得那些市场中分散的、无人代表其利益的弱势群体在面对有组织的利益群体通过向行政施加压力而侵犯他们的利益时，能够有代理人为其提起行政诉讼，通过司法审查来获得他们应该被行政所代表的利益。

除了给公众提供表达的机会，还有一个更重要的问题，即如何通过制度设计而让公民的呼吁和要求体现为政府的实际行动。公民的呼吁和要求应当对政府有所影响，这正是政府存在的正当性所在；但是，如果任何呼吁和要求直接就反映为政府的政策，这样政府的行为就会过于随意化，“风吹哪页读哪页”，没有系统规划，短期的考量和利益就会占据上风，甚至一些能够更好地表达自己或包装自己的观点的人可能就掩盖了其他人的声音。从这个意义上看，应当有程序性的安排来对公民的呼吁和要求进行容纳和处理，并反映到政府的议事日程上。这种程序性安排甚至比实质性的事后救济更为重要，因为程序性变化能够改变受政策影响的人的相对影响力，从而改变行政机构预期的政策结果。此外，因为行政过程的参与者控制着政策，政治官员可以利用程序来控制政策而不需要自己承担成本，或甚至不必知道可能出现什么政策。而且，对公民的事后救济，远远不如规定公民的事先、事中参与程序，因此，从这个意义上来看，我国监管国家发展的重中之重在于行政程序法典化。目前我国主要的行政法规，在行政程序、抽象行政行为的行政诉讼、行政违法行为的法律责任以及《行政法》、《刑法》、《民法》补救措施的接轨等方面都有待进一步完善。

对监管者的约束并不等于严苛的追责。在一再出现的食品安全事故之下，政府有强化责任追究的倾向，特别是对位于执法第一线的个人进行追究，使得一线监管人员必须对那些他控制不了的事情承担责任，过于严苛的问责制度将令监管者不敢伸出监管之手：做多错多，发现问题的机构最终被问责，“做了是找死，不做是等死”。追责应建立在对食品安全的情况进行持续地跟踪和评估的基础之上，以对监管部门的工作进行更为合理的评价，不是出了一起事故就要对监管机构进行全面追责。通过全面、综合的持续评估来反映一个地方食品安全状况是否有所改进，这才是恰当之道。