中国水环境政策工具:国际比较研究

二、中国水环境政策工具

（一）中国水环境政策网络

自20世纪70年代第一次全国环境保护会议以来，中国开始制定水污染治理方面的政策。在中国的环境政策中，政策权威在纵向和横向上都是分散的，环保部门并不具有环境管理的独立性权威。环境政策权威被多个部门分享，环保责任也在这些部门之间划分，但地方政府在其中发挥着关键性的作用。根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水防治法》等环保法律的规定，县级以上地方人民政府是环境保护的责任人，对管辖范围内的环保局拥有直接领导权，因此，地方环保部门尽管名义上隶属于国家环保部，但首先附属于地方政府，而地方环保的承诺和地方政府的利益是冲突的。^[21]地方政府官员往往将经济发展凌驾于环境监管之上，当出现经济发展和环境保护的利益冲突时，他们将忽视或弱化环境保护，使地方发展经济的意志得到实现，因而在地方政府和环保局的博弈过程中，环保局大多处于弱势。

虽然地方环保局受地方政府和国家环保部的双重领导，但环保局是环境政策最主要的执行者，负责制定水体、大气、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车等的污染防治管理制度并组织实施。中国在70年代成立国务院环境保护领导小组，到90年代成立国务院直属、正部级的国家环保总局，环保机构地位日渐重要，特别是在90年代，中国政府机构经历了两次重大的机构改革，1998年的机构改革国务院撤销多个部委，但国家环保局却升格为国家环保总局，升级为正部级；2008年的大部制改革中，国家环保总局改革为环保部。

地方政府和环保机构的双重领导，限制环保机构独立发挥作用，基本的格局是：地方政府对环境治理负责，并制定政策；环保机构接受同级地方政府的领导，负责环境政策的执行和监督。在中国的公共决策体制中，全国人民代表大会、国务院、各级地方政府拥有不同的立法权限，其中全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会有制定法律的权限，地方和部门制定的相关法规通常是执行国务院和上级政府的行政法规。严格来讲，中国环境政策决策体系是一种中央集权系统，地方制定政策的权力很少，地方拥有的更多是执行权，因此，中国环境政策体系是一种自上而下的决策体系，中央在政策制定上可以不断创新，而地方政府囿于地方利益在政策执行上却是渐进推进。

在中国环境政策网络中，除了地方政府和环保局之外，经济发展部门对环境政策的影响也非常大，它们也负责执行与部门有关的环境政策工具，但很多政策工具执行不力是由于这些经济和工业部门的阻力。发改委负责节能减排工作，并根据《中华人民共和国节约能源法》的规定，推动循环经济的实施、促进清洁生产、承担国家应对气候变化及节能减排的工作。^[22]工业和信息化部主要负责清洁生产，负责拟订并组织实施工业、通信业的能源节约和资源综合利用、清洁生产促进政策，参与拟订能源节约和资源综合利用、清洁生产促进规划和污染控制政策，组织协调相关重大示范工程和新产品、新技术、新设备、新材料的推广应用。^[23]水利部负责组织编制水资源保护规划，组织拟订重要江河湖泊的水功能区划并监督实施，核定水域纳污能力，提出限制排污总量建议，指导饮用水水源保护工作，指导地下水开发利用和城市规划区地下水资源管理保护工作。农业部负责组织农业资源区划、生态农业和农业可持续发展工作等。从发改委、工信部、水利部和农业部的职能描述中，可以看出这些部门是环境政策网络的重要参与者，它们分别在大气、水等环境领域中起着重要的作用，它们通过制定部门法规或采用某种政策工具来影响环境治理。因此，中国的环境政策制度在纵向上是中央集权，地方权力有限；在横向上是权力分散，政策权威分散，聚敛性差，这种政策权威特点将影响政策工具的选择。

环境政策权威越分散，环保局地位对其他机构依赖性越强，独立性越差，采用或引进灵活性的、新环境政策工具的可能性越低，越倾向采用传统的管制工具。同时，在中国环境政策网络中，制定者和目标群体之间的互赖性和连贯性都较弱，环保部的许多官员将工业看做他们的“天敌”，考虑的是所应用政策工具的强制性，即管制。^[24]在弱互赖性和目标冲突的政策网络中，强制性的管制有助于维持现有的政策网络，命令—控制性的政策工具最有可能在工具选择中入选。总体而言，中国的环境政策以命令—控制型工具为主，虽最近十年新环境政策工具的运用范围逐渐扩大，但新工具并没有完全取代传统工具。

（二）中国水环境政策工具

1.命令—控制型工具

80年代之前，中国政府开始进行环境治理，主要采取命令—控制型工具，其特点是强制禁止或许可证制度，典型的工具如标准、许可证、区划、配额、适用限制^[25]，这些管制性工具基于环保的法律体系和详细的污染排放标准，采用行政执法的方式。从70年代中后期开始，中国国家标准化管理委员会陆续制定有关环境质量标准，并逐步建立水、大气、噪声、固废、核废料保护标准目录。“三同时”制度在1972年提出，是中国最早的环境管理制度。在70年代末，中国建立了环境影响评价制度，规定环境影响评价报告书必须经环境保护主管部门和其他有关部门的审查批准后建设工程才能设计。80年代之前的中国环境政策工具基本奠定了中国环境治理的基调，此后20年里，命令—控制性的管制性工具逐渐得到完善。

中国在80年代出台了一系列的行政法令和规章，进一步完善了环境法律体系和环境标准。80年代中后期，我国为推动总量控制的实施，开始在水治理中试行排污许可证制度。1989年，国务院发布《中华人民共和国水污染防治实施细则》规定对水体排放污染的企事业单位核发许可证，排放许可证包括四项内容：排放申报登记、确定污染物总量控制目标和分配总量削减指标、审批发放排污许可证、监督监察执行情况，排污许可证成为中国命令—控制工具中重要的工具之一。污染源限期治理也是80年代的重要管制性环境工具，限期治理是计划管理和环境保护法制相结合的产物，这项工具在70年代中后期开始在我国实施。1989年第三次全国环境会议，国务院环境保护委员会提出继续推行限期治理，1989年《中华人民共和国环境保护法》确立了这项制度作为环境管理制度之一。

从70年代到21世纪初，命令—控制性工具逐步完善，形成了较为系统的环境管理体系。到2005年，国家颁布的环境法6部，资源法10部，国务院行政法规（条例）30多件，国务院部门、国家环保总局的规章（条例）90多件，国家环境标准430多项，地方性法律1000多件。国家和地方的法律、法规、管理程序、标准组成了庞大的法律法规体系。1979年以来，我国已初步形成了具有独特性的环境法律体系，形成较为完善的环境法律体系，并建立了包括“环境影响评价”、“三同时”、“排污收费”、“环境保护目标责任”、“城市环境综合整治定量考核”、“排污申请登记与许可证”、“限期治理”、“集中控制”八项环境管理制度。

命令—控制型的环境政策工具自90年代起，执行率逐步上升，虽然市场经济性工具、自愿性工具也同时不断发展，但环境管制工具并没有减弱作用，而是得到强化，环境管制压力得到加强，这点我们可以从下列几项环境管理制度的执行率情况中证明。

图6-1　“三同时”的执行合格率情况

数据来源：环境统计年鉴

图6-2　排污登记和排污许可证执行情况

数据来源：环境统计年鉴

(www.xing528.com)

图6-3　限期整治的执行情况

数据来源：环境统计年鉴

图6-4 环境影响评价制度执行

数据来源：环境统计年鉴

在80年代的环境政策工具箱中，命令—控制性工具仍占主导地位，但经济性工具初现端倪，同时自愿性环境政策工具、信息工具也逐步试点推广，这些工具区别于传统的管制性工具，被称为新环境政策工具。但是，新环境政策工具的设计和运用是在现有管制框架中进行，新工具并没有代替管制性工具，以自愿性环境协议为例，参与企业必须在符合各种环境管理制度的前提下才能获得环境标识或与政府签订环境协议，新环境政策工具是在中国现有管制框架下所进行的政策创新和推广。

2.新环境政策工具

“新环境政策工具”是指以基于市场的工具（MBIs）、自愿工具（V As）和信息工具（如生态标签）为主要内容的新工具。新环境政策工具的运用是中国环境管理理念引入新内容的体现，自90年代之后，环境经济思想、自我管制思想逐渐成为环境政策工具设计的新理念，新工具在此背景下逐渐推广运用。1990年，国务院颁布了《关于进一步加强环境保护工作的决议》，采用了“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”的原则。中办〔1992〕7号文件中提出“运用经济手段保护环境，按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源的利用补偿费，并开展对环境税的研究，研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济活动核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价”。在1998年《国务院关于环境若干问题的决定》中提到，要完善环境经济政策，切实增加环境保护投入，并秉承“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，按照“排污费高于污染治理成本”的原则，提高现行排污收费标准，促使排污单位治理污染，运用排污收费工具，并开展排污权交易试点。在90年代中后期，清洁生产、循环经济理念被中国广泛接受，这段时期，我国的环境保护实践开始了从以末端治理向生产源头、过程和末端全过程控制的转变，从以工业污染防治为主向工业和农村污染防治并重的转变，从以污染防治为主向污染防治和生态保护并重的转变，从单纯注重环境保护到关注环境和经济协调发展的转变。

在国家环境管理理念发生变化的基础上，国家环保总局提出“加快出台和实施有利于节能减排的价格、财税、金融等激励政策”，从过分依赖行政手段到运用经济手段推进污染减排的转变。在2007、2008年的绿色中国论坛中，环保部提出新环境政策工具体系，包括：以绿色税收、环境收费、生态补偿、排污权交易等为主的环境经济工具，以ISO 14001、清洁生产为主的自愿性工具，以环境标志为主的信息工具。

（1）基于市场的工具

基于市场的环境政策工具是PPP思想和环境经济思想在实际运用中的体现，以排污收费、环境税、排污权交易、生态补偿为主要内容。水环境治理早在80年代后期就实施排污收费制度，到了90年代，排污收费制度采取“收支两条线”，以专项资金的形式存在，并在局部地区采用差别排污费制度，使其发挥经济刺激功能。2003年国家发展计划委员会、财政部、国家环境保护总局、国家经济贸易委员会根据国务院的《排污费征收使用管理条例》联合发布《排污费征收标准管理办法》，规定“对向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量计征污水排污费；超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的，按照排放污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍征收超标准排污费”^[26]。

排污权交易是水环境治理中的另外一项重要经济工具。中国在90年代开始在局部地区的水污染治理中试点，该工具在控制污染物排放总量的前提下，允许各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量。太湖的排污权交易是典型的试点，21世纪初太湖流域开展以水污染物排污指标为主要内容的排污权有偿使用和交易试点，在太湖的排污权交易中，财政部和国家环保总局是主要的倡导者，两个部门联合发布行政批复，允许江苏省在太湖流域开展以水污染物排放指标为主要内容的排污权有偿使用和交易试点，通过改革主要水污染物排放指标分配办法和排污权使用方式，建立排污权一级、二级市场和交易平台，逐步实现排污权行政无偿取得转变为市场方式有偿使用。在排污权交易的实施过程中，财政部和环保局分享该工具的政策权威，该工具的应用证明了中国环境政策网络权威横向分化的特点。

在排污收费和排污权交易的运用过程中，国家环保总局缺乏独立的权威，环保总局与财政部等职能部门以共同发文的形式分享政策权威，政策权威分散，新环境政策工具的运用受到管制工具的影响。排污权交易是在符合排污总量的前提下进行的排污量交易，排污总量由环保局设定，同时进行排污量交易的企业必须符合各种排污规章制度、达到水质标准。简而言之，基于市场的工具并没有取代环境标准、总量控制等管制性工具，新工具是在现有管制框架内制定并运行。

流域生态补偿的研究和试点始于90年代，所谓的“生态补偿”是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。沿海的多个省份开展生态补偿试点，包括江苏试点水污染物排污权有偿使用和交易；福建实施江河下游地区对上游地区的森林效益补偿机制；山东省政府建立生态补偿资金制度；辽宁实施对东部重点区域财政补偿政策；河北对全省七大水系201个河流跨界断面实行生态补偿政策，等等。在这些试点中，浙江和安徽建立的新安江流域跨省生态补偿机制最为瞩目。这个机制包括共同设立的新安江流域水环境补偿基金，根据奖优罚劣的渐进式补偿机制，由环境保护部每年负责组织皖浙两省对跨界水质开展监测，明确以两省省界断面全年稳定达到考核的标准水质为基本标准，安徽提供水质优于基本标准的，由浙江对安徽给予补偿；达到标准的，双方都不补偿。浙江安徽的流域生态补偿是双向补偿思路，但是两省对水质标准有不同的看法，该方案的实施遇到阻力。

流域生态补偿是跨界河流的治理工具，地方政府是该工具的执行主体，补偿方案是地方政府间博弈的结果。财政政策通常是生态补偿的实现途径，纵向财政转移支付、横向财政转移支付、补贴、基金是最为常用的补偿方式。流域生态补偿的利益相关者包括上下游、左右岸、流域内外的居民、企业、各类NGO、公共事业部门、各级政府部门，但能参与其中的主要是政府部门。中国的流域生态补偿的驱动力源于政府，环保局作为政府的职能部门之一，在以发展经济为政绩考核主要指标的中国政治体系中，环保局往往是地方政府中的弱势职能部门，难以拥有独立的权威，因此，中国的流域生态补偿制度是以地方政府为行动主体进行协调和设计。

（2）自愿性工具

自愿性工具是企业为了执行提高环境水平的行动而遵守的协议^[27]，是一种没有强制性约束的协议。中国自20世纪90年代，开始运用清洁生产、ISO 14001环境管理体系、环境标志等自愿性环境政策工具。2003年4月，山东省政府和济南钢铁集团总公司、莱芜钢铁集团有限公司签署节能自愿协议，标志着我国已正式实施自愿协议试点。同年11月份，青岛市的15家企业与当地政府签订了节能自愿协议，截至2007年，山东省已有51家企业签署节能自愿协议。^[28]在环境管理体系和生态标志产品上，中国在1997年全面建立了环境管理体系国家认证制度，目前获得ISO 14001认证的企业已超过3 000家。^[29]起始于1994年的中国环境标志计划，在1994—2005年期间，中国产品环境标志认证委员会对800家企业进行了评估，1.2万种产品被授予各种环境标志。^[30]在清洁生产方面，我国在2003年开始执行《清洁生产促进法》，由40家全国的清洁生产中心提供支持，已经使得污染排放减少了20%，同时每年产生5亿元的经济回报。^[31]

自愿性工具并不具有法律权威，它多以协议的方式出现，但所有的自愿性环境协议都包含着共同的要素：协议并不具有约束参与者削减污染排放的法律效力。^[32]参与自愿性协议或ISO 14001的企业仍须遵守环境管理制度，参与者常常是各项环境管理制度的优秀遵守者，采用自愿性工具能为企业带来环保声誉，并减低与管制机构之间的交易成本。

在中国的水环境治理中，新环境政策工具在中国水治理中发展迅速，但新工具并没有取代旧的命令—控制工具，新旧政策同时存在，中国水治理是命令—控制型工具、基于市场的工具、自愿性工具、信息工具同时存在的混合状况。与此同时，管制工具不断加强，其作用并没有减弱，环境管制压力持续增大。新环境政策工具的运用是在环境管制框架内进行，管制压力的持续存在是市场工具、自愿工具发挥效应的条件。虽然，中国自80年代初就开始引入环境经济思想，采用污染者付费原则，而由于环境治理责任在多个部门之间分享，环保局缺乏独立权威，地方政府是环境治理的责任主体，但囿于发展地方经济的驱动，环境治理并不是地方政府的首要任务。正是因为环境保护与经济发展之间存在冲突性，新环境政策在中国虽有不少创新，但囿于市场的成熟度、公众环保意识程度以及自我管制的成效，新工具在中国水防治中并没有起到主导性作用，相反，命令—控制性工具仍是中国环境治理的主要工具。