美国水环境政策工具-国际区域治理研究

一、美国水环境政策工具

（一）美国水环境政策发展历程

美国在1948年的《水污染控制法案》（Water Pollution Control Act）就提出了有关水体质量的信心十足的政策目标，但主要通过直接管制实现。法令管制是一种严格控制或阻止排污行为的政策工具，这种传统的治污政策工具持续了30年，《清洁水法》（Clear Water Act）被认为美国最为成功的环境法律。当这个政策在提高国家的水体质量发挥重大作用时，公共机构和私人企业为执行政策承担了大量的管制成本和服从成本。

1956年《水污染控制法案》建立了联邦对市政设施的补助，共同承担水污染控制成本。^[2]该法案建立了执行联盟来共同处理个体排污者，一个严重的违规者是否应该被识别，公共卫生局应该召集包括地方官员、主要污染源和其他利益团体来判断并选择清洁手段。但是这种良好的愿望和自愿行动并不能带来有效污染控制，因此，在1965年，联邦任务和联邦辖区逐渐扩展到包括适航水体，如州与州之间的水域，并且保护水质的责任从卫生总署转移到卫生、教育福利部（Department of Health，Education and Welfare），并建立了联邦水污染控制处^[3]，与此同时，水政策的重点从卫生方面转向资源方面，水治理转移到内务部（Department of Interior）。

1965年美国国会通过《水质量法案》（Water Quality Act），命令州政府基于该法案颁布水污染控制政策和设立州际标准来确定污染水平，并确定州排污总量，从此之后，环境标准和排污总量制度逐渐在各个州建立。首个国家排污许可项目在1969—1971年期间实施，当时美国陆军工程兵团（Army Corps of Engineers）获权根据1899年《垃圾法案》（Ref use Act）公布排污许可证，但是，综合性的许可审批仍然需要国会的授权。^[4]执行排污许可制度仍然是州政府的责任，整体的模式是联邦—州的合作行为，合作设立共享标准和资助水质政策。

1972年《联邦水污染控制法修正案》（Federal Water Pollution Control Act Amendments）的颁布，标志着水污染控制在关注焦点、途径和理念上的巨大变化。^[5]这个法案公开宣布：“法案的目标是恢复和维持国家水体的生物、物理和化学的整体性”，包括直接保护鱼和野生物、禁止排放“达到毒性数量的”有毒物，以及直到1985年排污量削减的目标。^[6]《联邦水污染控制法修正案》是最为野心勃勃和昂贵的法令，这个法案建立了新的联邦目标和指令，给环境保护机构提供了广泛的权威，环保局建立了全国污染排放消除系统项目（National Pollutant Discharge Elimination System）和国家预处理项目（National Pretreatment Program），确定污染控制技术和建立理论上的排污限制，通过报告和检测来获得信息，采取执行行动。法案也制定了全国水防治目标，要求到1983年水体适合钓鱼和游泳，到1985年削减对适航水体的污染排放量。^[7]

表6-1　美国水污染控制法律的发展历程

资料来源：Lada Kochtcheeva Dunbar.2005.Institutional Requisites f or Flexible Policy Instruments：Environmental Policy in the United States and Russia.Dissertation for the Degree of Doctor of Philosophy.

1972年的《联邦水污染控制法修正案》将污染控制责任上移，水质量控制的责任从州政府转移到联邦政府。在这个法律下，EPA有职责制定限制污染源排放的全国标准、制定排污许可，审批、指导和执行水质量项目。管制权威逐渐集中到EPA，之后，美国开始建立了水污染治理的管制框架。

表6-2　EPA管制工具的演变（水防治领域）

资料来源：Lada Kochtcheeva Dunbar.2005.Institutional Requisites for Flexible Policy Instruments：Environmental Policy in the United States and Russia.Dissertation for the degree of Doctor of Philosophy.

（二）美国水环境政策工具

1.命令—控制工具

在美国的水环境政策工具中，实现《联邦水污染控制法修正案》目标的工具以基于技术的排放标准为主。基于技术的排放标准要求生产技术和治污技巧必须被运用于污染控制，法令要求同样的技术标准应用于所有同种类别污染物中，而不是根据每家工厂的情况设计排放量。然而，这种标准不要求管制者考虑水体的纳污能力，也不评估个体排放和水质之间的关系。如果所要求的生产技术不能实现水质目标，那么将“实施越来越严格的控制标准”^[8]。

基于技术的排放标准经历了两个阶段，最佳实用技术标准和最适用技术标准。直到1977年，所有的工业点源污染必须符合最佳实用技术（Best Practicable Technology，BPT）。在有些标准中，环保局要考虑这些技术的总成本和收益，但不考虑个别排污者的情况或者特殊水体的纳污能力。到了1983年，采用最适用技术标准（Best Available Technology，BA T）来控制工业污染。国会并没有停止对环境标准的热爱，授权环保局建立有毒物质排放标准。这些基于技术的排放限制是排污许可证制度的基础。

按照命令—控制工具的分析思路，所有的排污行为都是非法的，除非有特殊的许可授权，如排污许可和排污标准。对企业而言，他们更喜欢遵守规则，而不是创新或者进行试验改革，因为企业比较熟悉基于特殊生产工艺技术的标准。即使企业能够选择降低排放量的标准，他们仍然倾向于采用环保局的推荐标准，从而避免未来可能会出现的诉讼风险。对管制机构而言，技术标准的管制具有可预见性和可管理性，并能增加环保局的规划能力。灵活性控制工具将给环保机构增加更大的负担，不仅要制定新的管制条款，也要从合法性方面确定这些工具的法律地位，这也说明管制工具类型将直接影响到新工具被采用的可能性。

2.基于市场的工具

（1）水“泡泡”（Water“Bubbles”）

1977年《清洁水法》是1972年《联邦水污染控制法修正案》的调整，其中有几个主要的变化：第一，《清洁水法》提出了排污者执行排放限制的时间期限；第二，法案对传统污染源（如有机物和悬浮物）、非传统污染源和有毒水体污染物作了明确的区分。该法案对传统污染物的控制采用基于传统技术而不是更加严格的最适用技术^[9]，同时赋予EPA根据具体个案拨款、延长采用最佳实用技术标准期限的权力。(www.xing528.com)

环境管制政策的增加带来了管制成本，政府和公众也认为管制工具带来过多的遵从成本，同时EPA逐渐面临越来越大的解决工业污染的压力，这些变化也为创新灵活性新工具提供了政策空间。为适应这些变化，EPA尝试引入灵活性的新工具，特别是“泡泡”政策。在该新工具的引入过程中，EPA积极倡导该工具，可见管制机构是政策的来源，而不是政策制定者。当公布“泡泡”政策时，环保机构认为该工具能够实现所要求的水质目标，并能避免对管制机构造成额外的负担，因此将灵活性政策工具的引入作为一个战略来改善政策执行。虽然严格的技术要求阻碍了灵活性工具的全面实施，但环境标准逐渐从技术标准转向绩效、水质标准，这为以后的灵活性工具奠定了基础。

在引入灵活性的新政策工具的努力中，环保局在国会听证会上说明《清洁水法》提供了采用新工具的“合理”性，EPA具有使用自由裁量权，甚至建议“适当的立法调整”来采用新工具。^[10]1979年，EPA开始考虑是否为排污者设计“泡泡”工具来建立国家污染排放削减系统，这标志着基于市场的工具在环境保护中迈进重要一步，代表着《清洁水法》的首次运用。但即便有《清洁水法》作为政策支持，水“泡泡”的合法性仍受到质疑，并对该工具的应用条件有不同的看法。水“泡泡”工具的产生过程证实灵活性政策工具的引入更多来自管制机构的倡议，而不是来自政策制定机构。

在水质管制政策中引入“泡泡”工具的过程中，EPA考虑这种工具是否与现有的法令条款相一致。《联邦水污染控制法》要求每个排污点源都要安装基于技术的标准，EPA认为水“泡泡”并没有与已有的法律目标完全相违背，却同时提供了更加灵活的政策工具。^[11]但难题是，EPA很难在法庭上为自己的这个观点辩护。虽然EPA内部存在分歧意见，但都认同安装最佳实用技术（BPT）、保护水质、遵从其他管制的做法并不会由于采用水“泡泡”而降低要求，水“泡泡”并不是代替管制工具。这也意味着灵活性新工具要在管制性框架中被采用，其关键条件是新政策工具能够实现环境目标，取得环境治理绩效，并能避免增加管制机构的额外负担。

（2）可交易的排污许可证

自从制定全国污染排放控制系统，EPA致力于更好地连接控制系统要求和水质标准，以至于更有效地控制污染，特别是有毒污染，这些努力的结果是水质标准（Water Quality Standards）的颁布，从那时起，EPA每年公布报告引导州政府更加关注有毒排污物，以及水体质量标准的定量和定性条款。通过制定水质标准，EPA完成了两项任务：第一，EPA成为立法议程的发起者，1987年国会认为有必要加强水质条款，并采用EPA颁布的有毒物质标准；第二，EPA放松对基于绩效标准的强调，这成为水质交易的基础。EPA的目的是建立一个以水质为基础，而不是以技术为基础的标准。^[12]基于水质的标准是绩效标准，它允许管制机构和排污企业在政策工具方面进行创新性试验。

在90年代，人们对基于技术管制的批评开始增多，管制工具缺乏创新性、效率低下，并管制过多。根据EPA的预计，大约40%的国家河流仍没有达到州政府制定的水质目标。^[13]当最大水体日负荷量被分配时，可交易的排污许可证鼓励企业创新污染控制技术、降低排污成本，然而，《联邦水污染控制法》阻碍了排污交易的实施，因为该法规定所有的污染源，包括公共污水处理厂，必须运用基于技术的标准，直到水质标准的公布，排污交易才在一些州试点。EPA通过强调1983年的水质标准，间接推进了该工具的运用进程。当时国会并没有强制要求EPA建立全国水质量标准，EPA指导州政府制定水质标准，并开始关注排污交易用于改善水质的可能性，同时将其运用于控制点源污染和面源污染。

但该工具产生两个难题：排污交易如何适应现有的管制工具；执行一个新工具是否会对EPA造成额外负担。如果排污交易所带来的收益大于现有工具，并在提高水质和执行工作方面优于传统工具，那么该工具将会受欢迎。参与者强调如果排污交易能带来收益，那么将更容易接受该工具，同时，参与者同意管制基线是排污交易的重要元素，这些考虑证明新工具排污交易必须适应现有的管制框架，并提高现有的实践水平，才能被顺利运用。

EPA对排污交易的信任来自该工具能解决现在的水质问题，并具有灵活性，能避免对现有传统管制框架带来任何的挑战，“依赖于EPA在执行和遵从责任的根本变革来实施排污交易是不被允许的”^[14]。排污交易系统的主要优点是它对管制系统的挑战很小，因为所有可交易的污染源都要求持有排污许可证，许可证保证了最大允许的排污量，用排污交易工具来对传统管制的排污许可证制度作出微调是一个较为直接的创新方法。^[15]

截至1996年，超过20个州和地方进行试点、发展和尝试排污交易。在这些案例中，EPA提供指导、支持、制定交易计划和总体意见，这些做法影响该工具的推广，州和地方政府是实施具体交易方案的责任实体。2002年，EPA提出水质交易政策，并指导、资助许多州的交易项目试点，EPA强调所提出来的政策目的要和现有的管制框架一致，EPA制定具体的政策条款来保证新工具与管制要求的一致性。排污许可证交易制在国会的水资源和环境听证会上得到很大的支持，但条件是该工具的执行应该有清楚的法律权威、管制基线和持续的评估。^[16]2003年1月，EPA宣布排污交易作为新的政策工具，以解决水质问题。排污交易系统允许自愿执行水质政策的企业将信用卖给需要信用来实现水质目标的企业。排污交易成为提高水质的政策工具，不仅为被管制企业，也为管制机构减缓了执行和遵从压力。

排污许可收费是另一种基于市场的经济类工具。EPA负责全国污染排放控制系统，并将削减的任务分派给各个州，州政府有权征收排污许可费。许多州基于排放物的容量和毒性来征收排污费，如纽约将排放物分为三种类型，每种类型按照排污量征收排污费，加利福尼亚州根据排放物的类型和排污量来收取排污费，但仍然有许多州并没有按照排污量和毒性来制定收费标准，而采用统一收费标准。^[17]但排污收费并没有在多大程度上激励企业削减排污量，这些费用大多用于维持许可项目。即使是排污许可收费制度，排污企业仍必须获得排污许可，并同时安装污染控制技术。

总体上，美国环境管制框架并没有改变，只是采用若干灵活性的新环境政策工具。EPA研究证明“泡泡”工具并没有为大多数企业带来成本的节约，因为大多数企业是单一的排污源，并已经采用许可的技术标准，但是钢铁行业使用水“泡泡”政策后，遵从度提高、管理成本降低。EPA是水“泡泡”工具的主要提议者，促使许多州建立水质标准，水质标准的建立为水“泡泡”、排污许可交易制度的产生提供了政策创新的空间，这证明灵活性政策工具的引入受制于或依赖于现有管制框架。

3.自愿性工具

基于市场的工具有助于提高环境管制的成本效益，但许多污染控制问题无法完全通过市场机制来解决。随着水环境政策演化，自愿性工具和信息工具作为一种新的机制使管制更加具有可管理性，并能实现更好的环境结果，这些自愿项目能给企业带来非物质性的回报，如公共认同。在自愿性工具中，EPA提供技术支持使管制更加灵活，使企业获取以较低成本降低污染的政策信息，并避免高昂的诉讼和执行成本。在自愿性水环境政策中，EPA是政策供给的主要来源，设计和执行多个自愿性环境项目和信息项目，通过进行项目试点来验证该工具的环境绩效，但目前还缺少该工具的立法要求。

自愿性工具在EPA的合作伙伴中运用，如私人部门、公共部门企业、政府机构、交易联盟和社区，这些利益相关者将自愿性工具当做解决管制困难和技术困难的方案，该工具不仅降低管制成本，也降低自愿项目参与者的管制负担。^[18]这些自愿项目包括环境管理系统（Environment Management Systems）、XL项目（Project XL）和绩效跟踪（Performance Track）项目。XL项目是一个国家的试点项目，它允许企业、州政府和地方政府、联邦政府共同发展更具有成本效益的创新性方法，例如寻找测量排污量的流水线程序。该项目根据具体个案，EPA和参与者协商制定基于绩效的环境标准来激励企业环保创新，作为参与的回报，参与者获得管制、项目、政策或程序方面的灵活性来实施创新项目^[19]，比如，XL的参与者能申请快速许可或联合许可，减少持续报告次数和频率，降低遵从成本，进行技术创新。

然而，在水环境政策领域中存在许多困难，阻碍自愿性项目的发展与执行。国会没有授权EPA足够的权威将企业从强制性技术要求中解救出来，导致自愿协商协议的执行缓慢。同时，被管制企业对自愿性项目也非常谨慎，因为这些项目缺少明确的立法权威。自愿性协议必须列出应用所需的条件、要求，或运用的明确范围，参与企业必须遵守排污许可制度以及其他环境标准，但由于自愿项目没有明确的立法权威，即使项目提供了企业污染防治的灵活性，参与的企业对项目仍非常谨慎。自愿性工具是环境治理的新工具，具有很好的灵活性，但自愿性项目最为重要的前提条件是建立绩效基线。通过设计和执行自愿性工具，管制机构提升了机构范围内的决策能力。^[20]

在过去的30年，水环境政策是美国联邦和州政府、私人企业和环境团体以及公众关注的中心。传统的环境管制政策几乎完全依赖于详细的中央管制、资格限制和法院执行来限制污染排放，通过联邦对污水处理市政设施和企业污水设施的财政补助来加强污水控制，这些传统管制模型，被认为相当成功地提高企业和市政的环境绩效，但到了1972年水环境政策成效并不明显，公众渐增的失望促使政府颁布更全面严格的法律体系，并重新评估传统管制模式的政策效果，以及考虑管制成本和服从成本，引入灵活性的新工具。

美国水环境政策工具的演变，证实传统管制框架对灵活性工具的影响，环境政策工具的选择受到制度性因素的影响，其中政策权威的位置是首要的制度性因素。在美国，环境政策权威集中于环保机构，环保机构具有引入新环境政策工具的创制权，因而，为灵活性新工具的引进提供了很好的政策支持。在水环境政策中，虽然政策制定者坚持严格的命令—控制工具，没有提供灵活的政策工具的创制权，但是当国会将EPA提出的灵活性法案法律化时，当国会强调水质控制和控制面源污染时，国会已经间接促进创新性新环境政策工具的应用。在新工具的运用中，如水“泡泡”、排污交易制，EPA或州管制机构是重要的创制者。

在环境政策工具的选择中，已有的管制工具和管制框架对新政策工具的引入产生影响，传统的管制框架、政策工具类型、环境标准类型决定新政策工具的命运。在命令—控制型的管制工具中，基于技术的标准和基于绩效的标准是不一样的，前者明确描述了需要采用的污染控制方法、技术要求，没有给环保局和企业留有充分的创新空间和灵活性。当环境标准从技术标准转移到水质量标准，管制者将他们的努力转移向发展各种技术，特别是灵活的排污权交易和自愿性工具，但是新的排污交易工具或自愿性工具都要求企业通过最低的技术要求，并符合已经建立的全国污染削减控制系统的要求。新环境政策工具没有取代已有的管制系统，环保机构不能使用太多的自由裁量权去违背国会的意愿，EPA将灵活性新工具放在现有的工具体系中，避免政治抵触。如果新政策工具的运用不能和现有的管制相契合，那么这种工具的推广将非常缓慢。

美国的水环境政策工具演化，具有许多改革经验所证明的政策创新的渐进特征，新工具的采用受到传统框架的影响。最初的制度结构、政策设计和选择功能作为引入和执行新政策工具的过滤器，已经运用的实践和制度是不容易改变的，一旦政策策略被采用，它将变得难以改变，因为改变意味着不确定性和对政策行动者带来额外的负担。当改变无法避免，任何的政策创新都是建立在先前的实践和经验之上，受制于更加广阔的制度背景。