政策权威的集中与目标实现

三、比较与启示

（一）水环境政策工具选择的制度因素

在美国和中国水环境政策工具的变迁中，可以看出：工具的选择并不“自由”，并不是所有的政策工具都能被政府所采用，每种政策工具都有相应的政策背景，并受制于制度因素。政策工具的选择和运用不能仅从工具的特征来考虑，还需要考虑执行者和目标团体的目标，工具必须有助于实现这些目标。另外一个重要的决定性因素是执行者和目标团体之间的权力分布，“谁拥有运用工具的权力，这些权力控制多大的范围？”^[33]越是集权的国家越能接受干预性政策工具，政策工具的选择与一个国家的总体政治和行政策略相关，历史性的背景因素也将影响到政策的作用和决策者政策工具的选择。^[34]

在环境政策工具的选择中，政策权威的性质和位置、管制传统和执行能力都强烈地影响到政策策略。如果环保机构的权威是碎片化的，机构缺乏独立性，那么影响目标团体行为的方法将受到限制。一个没有竞争性的、缺乏独立的环保机构，其政策倡议能力是有限的，即使出台新的环境政策工具，其弱势的职能权力、受限的行动能力也会降低新工具的执行力。

政策工具的选择同样受到决策层次的影响。^[35]在许多国家，中央政府被认为是最好的决策层级，因为地方政府不愿意承担选择政策工具所带来的成本。地方政府认为，中央政府有能力设计和执行范围广泛、目标持久、一致性的政策工具，因此，权威越是集中于中央政府，越是有能力采用新工具。由此可见，环境保护权威在纵向上和横向上都具有聚敛性，纵向上的聚敛表现为权威在中央和地方之间的集权和分权，横向上的则表现为环保机构是否具有独立的权威性，权威是否分散。

政策工具的选择还依赖于该工具是否与现有的法律、管制框架、政府能力相一致，机构能力是保证政府干预有效性的重要条件。^[36]那些能够带来更高水平的遵从和更好地实现环境目标的政策工具更有可能被接受。但是这些新工具不是代替现有的管制工具，传统管制系统仍作为一个“安全网”存在，任何一种政策工具都依赖于政策监管和执行的能力。因此，重要的不是政策工具本身的特征，而是确保新工具能够运行的制度能力，如果一种工具在政治上、行政上、经济上具有可行性，那该工具更有可能被采用，虽然其他因素，如人力、预算、官员责任都能影响工具的发展，但是制度结构更具有本质性的影响。^[37]

基于上述分析，水环境政策工具的选择主要受以下三种因素的影响：

第一，政策权威的位置和聚敛性。政策权威的聚敛性是影响工具选择的首要的制度因素。环境政策的权威越是集中，环保机构越能提供合作、指导和确保一致性，新环境政策工具越有可能被引进并执行。

集中的政策权威常被认为是确保效率、绩效和目标实现的条件。在公共政策中，权威的集中和中心化是传统直接管制途径的属性。某些环境政策的需求和复杂性确实需要高度集中的管制结构来控制污染。^[38]然而，一种新的治理模式将职能分散和碎片化到广泛的行动者和不同层级中，世界范围的分权和地方化运动将权力从中央转移到区域或地方机构，从而导致政策权威在纵向和横向上的聚敛程度差异。如果政府合作成本能忽略不计，那么分权带来许多收益，比如更加直接地获取地方信息、公民个人和各个层级政府能更有创造性、促进地方政府机构之间的良性竞争，从而根据具体的环境问题作出政策调整。^[39]但是权威的分散化并不是试验新环境政策工具的最好办法，因为在分权化制度中，区域、地方创新和维持新工具的热情常常会受到“如何将新工具平等地运用整个工具系统”^[40]的困扰。在某种程度上，一个国家或区域通常划分为不同的辖区，为确保不同辖区间政策的一致性和互换性，新环境政策工具需要共同的设计元素，包括同样的关键性标准、排放测量和报告、报告跟踪、执行和对不遵守的惩罚。

第二，环境政策的来源。在公共政策的研究中，政治与行政二分法是经典的理论基础，特别是美国的政治系统，国会作为主要的立法机构，是政策制定的主要机构，而管制机构——环保局，是政策执行者。但是管制机构并不是简单的政策执行者，早在1931年，高斯（Gaus）就发现行政机构不仅执行立法机构颁布的明确指令，而且独立地塑造这些指令，并运用执行的自由裁量权将立法机构的意愿转化为具体的政府干预行动。^[41]行政机构成为影响政治决策的高度独立的力量，通过一系列的步骤将污染控制的法律目的操作化，管制机构接受污染控制目标，提出制定环境标准的准则，然后制定每种污染源的环境质量标准，并制定排放标准和允许的排污量，最后进行监测、报告和执行。管制机构在这一系列程序中，通过规则制定、调整和执行来影响政策，甚至通过议程建立来影响政策。多数情况下，管制机构通过政策执行机制来影响政策，但有时管制者通过提出新的政策议程来影响政策。当管制机构主动倡议新工具时，该工具更有可能被采用。

第三，新环境政策工具与现有管制框架的融合度。在世界各国的环境治理中，命令—控制方法是运用最为广泛的政策工具。水环境污染常常具有以下特征，如降低污染的技术是有限的，专业技术集中于管制机构；监测排污总量是非常困难或不方便的；污染对当地公共卫生造成很大危害，而灵活性的新工具可能使环境质量恶化；污染物是有毒的，最理想的排放量是零排放，在这些情况中，直接管制是最好的政策工具，因为直接管制具有清晰的制度化规则和规范化操作。如果新工具要执行成功并具有持续性，它们必须制度化为可操作性规则，并要基于已有的共识、规则和程序。在这种情况下，现有的环境管制对新工具产生影响，决策者决定测量和报告排放量的相关要求、许可证颁布的方法、使用配额的方法。“所有的环境管制系统依赖于排污许可证体系来使用环境收费制和可市场化的许可证。多数的工具并不是白头起家、从头做起地执行，相反，它们都被移植进管制系统，其中排污许可制度和环境标准发挥重要作用。”^[42]

新环境政策工具能否与现有管制系统融合，在很大程度上决定新工具能否被采用。新环境政策工具不仅要与待解决的环境问题相符，更要与现有的环境标准和管制模型相一致。新环境政策工具的运用被当做是制度重塑，它不仅要和现有的制度相适应，同时也对现有的制度实践提出挑战。这种挑战甚至对立法逻辑都带来影响，实践中的变化常常和立法方面的变化共同进行，新工具要被运用，它们必须获得合法性权威。这些变化将使一些相关行动者充权（enpowerment）^[43]，但也会给一些行动者造成不利的状况。如果从传统管制工具转向新工具，会给管制机构有限的资源带来额外的负担，那么政策行动者将不会欢迎新工具。^[44]例如，环境团体起初反对新环境政策工具，特别是基于排污支付原则的市场机制，因为灵活性或成本—效益不能确保环境保护，同时受管制的企业也反对市场工具，因为它们带来了额外的管制负担。^[45]

许多新途径和新工具，如果该工具并不完全新颖而是创新性地将早期的制度构件和实践政策吸收进新工具中，那么新工具更容易在政治过程中被接受。现有的制度实践并不只是带来约束或阻碍，同时能给行动者提供现有工具的执行信息，以便于行动者将这些信息运用于新途径中，这种过程是渐进的政策演化，而不是激烈的变化。这些渐变并不意味着抵制更好的实践，而是意味着“通过调整例行实践来解决新的不确定性，在这些调整中，将会产生新工具”^[46]。因此，新工具作为一种崭新的环境保护途径，如果新工具没有要求对管制系统重组，没有对现有的管制机构带来额外的负担，那么该工具更有可能性被采用。

（二）中美水环境政策工具选择的制度比较

环境政策工具选择是在已有制度框架内的政治抉择过程，制度提供了个体根据各自的角色和状态进行恰当互动的框架^[47]，塑造了政治行动者追求的目标，以及他们之间构造权力关系的方式、权衡优先利弊的方法。制度是多方面、持续性的社会实体，包括管制性和象征性的元素，表现出抗拒变化的明显特征。在本研究中，制度主要是管制性框架，该框架为行动者解决集体行动问题提供了行动框架。在环境政策工具的创新中，已存在的制度性框架在很大程度上影响一项新政策工具能否被采用，如果新工具与现有的制度实践和意识形态相适应，那么新工具能很好地融入管制框架。

制度分析有不同的分析模式，较为经典的是理性制度主义和历史制度主义。理性制度主义认为他们有“普适的工具箱”，或者有准确的个人行动理论来运用于任何一种政治体制。理性制度主义将政策工具选择看做是对物质条件作出调试的过程——仅仅是对成本和收益的计算——没有考虑历史和背景的因素。理性制度主义强调制度是产生或维持均衡的合作机制，历史制度主义则不同，它关注制度是如何产生的，是如何嵌套于当代的政治过程中，侧重理解和解释“特殊现实世界的政策结果”。历史制度途径探究“为什么某种结构或模式在某个时间和地点产生，而不是在其他呢？”^[48]基于以上差异，历史制度主义更能恰当地解释政策工具选择的过程，因为工具的选择不是经济模型分析的直接产出，而是嵌套在已有的政策工具体系中。显然，新旧环境政策工具创新的过程是一种历史制度主义，新工具嵌套在已存在的管制体系中，产生于其中，运行于其中。(www.xing528.com)

中国和美国的水环境政策有其各自的历史制度变迁轨迹，新环境政策工具的制定、选择并不是经济模型的直接产出，而是对已有政策工具体系的微调和创新。政策工具的选择是历史制度框架中的工具创新与抉择，中国和美国具有不同的环境政策历史背景，显现出两种不同工具选择过程，两国在政策权威的位置与聚敛性、政策来源、新工具与管制框架的融合度三个方面上存在差异。

1.环境政策权威的位置与聚敛性

中国和美国环境治理的权威分布具有不同的特点，中国的环保系统是碎片化的、分散的、缺乏自主权，美国则不同，其环保机构体系是综合性的、独立的、集权的系统，美国的EPA更有能力进行政策创新和追求政策目标。

在水污染防治上，美国将治理污染的责任上升到联邦层级，采用命令—控制作为污染防治的主要工具。在美国，环保局EPA承担了污染控制的主要责任，在组织架构上，环保局拥有一系列研究、监督、执行和制定标准的职权，具有独立的权威。中国则不同，环境政策权威分散在多个机构，职能重叠，拥有资源使用权的机构在政策议程中占据主导地位。当环境监督职能分散地嵌套在具有不同使命的机构时，就容易产生利益冲突，而难以为环境治理带来可持续性利益。在美国，EPA作为一个中央环保机构，逐步从管制规则网中逐渐形成灵活性工具理念，并制定排污交易和引入自愿性协议，一些州进行灵活性工具的试点，如排污交易或许可费，EPA给这些试点的州提供技术支持，当州政府无法克服地方利益的阻扰时，EPA作为独立于地方利益的联邦机构，能起到更好的协调和支持作用。

美国的环境保护机构系统具有横向和纵向的机构分化，在联邦一级，联邦环保局内设有水污染防治职责的水部门，负责全国的水污染控制和水环境全面管理。虽然其他联邦机构，如内政部、农业部、运输部、海岸警备队等也有部分的水污染控制和水环境管理权，但联邦环保局居于最高位置，拥有优先权和终决权。其他部门在履行职责、行使权力时，应遵守联邦法律和联邦环保局的有关法规，在必要时，要征求环保局的意见。环保局有权监督其他机构实施环境法律法规，并在一定条件下有权对其他机构的违法行为进行制裁。在纵向权威分布上，水环境管理权主要集中在联邦政府，它可以直接行使管理权，也可将权力委托或授权州和地方政府行使并保留监督权。联邦政府可以在规定的条件下收回授权或取代地方政府而直接行使权力，特别是行政处罚权。

中国水环境治理的权威分布与美国有明显的差异。在纵向上，地方政府是水污染防治的责任主体，在中央和地方水污染防治管理的关系上，实行分级管理制，即以行政区划为单位，各区域的环保部门承担主要的水污染防治职责，中央一般无权取代地方的执法权力；在横向上，地方政府以及多个实权的职能部门具有水环境管理权，环保局缺乏集中的权威。简单而言，中国水环境治理权威并不集中于环境管制机构——环保局，环保局是弱势的职能部门。中国水污染防治工作在中央一级中实行环保部门统一主管，交通部门、水利管理部门、卫生行政部门等分工负责和协同相结合的管理体制，管制权威分散，不同部门具有执行不同环境管理权，有权推行不同的政策工具。环保局虽然作为环境管制主要机构，但相比较于经济发展部门或拥有资源使用权的部门，比如发改委、水利部，环保局属于弱势部门。而且，中国对环境保护部门的“统一监督管理”权和其他有关主管部门的水环境管理权之间的关系未作明确、详细、可操作的规定，在实践中经常出现各部门之间“争夺权力、推诿责任”的现象。当环保部门与经济发展部门出现职能冲突时，环境治理常常让位于地方的经济发展，出现“地方保护主义”。

中国水环境治理是碎片化和部门化的，具有多个水环境管理机构，环保局作为其中之一，并不具有领导权威。当环保部或其他环境管理机构推行灵活性的新政策工具时，部门利益冲突、相互拖延、缺乏合作常常影响新工具的执行效果。

2.环境政策来源

中国和美国在环境权威位置、聚敛程度上存在差异，进而导致两国的环境政策工具创新来源不同。在美国的水环境政策创新中，管制机构环保局（EPA）是工具创新的主要倡议者和来源。中国则不同，政策创新更多来自政策制定者——地方政府，同时多个水环境职能部门也具有政策倡议的职权，环保局并不是环境政策的唯一倡议者，相反，环保局常常与其他部门以联合发文的方式制定或倡议新环境政策工具，国家环保部、财政部、水利部等多个水管理职能部门联合推进新工具的试点，例如，太湖排污交易试点由多个部门共同推进。

在美国，水污染防治新工具的建立很大程度上依赖于环保局EPA的倡议，许多新政策工具的引入，如水“泡泡”、自愿性工具，都产生于EPA的政策、经济、创新办公室。虽然美国的环境管制系统以严格的命令—控制工具为主，特别是水质量政策，但管制者也重视灵活性工具和技术。美国州环保局是地方政策创新的主要来源，州环保局并不隶属于联邦环保局，具有很大的独立性，依据州法律独立履行职责。联邦和州之间的工作内容是法律协议确定，大多数有关污染控制的联邦法规都授权州环保机构执行权，联邦与州之间是一种协商合作关系，进行创新性活动的州政府多数能得到联邦政府的财政、技术和科研支持。^[49]

3.新环境政策工具与管制框架的融合程度

新政策工具的采用依赖于现有的制度模式和政策制定轨迹，新工具不仅要关注环境问题的本质，更是要评估新工具与现有管制框架的融合性。政策创新如果冒着改变现有框架的风险，那么创新很容易失败，激烈式变革比渐变改革要困难很多。

美国是“命令—控制型”的环境管制模式的发源地，强制性的管制工具一直是水污染防治和水环境管理的主要机制。美国联邦制定基本政策和排放标准，形成以基于污染控制技术的排放标准管理为主，以水质标准管理为补充，以总量控制和排污许可证为主要内容的水污染防治机制。但是早期基于技术的环保标准并没有给经济类工具的引入留有足够的空间，直到环保标准转变为以水质为标准，制定水质标准，环保局才能够发展各种技术，其中包括灵活性新工具，进行水“泡泡”政策的试点。美国水环境政策工具的创新过程证明，现有的环境标准决定了新工具发展的命运。

中国的水环境治理也以管制性工具为主，在水污染防治中，形成以三同时、达标排放、总量控制、排污许可等八项制度为内容的“命令—控制”工具箱。中国在一些流域进行排污权交易试点，如太湖，但是排污权交易是在排污总量控制、水质标准的基础上进行，排污交易是在现有管制框架内试点。自愿性环境协议更是体现了管制性工具对灵活性新工具的影响，与政府签订自愿性环境政策的企业必须遵守现有环境管理制度的前提下，才能与政府签订环保协议。自愿性环保协议给企业带来的是削减污染的灵活性，但他们仍然要遵守管制工具。

美国和中国的水环境政策创新过程都说明新工具能否成功被采用，关键在于新工具与现有管制框架相融合程度，灵活性新工具要适应已确立并长时间存在的制度框架，才有更大的机会被采用。美国和中国的案例都证明灵活性新工具的引入，强烈地受到已有管制制度和标准类型的影响。但是，排污交易在美国的运用远远比中国成熟，美国采用排污交易的时间早于中国，具有发展良好的框架、制度和市场文化，而且美国的污染交易系统并不要求对现有管制机构进行重组。