中国食品安全监管的发展成果

三、中国食品安全监管的发展

建国初期，中国政府的主要关注点是充足的粮食供应问题，政府行政部门对食品的关注主要源于由卫生问题引发的疾病。1964年，国务院颁布《食品卫生管理试行条例》，该条例由卫生部、商业部、第一轻工业部、中央工商行政管理局、全国供销合作总社联合制定，牵涉到食品管理的部门达五个。1979年，国务院颁发《食品卫生管理条例》，对食品卫生要求作了进一步明确的规定，并在第七条指出：“农业、林业、畜牧、水产、粮食、商业、供销、轻工、外贸等部门要加强对粮、油、肉、蛋、水产、蔬菜、瓜果、茶叶等食品原料和食品的收购检验工作，严格防止工业三废、放射性物质、农药的污染和畜禽疫病的传播”，多部门管理的局面初现端倪。1982年，《中华人民共和国食品卫生法（试行）》颁布实施，规定：食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作。城乡集市贸易的食品卫生管理工作和一般食品卫生检查工作，由工商行政管理部门负责，食品卫生监督检验工作由食品卫生监督机构负责，畜、禽兽医卫生检验工作由农牧渔业部门负责。进口相关食品产品，由国境食品卫生监督检验机构进行卫生监督、检验。出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督、检验。卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作。自1985年建立起对食品实行以抽查为主要方式的监督检查制度。

1995年10月，我国实施了《中华人民共和国食品卫生法》，明确各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作，国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责，有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。工商行政管理部门和出入境检验部门的职责不变。

（一）食品监管机构

由以上简要的梳理，可以看到中国食品监管部门非常之多，具体说来，有农业、发改委和商务部等行业管理部门，同时环保、公安等也会牵涉进具体的案件处理中，笔者将注意力集中在“执行”部门，即那些实际参与到对食品生产经营企业的日常监督控制、执行相关法律以保证食品安全的部门。这样我们的关注点就落到四个部门：卫生、工商、质检和农业。选择“执行”部门作为重心，是因为正是通过执行过程，法律才成为对被监管对象的实际约束。正如很多人都认识到的，中国目前缺乏的不是法律，而是有效的实施。只有通过分析具体的执行过程，我们才能更好地理解中国的复杂监管现实。

1.执法与技术的分离：卫生部门

“医食同源”，所以卫生部门是我国最早负责食品卫生的部门。但是，卫生系统内部的重心一直主要放在医疗卫生上，食品方面关注的主要是食品卫生，是卫生执法部门的主要职能之一。然而，负有食品卫生执法职责的卫生执法部门也经历了相当复杂的迂回改革，这体现在卫生系统的卫生监督改革上。

套用苏联的工作模式和经验，1953年政务院第167次政务会议决定成立与行政区划相一致的省、地、县三级卫生防疫站，作为卫生监督的实施主体。当时防疫站的业务科室主要是分成防疫、卫生、化验和总务四个部门。食品卫生工作由卫生科负责开展，主要承担包括食品卫生技术指导和宣传职责在内的公共卫生技术服务工作。卫生监督主要限于行政业务管理、技术服务和技术指导。“文革”期间，各级卫生防疫站被取消。随着1982年试行法的颁布实施，卫生部设立卫生防疫司，仍由防疫部门进行卫生监督。这种“集执法、科研及技术服务于一体的模式，淡化了卫生监督的执法属性，削弱了执法力度”，从而成为改革对象。1989年，卫生部设立卫生监督司，承担公共卫生监督执法工作。1995年，《食品卫生法》将公共卫生执法主体由卫生防疫站调整为各级卫生行政机关，卫生监督和防疫逐渐区分开来。1996年，卫生部《关于进一步完善公共卫生监督执法体制的通知》揭开卫生监督体制改革的序幕，“卫生防疫站仍是法人单位，继续行使卫生防病职责，但可以原有卫生监督队伍为基础，组建公共卫生监督所挂卫生行政牌子，在卫生监督中成为卫生行政部门‘内部’的办事机构”，在监督监测分开的思想下，卫生监督体系逐步从卫生防疫系统中独立出来。2000年，卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》进一步明确卫生监督所的性质，“是同级卫生行政部门在其辖区内，依照国家法律、法规行使卫生监督职责的执行机构”。2001年，卫生部《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》指导下，各地陆续开始将原来由各卫生事业单位承担的卫生监督职能集中，组建中央、省、市、县（区）四级卫生监督所，具体承办卫生行政机关的卫生监督执法工作。农村乡镇的卫生监督执法工作，则由县级卫生监督执行机构负责。

2002年，卫生部成立中国疾病预防控制中心和卫生监督中心，成为卫生部具体实施食品安全相关管理的重要机构。据有关解释，前者是为监督执法提供技术保障和完成政府交付的疾病控制与公共卫生服务职能的机构，后者是行使政府卫生行政执法职能的具体执行机构。同年，卫生部将原卫生监督司改组为卫生执法监督司，与此配合，2005年1月5日，卫生部第39号令发布《关于监督体系建设的若干规定》，规定“中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构，负责辖区卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员”。2006年初，又在原卫生执法监督司的基础上，组建了卫生部卫生监督局。据有关解释，机构名称由司变成局，有执法监督的意义。同时，卫生监督中心被确定为事业单位，使其避免占用行政机关编制的麻烦。卫生监督中心的执法职能被剥夺，转向受理纯技术性的工作，如负责承办法定范围内的行政许可和资质认定，承担制订卫生监督执法检验技术规范；开展卫生法律、法规、标准宣传教育；协助开展卫生监督检查，配合查处大案要案。地方一般将卫生防疫站更名为疾病预防控制中心，有些地方和卫生监督所分设，有些地方同时挂卫生局卫生监督所的牌子，成为主要卫生执法部门，负责食品卫生许可证的发放，以及查处违反《食品卫生法》的行为。卫生行政部门的卫生监督处室，则指导和管理各卫生监督所的工作。卫生行政部门和卫生监督所一直设到区级。

2008年9月1日，卫生部公布由国务院批准的新“三定”方案，再次强调了食品安全监管和食品卫生许可监管的职责分工，原卫生部卫生监督局调整为一个新司局——“食品安全综合协调与卫生监督局”，负担起食品安全重大事故查处、卫生行政执法的职责。

2.走向综合执法：农业部门

主管农业与农村经济发展的农业部，负责种植养殖环节农产品质量安全监管工作，它既是农业产业的行业管理部门，也是初级农产品质量安全监管部门。这种集“行业”管理和“执法”于一体的身份，使得农业部门在实际监管中往往难以把握好定位。所以，为加强农产品质量安全实施的改革主要从两个方面进行：一是推行执法体制改革；二是整合监管部门。

旧体制下农业行政主管部门的各个职能专业科室按职能分别行使某个方面的执法职能，形成分散的执法局面。1999年以来，农业部先后在福建、浙江、江苏等省开展农业综合行政执法试点工作，试图进一步理顺农业系统内部的关系。2002年，新修订颁布实施的《中华人民共和国农业法》规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。”据2002年《全国农业行政执法工作情况通报》的情况反映，全国已有970多个县市（地）组建了农业综合执法机构。

为建立健全动物防疫体系，2005年国务院出台《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15号），正式拉开兽医体制改革的序幕。国家组建了以农业部兽医局、中国动物疫病预防控制中心、中国兽医药品监察所、中国动物卫生与流行病学中心及以四个分中心为主体的中央级动物疫病防控体系。整合动物防疫、检疫、监督等各类机构及其行政执法职能的动物卫生监督机构在省、市、县三级组建起来，行政、执法、技术支持三类兽医机构的职能得到理顺。

随着改革的逐渐展开和经验的积累，农业执法的定位日益清晰。从农业系统内执法单位之间的关系来看，农业综合执法机构主要侧重农业投入品和农产品质量安全执法；动物卫生监督机构主要负责动物防疫、检疫和监督；渔政监督管理机构主要负责渔政、渔港、渔船检验、水生野生动物保护等执法；植物检疫机构主要负责植物检疫执法。在兽药、饲料、种畜禽等检查、处罚职能方面，如地方设有畜牧兽医局的，往往由动物卫生监督机构一并承担，实行畜牧兽医部门的综合执法；未单独设置的，则由当地农业行政主管部门决定具体承担单位。（陈晓华副部长在2008年全国农业政策法规工作会议上的讲话）

在执法队伍的定位方面，农业系统的执法改革将经营、检验检测等职能和执法职能区分开来。如以政企分开为重点的种子管理体制改革也在同步推开。种子管理机构主要承担品种审定和区试、田间试验、质量检验、信息服务等行业管理，执法职能则交由综合执法机构承担。（陈晓华副部长讲话）兽医体制改革将乡镇畜牧兽医站的经营性服务从公益性职能中剥离开来，明确乡镇畜牧兽医站的职能以动物防疫、检疫和公益性技术推广为主。农业部门也认识到检验检测和监督处罚是一个监管流程的不同环节，在综合执法改革中强调综合执法机构的监督处罚权，同时抓紧建设各种检测机构。截至2003年底，农业部门已在全国建设了280个国家级和部级农产品质量监督检验检疫中心，并指导全国1/3的地市县建立了以快速检测为主的农产品质量安全检测站。（国务院发展研究中心，2004）

由于农业部的农产品质量安全监管是分行业负责制，但是农产品质量安全监管工作分散于行业之间，如畜牧业司、兽医局、种植业司、渔业局等都是农产品质量安全的行业管理部门，这造成农业部内部几乎所有业务司局都和农产品质量安全工作相关。因此，内部的整合成为管制转型的重要问题。2005年6月，农业部成立农产品质量安全管理工作领导小组，负责组织、协调和指导全国农业系统开展农产品质量安全管理工作。各地方也逐级设立农产品质量安全监督管理工作领导小组，一般由农业部门行政首长任组长，副厅长兼任副组长，相关处室如市场处、畜牧局、水产局、法规局、农产品质检中心负责人组成领导小组成员。2006年，农业部《关于加强农产品质量安全监管能力建设的意见》要求：各级农业行政主管部门应明确一个归口管理机构，综合协调农产品质量安全工作。从目前的情况来看，农业部各司局单位中，负责综合性协调的市场与经济信息司是负责农产品安全的主要部门，负责农业部农产品质量安全管理重大事项的协调、决策和工作部署。农业部农产品质量安全领导小组办公室、全国菜篮子工程办公室也都设在市场与经济信息司。各地方也纷纷以市场与经济信息处（室）作为农产品质量的主要综合管理机构。

3.从小摊贩管理走向市场管理：工商部门

由于食品主要通过市场流通，因此，作为主管市场监督管理和行政执法的工商行政管理局也牵涉到食品安全监管中来。工商行政管理局的前身是私营企业局，“文革”期间被撤销，1978年重建。工商局成立之初的工作重心是培育和管理城乡集贸市场等有形市场，打击和查处各种违反国家计划的商品交易行为，以个体工商户和私营企业为主要监管对象。为发展市场，工商行政管理机关大力培育集贸市场甚至自己贷款建造集贸市场，既管市场又办市场，实行“驻场式”监管方式。市场经济的发展要求工商机关明确自己作为裁判员的身份，实现指导思想和工作职能的转变，从侧重于监督管理集贸市场转到监督管理社会主义统一大市场。当好“裁判员”、不再做“运动员”的市场办管脱钩改革于1996年开始，自此工商行政管理机关成为严格意义上的行政执法机关。为了进一步加强市场监管和行政执法、克服原体制下受地方保护主义干扰，增强工商行政管理机关执法工作的统一性、权威性和有效性，1998年工商行政管理局实行省以下垂直管理。

为加强对消费者权益的保护，同年国务院在机构改革中批准国家工商局增设消费者权益保护司。在1998年之前，国家工商局只是在公平交易局下设消费者权益保护处，在1998年的机构改革中，专门将消费者权益保护处升格为消费者权益保护司。据首任司长母建华回忆：“……针对市场上制售假冒伪劣商品问题比较突出的现实情况，当时的国家工商局领导认为，随着市场经济发展，工商机关的市场管理职能要加强，消费者权益保护的力量也需要加强。在公平交易局下面的消费者保护处力量薄弱，……保护消费者权益的行政力量较为分散。因此，当时的国家工商局领导就提出要增加力量，把该处提升为司级单位。”（任震宇，2008）2001年，工商局升格为正部级，消费者权益保护司改名为消费者权益保护局。

从2004年开始，“食品安全”逐步成为工商机关工作的重点。通过对食品生产、经营企业和个体工商户进行检查，审查其主体资格，执行卫生许可前置审批规定，查处假冒伪劣产品与无照加工经营农副产品和食品等违法行为，负责农产品和食品商标注册与商标管理工作，保护商标专用权，组织查处商标侵权行为，工商部门积极参与到食品安全监管中来。2006年，国家工商总局下发《工商系统流通环节食品安全监督管理责任及责任追究办法（试行）》，进一步厘清工商系统内部食品安全监管的职责。《办法》规定，由消费者权益保护机构负责组织协调相关内设机构开展流通环节食品安全监管执法工作，登记注册、公平交易、市场管理、商标广告、12315等机构按照职责分工负责组织开展职责范围内的食品安全监管执法，法制机构负责组织开展食品安全行政执法监督，人事机构负责对食品安全监管执法力量的配备和人事管理，监察机构负责对食品安全监管执法工作进行行政监察。工商系统将自己对食品安全的监管执法定位在保护消费者权益上。

随着食品安全问题进一步严峻，根据《国家工商行政管理总局主要职责、内设机构和人员编制规定》，2008年8月国家工商总局增设食品流通监督管理司，将原消费者权益保护局一部分监管职能划归该司，由该司专门负责流通环节食品安全监督管理。具体职责是：拟订流通环节食品安全监督管理的具体措施、办法；组织实施流通环节食品安全监督检查、质量监测及相关市场准入制度；承担流通环节食品安全重大突发事件应对处置和重大食品安全案件查处工作。这表明，工商总局对食品安全监管已经从消费者权益保护这一被动的“不告不理”方式转向主动的市场监管。

4.从技术监督走向质量管理：质检部门

食品属于产品，因此，负责产品质量监管的质检部门是食品监管的主要部门之一。1993年，国家技术监督局成立，转入国家经委质量管理的部分职能。1998年，更名为国家质量技术监督局，依据《产品质量法》第八条“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作”的规定开始承担食品质量安全监管工作。1999年，根据《国务院办公厅关于印发国家出入境检验检疫局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1999〕59号），原由卫生部承担的食品卫生国家标准的审批、发布职能，农药质量工作的宏观指导和农药质量的监督职能交由质量技术监督局负责。同时，国务院决定将原国家商检局、原国家动植物检疫局和国家卫生检疫局合并组成国家出入境检验检疫局统一管理全国进出口食品工作。通过改革实现了立法权和执法权的分离，立法职能划归卫生、农业等部门，质检的职能得到整合，执法权力强化。

由于质量技术监督系统的属地化管理体制难以保证独立、统一、严格、公正执法，1999年，国家决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理，以排除各种干扰，保证执法的权威性和公正性，强化监督职能，加大执法力度。2001年4月，为强化市场监管以及应对WTO、与国际惯例接轨，国务院批准将原国家出入境检验检疫局和国家质量技术监督局合并，成立国家质量监督检验检疫总局，下辖质量技术监督和出入境检验检疫两个执法系统，进出口食品的监管职能因机构合并，划归质量监督检验检疫部门。(www.xing528.com)

正如蒂姆·朗（Tim Lang）所言，发展中国家食品监管的一个常见现象是，对内食品和对外食品使用两套不同标准和体系，往往对外食品要求更严一些。2001年，总局成立是向整合对内食品和对外食品所迈出的重要一步，正如当时各大媒体的报道所称：“……合并有利于适应国内统一的经济体系和全球经济一体化的趋势”，但在国家质检总局内部，进出口食品和对内食品监管仍实施不同管理体制。出入境检验检疫机构由国家质检总局垂直管理，而对省（自治区、直辖市）质量技术监督机构实行业务领导。根据2002年《关于地方质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构认证工作分工的意见》，大致以“企业是否有进出口业务”来划分两者的管辖范围。

从质检总局对国内食品的监管来看，之前国家质检总局几乎所有的业务司局都涉及食品安全管理，包括：质量管理司、卫生监督监管司、动植物检验监管局、检验监管司、进出口食品安全局、产品质量监督司、执法督查司（国家质检总局打假办公室）等。除进出口食品的安全管理集中于进出口食品安全局和动植物检验监管局之外，加工食品的安全监管分散于其他业务司局等多个部门。面对食品安全工作的严峻形势，国家质检总局于2005年5月成立食品安全监管领导小组，全国31个省质监部门先后成立领导小组。11月，成立食品生产监管司，全面负责食品生产加工环节的质量监督和日常安全卫生监管，以加强从源头抓好食品安全的组织领导工作。之后，各地方质监部门相应成立食品监管处（室）。全国有13个省专门成立了省政府领导任组长的食品生产加工业整顿领导小组，10个省成立省质监局一把手任组长的食品生产加工业整顿领导小组。

目前，质量监督检验检疫部门在全国共建有2500多个食品、农产品检测技术机构，建立了28个涉及农产品、食品的国家产品质量监督检验中心，两个国家级涉及食品检测分析的研究所；31个省、5个计划单列市、381个地市、2000多个县质量技术监督部门都建有农产品、食品监督检验检测机构；同时，分布全国各地的出入境检验检疫局在全国建有163个检验检疫技术中心，300多个食品检测实验室。近年来，根据国际形势的发展，还专门建立了多个疯牛病检测实验室和26个转基因产品检测实验室。（国务院发展研究中心，2004）

（二）协调的努力

面对众多部门监管的情况，中国政府一直在努力进行协调。2003年以来，国务院每年召开1—2次全国性会议，部署食品安全专项整治工作，并在国务院常务会议上专题研究食品安全问题。（惠鲁生，2007）协调的努力主要体现在三个方面：一是理顺监管机构之间的职能交叉情况；二是组建综合协调机构；三是确立地方政府负总责的责任体制。

1.理顺监管机构职能

2001年，针对工商部门和质监部门在流通领域产品质量监管的部分职权重叠，国务院办公厅（国办发〔2001〕56号）《国家质量技术监督总局职能配置、内设机构和人员编制规定》及（国办发〔2001〕57号）《国家工商行政管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》的职能调整中规定，“将原国家质量技术监督局负责的流通领域商品质量监督管理的职能划入国家工商行政管理总局。国家工商行政管理总局和国家质量监督检验检疫总局在质量监督方面的职责分工为：国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理，国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督检验检疫总局处理。按照上述分工，两部门要密切配合，对同一问题不能重复检查、重复处理”。

这种针对具体工作中的职能交叠而下文进行调整的努力，贯穿整个食品安全监管改革中，最大型的一次要数2004年。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）和中央机构编制委员会办公室《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发〔2004〕35号）规定，食品安全的监管权由国家质检总局、国家工商总局、卫生部、农业部、国家食品药品监督管理局和国家标准化委员会共同行使，分工的原则是一个监管环节由一个部门负责，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督，组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。此外，还要求加强食品信息管理与综合利用，构建部门间信息沟通平台，实现互联互通和资源共享。2007年7月25日，国务院又通过《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，再次强调了上述精神和原则。

2.成立综合协调机构

成立综合协调机构的尝试，从组建国家食品药品监督管理局开始，到后来成立国务院产品质量和食品安全领导小组，再到2008年新一轮机构改革中确立卫生部为主要食品安全综合协调部门。

2003年，在原药品监督管理局的基础上组建食品药品监督管理局（SFDA），“SFDA把直接和人体接触的东西，吃的用的，直接接触皮肤的，放在一起统一管理，是比较科学的，因为它有很多检查指标和手段都是类似的。放在一起监督，可以节约很多资源。这是当时将食品纳入药监局时较多的声音”（李鸿谷，2008）。SFDA在食品安全监管方面的主要职责被总结为三句话：“食品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处的职责。”（国办发〔2003〕31号）然而，SFDA成立以来，工作重心一直放在药品。直至2004年，安徽阜阳“大头奶粉案”惊动了国务院，温家宝总理亲自批示，要求彻查，SFDA正式开始介入食品安全监管中。SFDA中涉及食物安全监管的主要有两个司局：一是食品安全协调司，二是食品安全监察司。这两个司局的职能包括食品、保健品安全管理的综合协调、监督实施，监测评价体系、综合信息发布，食品安全标准的综合协调，重大事故的组织查处，专项执法监督及相关研究、工作规划等。此外，政策法规司参与食品、保健品安全管理法律起草及发展战略研究工作。

尽管如此，SFDA一直受到来自其他几个监管部门特别是卫生部的抵制。这部分地解释了SFDA在食品安全监管方面的有限权力，被戏称为“宣传局”、“调研局”：作为副部级的SFDA很难有效协调其他几个正部级单位；同时SFDA在省以下的资源和能力都非常有限，它的食品监管机构往往只设置到省一级。尽管如此，SFDA还是在综合协调方面作出了不少努力，比如组织制定实施“食品药品放心工程”，要求各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各有关部门应每半个月将本地区、本系统实施食品药品放心工程的情况向国家食品药品监督管理局通报一次。SFDA还组织制定《食品安全监管信息发布暂行管理办法》，开展食品安全工作专项检查。SFDA更是积极推动成立“食品安全委员会”，借助地方行政长官的力量来实现相关食品监管部门之间的合作。以省为例，食品安全委员会一般由主管副省长牵头，由食品安全相关部门首长组成，省FDA局长是委员会副主席，委员会办公室一般设在省FDA大楼里面。截至2005年，除新疆以外各省级单位均成立了食品安全委员会。

然而，SFDA首任局长郑筱臾因药品监管方面的贪污被执行死刑后，综合协调的力量弱化，食品监管机构之间的权力斗争进一步加剧。2007年7月25日，国务院常务会议审议通过了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定（草案）》，决定成立国务院产品质量和食品安全领导小组，主要职责是统筹协调产品质量和食品安全重大问题，统一部署有关重大行动；督促检查产品质量和食品安全有关政策的贯彻落实和工作进展情况。办公室主任由时任质检总局局长李长江兼任，领导小组办公室设在质检总局，承担领导小组的日常工作，研究提出加强产品质量和食品安全工作的政策建议，督查落实领导小组议定事项，开展调查研究，分析舆情，对外发布信息。

2008年，中央政府再次机构重组，明确卫生部在食品安全监管中的综合协调职能。8月，质检总局食品安全司司长自杀；震惊全国的“三聚氰胺案”中，大批官员被追究责任，质检总局局长李长江引咎辞职。在这样的背景下，卫生部的机构改革方案出台。卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，负责食品安全综合监督；增加卫生部组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度的职责，将综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责由SFDA划入卫生部；将食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理职责由卫生部划给SFDA。（《卫生部主要职责、内设机构和人员编制规定》）SFDA新设“食品许可司”，承接原卫生部具有的“食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理”职能。SFDA的“食品安全协调司”被取消。（国办发〔2008〕100号）原SFDA的另一个与食品相关的内设司——食品安全监察司没有在名称上作出改变，但实质上“等于做实了”，SFDA负责餐饮业、食堂等消费环节的监管。通过这项改革，食品卫生领域体现了决策和监管分离。

在重重食品安全危机之下，2013年中国政府终于打出重拳，从根本上结束了食品安全监管的“多龙治水”格局，将原食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，以实现对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由食品药品监管总局承担。食品药品监管总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。不再保留食品药品监管局和单设的食品安全办。

3.地方政府负总责

1982年《食品卫生法（试行）》中明确由食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作，1995年法再次强调各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作。此后，食品安全由行业主管部门管理的趋势慢慢发生变化。2002年，《国务院关于加强新阶段“菜篮子”工作的通知》（国发〔2002〕15号）明确提出，保障产品的质量卫生安全是市长和主产区（省、地、县）行政领导的责任目标。到2004年，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中食品安全由地方政府负责的基调确定下来：地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。新《食品安全法（草案）》中也规定：县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责，统一领导、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。2008年10月6日，国务院常务会议再次强调地方各级人民政府要对当地食品安全负总责。

食品安全涉及多个部门，实际监管需要各部门的协调配合，各级政府本身就是这样一个起综合协调作用的部门，因此，将食品安全协调交由各级地方政府似乎理所当然。再加上全国各地情况不一，区域经济发展程度差距比较大，食品安全交由地方政府管理，可以让地方充分发挥自己自主权，因地制宜。由于我国食品业的一个重要特点是食品生产企业多、小、散、乱。100多万个食品生产单位中约70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具备生产合格食品的必备条件。而食品经营企业达300多万家，大多为个体工商户，缺乏必要的设施，经营管理落后。（富子梅，2004）农产品生产多以农户为单位，分布广、散、偏，而且往往缺乏基本的食品安全常识，以至于常常在无知的情况下使用违禁药物。这给管理带来了极大的难度，正如有关监管方所言“防不胜防、管不胜管”。基于我国食品业的这一特点，由地方政府承担起监管食品安全的总责任似是合理的选择。从基层来看，几大监管机构中，农业部门在乡镇一级的站所往往以农业技术推广、科技宣传农业发展为主，卫生部门则以疾病预防控制为工作重心，再加上“上面千条线、下面一根针”的倒金字塔式结构使基层饱受人员和技术资源匮乏之苦，这样“国家在农村地区并未设立一个有效的管制框架来跟上迅猛的市场转型”。监管力量的相对薄弱使得农村成为我国食品安全监管的“真空”，造假者往往将农村作为假冒伪劣产品的倾销地。（王海燕等，2004）正如有关专家认识到的：“县级以下的城镇和农村的小企业、小作坊是食品安全事故的多发地，食品安全监管相对薄弱。”而由地方政府负总责进一步发展成为将监管重心下移，“过去，乡镇和街道没有食品药品监督管理机构，只设到县级，在监管上一直有空白，但乡镇和街道是食品生产和消费的领域，特别是造假的场所”，为了把监管前移，许多地方都开始将改革的努力转向基层，以“消除这块监管空白”。^[13]

（三）中国食品安全监管全图

由此，我们可以大略地窥见中国食品安全监管的图景，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定；农业部负责农产品质量安全监督管理；将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部；国家食品药品监督管理总局则全面承担起从生产到流通再到消费环节的食品安全监管工作。图4反映了当前我国食品安全监管的基本格局。

图7-4　当前我国食品安全监管的基本格局

食品安全交由哪个部门管其实不重要，关键是负责监管的部门真正以食品安全为主要甚至是唯一使命，而且该部门有足够的能力代表消费者去对抗产业利益。从这个意义上来看，新组建的国家食品药品安全监督管理总局是我国食品安全监管改革中值得称道的一次努力。不像质监、工商、农业甚至卫生等部门都有其他的比食品安全更重要的机构使命，因此，食品安全工作需要与该机构的其他任务争夺资源，这将很难保证食品安全任务不被牺牲掉。而且作为一个部级单位，它也有能力与其他的政府部门抗衡，从而保证监管任务得以完成。然而，如果这个部门在监管方式和手段上不作出重大的改进，那么，原来由若干部门分担的工作任务——特别是在这几年食品安全工作成为政治重心时，各部门都将重心放在食品安全工作上——现在完全交由一个新生的部门来承担，确实让人非常担心它的承受能力，以及产生监管是否会因这样的整合而被弱化的疑虑。

即使确定了食品药品监督管理总局对食品安全工作负责，并不意味着食品安全单靠该局的力量就能实现。食品安全牵涉到环保、种养殖、农业、渔业等多个领域，因此，企图由一个部门进行统管是不现实的。风险监测与评估工作需要整合，而风险管理则可以发挥现行的多部门管理的优势。需要打破的是各部门各自为政，甚至是以邻为壑的利益格局，实现互相补充甚至是互相加强的监管合力，这样最有能力对抗某种食品风险的监管部门就不会被束缚手脚不能或不愿去管。而且，监管不能只以是否有证为重心，而应当以食品安全本身为重心。确认是否安全，是承担食品安全监管首要职责的部门，如食品药品监督管理总局的责任，而在发现和查处不安全食品方面，并不能只是该局的“特权”，而应当发挥各部门甚至是政府之外的各种力量共同参与的过程。同时竞争体制之下，本部门或本地方疏于监管会被其他地方或部门所发现，所以监管部门会有激励去更好地履行自己的职能。在对监管监督不足的情况之下，监管部门之间的竞争也是减少腐败的制度设计。它不排斥“狗咬耗子”式的多管闲事，如城管、公安、教育等部门在各自的管辖领域内涉及食品安全问题也都可以介入，从而构建起层层食品安全大网，使不法商贩面临多重审查，为消费者提供更为全面的保障。