国外流域治理经验及启示：国际比较研究

四、国外流域治理的经验及启示

（一）国外流域治理的主要经验

流域综合治理提供了一个能将经济发展、社会福利和环境的可持续性整合到决策过程中的制度与政策框架。20世纪50年代以来，世界上不少国家对大河进行了综合治理与开发，通常以流域为单元，以水资源的综合开发利用为核心，合理地组织、布置生产，建立工业区、城市群和产业带，并促进了流域内经济持续健康的发展，这已成为一种趋势。从世界范围看，世界各国对流域的治理呈现出以下特点：一是这些流域多是跨地区或跨国的，流域面积大，人口多；二是水资源及其他经济资源都非常丰富；三是这些流域地区都是重要的农业或工业基地，是这些国家或地区的经济命脉；四是这些河流都经历过水污染、水资源受到不同程度的破坏，后经过长期的治理和综合开发且取得成效的过程。从治理的情况看，大多数河湖都经历了少则几十年，多则几百年的治理；从治理趋势看，都呈现出单项的治理开发向综合治理开发发展，由被动的治理开发向主动的水资源利用和管理发展，由短期治理开发向长期战略性开发发展的大趋势；从治理成果看，各流域地区在综合治理与战略规则方针的指导下，取得了显著的成效，使流域地区的经济发展与社会发展处于一种平衡、稳定、协调的发展状态，更好地满足发电、供水、灌溉、渔业和旅游业等行业的发展需求。在治理与开发中不仅注重自然条件的改善，而且更加注重生态环境的保护和资源、环境、人口、社会的协调发展，同时更加注重通过制定长期性的战略规划，实现对资源的综合开发和利用。这已成为当今世界各国和各流域地区采取的主要方式之一。这些国家和地区在实施流域综合过程中积累的经验值得我国借鉴。^[27]

1.加强流域治理立法

西方发达国家的法制化水平很高，合乎法律是一切公共事务的基础，尤其像流域管理这样影响巨大、牵涉面广的公共事务。如田纳西流域管理局就是缘起于TVA法案。美国是联邦制国家，州的权力很大。田纳西流域地跨七个州，TVA要实现对田纳西流域的统一开发管理，没有立法保证是难以想象的。流域管理局有权在田纳西河干支流上建设水库、大坝、水电站、航运设施等水利工程，以改善航运、供水、发电和控制洪水；有权将各类发电设施联网运行；有权销售电力；有权生产农用肥料，促进农业发展等等。TVA法案的这些重要规定，为对田纳西流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了保证。日本对水质污染防治立法始于50年代。1958年，制定了《关于保全公共水域水质的法律》和《关于控制工厂排水等的法律》；1970年又将这两部法律改制定为《水质污染防治法》。这些法律成为实施琵琶湖综合开发计划和水质保护规划的法律依据。同时，在各种环境和水资源保护行动过程中，不断修改、增加相关法律规定。为治理尼罗河，埃及政府于1983年颁布了“48号法”即《尼罗河保护法》、1994年颁布了《环境保护法》“第4号”，逐步建立起较为完善的环境保护法律体系。英国针对泰晤士河的严重污染，通过了污染防治法案，对排入河中的排放物制定了明确清晰的标准，责成相关企业严格执行。

2.设立有效的流域管理机构

各国流域管理机构均根据相关立法、协议或政府授权而建。例如莱茵河流域的管理机构就通过国际协议建立了莱茵河航运中央委员会、莱茵河国际保护委员会（1950）和莱茵河国际水文委员会（1951）。TVA作为具有政府权力和企业经营能力的管理主体被授权依法对田纳西流域自然资源进行统一开发和管理，这一管理职能为流域水资源统一管理提供了有利条件。但同时这种管理也经历了一个不断发展和完善的过程。墨累—达令河流域通过联邦政府与州政府的《墨累—达令河流域动议》建立了部级理事会、流域管理委员会和社区咨询委员会。美国根据流域法律成立了田纳西河流域管理局，通过联邦政府与州政府的协议建立了特拉华河流域委员会。加拿大弗雷泽河流域根据广泛接受的《可持续发展宪章》建立流域理事会。美国和加拿大通过国际协定建立了国际联合委员会，处理两国跨界河流问题。

流域机构和管理模式的多样化反映了流域独特的自然人文特点、历史变化和国家政治体制。流域管理机构是流域综合管理的执行、监督与技术支撑的主体，但不同的流域管理机构在授权与管理方式上有较大的差别。流域管理机构作为利益相关方参与的公共决策平台，其权威性往往是各种利益平衡的结果和反映。有效的流域管理机构通常有法定的组织结构、议事程序与决策机制，其决策对地方政府有制约作用。虽然流域管理机构的权限范围会随着流域问题的演变而有所调整，其权威性也会受到来自地方和部门的挑战，但符合国情和流域特点的流域机构依然是流域综合管理的体制保障。^[28]

3.形成合理的流域治理权力结构

在流域综合管理的框架下，对支流与地方的适当分权是流域管理落到实处的重要保障。例如莱茵河流域管理机构建立了统一的标准和强化机制。此外还有责任分配模式：如墨累—达令河流域有18个属于非营利机构的支流委员会，负责所在流域生态恢复计划的制定与项目设计等工作，每个支流委员会的主席是流域社区咨询委员会的委员；南非成立了19个流域管理区，每个流域管理区由9—18位利益相关方与专家组成一个流域管理机构，他们根据各自的需要提出流域管理策略，并负责具体执行与实施。美国的TVA法案不但明确了田纳西河流域管理局的主要职责，而且还明确了TVA在流域内可行使水资源的开发权、所有权及管理权。同时给予其独立的人事权，流域内河流的开发、治理、土地征用、购买、出租等权力以及电力生产和销售权。1957年TVA又被授予了融资权。例如，TVA成立之初，经费有限，需要投入资金的项目很多，因而联邦政府将售电的绝大部分收入归TVA所有，剩余的资金均用于本流域的开发治理，做到了以水治水、以水求生。埃普洛克的流域管理者积极发动利益相关者参与流域管理，通过鼓励该地区的土地所有者承担生产性措施的投资，使该河的流域管理得以成功。这种治理思路体现了科斯明晰产权的思想，利用现有的产权所有制度构建一套有利于流域开发治理的权责利体系。日本为治理琵琶湖流域，建立了无过失赔偿责任制度。在环境损害的事件中，污染者大多是经营性的获利的主体，其从事危险和破坏活动，制造了危险和危害，并因此获得了利益，既然由此而获利，就应当为其获利过程中所造成的损害承担责任。因此，由其承担责任合情合理，是权责利统一的体现。尼罗河的治理中也明显体现出治理过程的权责统一。为改善尼罗河的生态环境状况，当局建立了沿河排放的标准体系，要求企业严格按照指标执行，禁止沿岸居民使用化学杀虫剂，以及将生活污水排入河中。同时，又鼓励农户使用有机化肥，并建设“放心水”工程，满足生活、生产需求。

4.实施多目标的水资源统一管理和综合水资源规划

编制流域综合规划是流域管理机构进行流域综合管理的重要手段，几乎所有的流域管理机构都将编制流域综合规划作为最核心的工作，通过流域综合规划对支流和地方的流域管理进行指导，而且规划的目标和指标常常是有法律效力的。墨累—达令河流域编制了《墨累—达令河流域综合管理策略》，并编制了《盐碱化防治规划》等专项规划。在1996年洪水之后，莱茵河流域编制完成了《莱茵河洪水防御计划》等规划。《欧盟水框架指令》的核心也是编制流域综合管理规划。根据该《指令》，所有国家的流域（管理）区必须每六年制订一次流域管理规划与行动计划。

流域综合规划的内容包括被广泛接受的远景目标、近期目标、规划期限、组织方式、规划咨询与实施等。从国际流域管理规划的内容来看，传统的规划比较注重工程与项目规划，而近期的流域综合规划则更加注重目标的设定、重要领域的选择、优先区与优先行动的设定，而很少会涉及单个具体的工程项目计划。共同的、被广泛接受的远景目标对于实现流域综合管理是至关重要的。欧洲人能够清晰地表述莱茵河流域治理的目标，例如“让大马哈鱼重返莱茵河”“到莱茵河洗澡”等。

5.注重流域治理的科学论证与公民参与

由于流域的综合开发涉及各个方面，不仅是流域本身，而且包含环境、动植物、气象、水利工程以及经济、社会、人口等诸多方面，因而对流域综合开发与资源利用的科学论证的要求也日趋提高。许多国家在制定流域总体规划和确定工程项目时，日益重视智囊团的作用，以保证战略决策不失误或少失误，使流域工程建立在科学论证的基础上。澳大利亚墨累—达令河流域委员会建立了20多个特别工作组，聘请来自政府部门、大学、私营企业及社区组织中关于自然资源管理和研究的专家，以便将最先进的技术和经验运用到流域管理中去。墨西哥则充分利用墨西哥水利技术学院在开发和转让有关水的有效利用和水质保护方面的技术，为国家水资源委员会及其他机构提供技术方面的服务。^[29]

此外，许多国家还相当重视民主协调和公众参与，并将其作为流域管理的关键因素。流域管理参加者往往由专属流域机构、流域区内政府、流域区内拥有土地的集体和居民及其他代表组成。在德国，用水户组织已成为德国用水改革的主要力量。在澳大利亚，TCM作为流域管理的目标，已深入人心。TCM就是“Total Catchment Management”，意思是“全流域管理”，它强调了公众与政府一起努力，以协调合作的方法，形成自然资源持续利用的最佳管理。居民可以组成团体（如关注水利组织）一起解决共同的地方性流域问题，或派代表参加具有更广泛流域利益的流域管理委员会。其中1987年开始实施的以社区民众的广泛直接参与为根本的“土地关爱计划”（Land Care Program），则是公众参与流域管理的一个典范。

《欧盟水框架指令》提出了关于在《指令》实施中积极鼓励公众参与的总体要求，要求在规划过程中进行三轮书面咨询，并要求给公众提供获取基本信息的渠道。根据流域管理的内容和要求不同，利益相关方参与的机制也有所不同，例如参加流域决策机构、流域管理机构或流域咨询机构，参与规划的制定，参与规划的咨询，参加规划的听证会，以及及时告知受影响群体等。

韩国的清溪川复原工程中，首尔市政府深刻体会到工程要想成功，公众参与、支持比什么都重要。从2002年8月13日开始，到2003年6月24日期间，共组织了90次清溪川地下现场参观，6662名市民代表参加了活动。市民真切感受到了清溪川的实际情况，深刻体验到复原工程的紧迫性和必要性。工程方案的设计过程中，也充分听取社会各界的意见和建议。以清溪川复原市民委员会为中心，充分搜集社会各界的意见和建议，反应到复原方案中，使得工作有效开展。工程实施过程中，充分发挥民众的力量，任何人士都可以直接参与清溪川的复原，工程接受社会各界的各类捐助，共有3200人参与了清溪川文化桥的捐助，20000人参与了希望墙的设置。这些活动一方面减少政府的财政投入，另一方面提高了民众对此工程的主人翁意识，以办自己家事的态度促进了工程顺利、高效建设。

6.夯实信息和科技基础

流域治理需要坚实的信息与科学基础，其中完善的流域监测网络和现代信息技术应用对进行流域自然、社会、经济的综合决策和管理至关重要。只有科学地认识流域问题才可能作出科学的规划和决策。因此，许多流域管理机构均通过各种方式提高其科技支撑能力。另外，有关流域科学知识的传播也同等重要，只有社会各界对流域的生态和环境问题具有科学共识，才能采取一致的行动来保护和重建流域生态系统。美国、日本、英国等发达国家都特别重视加强科学试验和理论研究，应用遥感技术、计算机技术、辅助设计技术、卫星定位系统等进行水土流失监测、预报、评价和工程的规划设计，广泛推广实用技术，对流域区域状况实施全方位监控，及时了解流域各河段的水文状况，及时采取相应措施，保证流域的良性发展，提高流域治理的防治效益。

7.健全水污染治理体制和协调机制

为了加强流域水环境治理的力度，保障流域综合治理规划目标的实现，发达国家经过长期的实践和探索，逐步建立了以流域为主体、符合流域水资源水污染实际的治理体制和协调机制。一方面是建立以流域水资源综合管理为主要职责的流域机构。如美国田纳西河流域管理局直接隶属于国会，它既具有统一规划、开发、利用和保护流域内各种自然资源的广泛权限，又是高度自治、财务独立的法人机构；在泰晤士河流域管理中，政府成立专门委员会和水务局，对其流域进行统一的规划和管理，提出水污染控制政策法令和标准，对排入泰晤士河的工业废水和生活污水作了严格的规定限制，为了对河段进行统一管理，将全河流域划分成十个区域，合并了200多个管水单位，建立了新的水业管理局（实行私有化后成为泰晤士河水业管理公司）。泰晤士河水业管理公司负责对全流域的水资源进行管理和保护。尽管各国流域机构存在明显的职能差异和不同的隶属关系，但它们都是基于流域统一治理原则基础上建立的。另一方面是在流域统一治理的基础上，加强政府各部门和流域区内各地方政府间的协作，建立有效的协调机构。例如加拿大在圣劳伦斯河流域治理中，由环境部牵头负责，建立了由农业部、经济发展部、海洋渔业部、交通部等多部门参加以及企业、社区共同参与的工作机制，形成了统一规划、分部门实施、执法部门负责监督检查的管理体系；欧洲各国为治理跨国界流域莱茵河，成立了莱茵河国际保护委员会，商议对策，互通信息，协调流域治理的各国行动。在韩国清溪川，河道治理完成后，工作重点转向维护和管理，以保证治理效果长久。清溪川复原工程指挥部负责日常事务管理：开展连续水质监测，保证治理效果，防止突发事件；定期进行大气监测、动植物种群调查，进行生态修复评价，监测治理效果，系统评价工程有效性；每日还有“爱清”守护管理清溪川，清理河道漂浮物，巡查河道，义务讲解等。

8.开展宣传教育，提高公众意识

在许多政府机构、流域机构、水企业或其他相关机构中，都有主管宣传的部门，负责宣传和提高公众意识，其中包括对来访者的接待、组织各种各样的宣传教育活动（包括中小学生参加的活动）。宣传资料也多种多样，大到规划、技术报告、流域机构的年度报告，到小的折页、书签等，而且都是免费提供的。只有提高流域内公众的意识，并让其自觉和主动地参与保护和恢复行动，才能真正实现流域管理的目标。如英国的《水污染防治法》规定，“任何向国家河流局提出的排放申请，国家河流局必须将该申请在污物排放地区和污物可能进入的水域的地方报纸上刊登两次，同时还要在《伦敦公报》上予以刊登”。国家河流局将阅读并考虑申请刊登出之后六个星期内收到的公众书面陈述。陈述可以对所申请的污物排放提出反对或限制。国家河流局在考虑公众书面陈述后，决定许可排放或驳回申请。日本政府则根据年度计划对水质进行检测，检测结果由都道府县知事公布于众，接受公众监督。

9.推进政府、企业和社会的联合治理

在流域治理中通过采取各种激励性的经济手段，可以平衡各方利益和环境保护之间的关系。而这些激励性的经济手段需要政府、社会与企业的联合。只有这三方联系在一起才能确保流域的治理更有效率且运行更加通畅。

发达国家在流域水污染治理的实践中，形成了行政命令与发挥市场机制和自愿性环境协议相结合的政策体系。自愿性环境协议已成为政府和企业伙伴治理的重要形式。1964年，日本的一家公司与当地政府达成一项环境保护协议以保持低水平排放污染物，由此产生了第一个自愿性环境协议（VFA）。此后，自愿性环境协议逐步成为政府与排污企业伙伴治理的有效形式。在日本VFA都是在地方政府、企业和非营利组织间达成的，且发展迅速，仅1992—1993年期间日本地方政府和商业部门就达成了超过2000项的自愿性环境协议，现已有37个行业和138个贸易协会参加了自愿协议。在美国、欧洲、加拿大和澳大利亚等国家和地区也纷纷在国家层次上推行了VFA，如美国佛罗里达州的“保护我们的湿地工程”。这些自愿性环境协议能够推动政府与排污企业的伙伴治理。经济合作与发展组织中已有12个国家提出了300多种环境自愿协议，德国工业界自20世纪70年代以来已经缔结并成功地实施了大约80项自愿协议，加拿大工业界已经确认了90多个自愿协议，并正在演变成为一种以污染预防为重点的更精细的思路。这些协议绝大多数是在高污染性产业中缔结的，协议内容涉及水污染、废物管理等方面。OECD专家曾对发达国家自愿性环境协议的契约有效性、经济有效性方面的问题进行了长时间的跟踪研究。结果表明，尽管各国实施自愿性协议取得的效果不尽相同，但它确实能够增强企业和消费者关于达到环境目标的能动性和责任，促进企业更多地参与排放量减少活动，促使环境政策手段更好地适应可持续发展的要求。而且，由于环境自愿性协议是政府与企业共同协商的结果，这种建立在双方信任、合作的基础之上的协议，不仅可以极大地发挥企业的主体作用，强化企业的主动参与意识与从事环境保护的能动性和责任感，而且这种双赢的利益诉求，能够大大激发双方参与自愿协调的积极性，提高协议的履行率及环境保护的成功率。

10.引入多种经济手段与完善投融资机制

流域管理的经济手段是多种多样的。政府通过开拓资金来源渠道，充分发挥政府财政的招商引资作用，以财政投融资为主导，建立起多元化、多层次、多渠道的投融资体系。在融资机制中，推进融资渠道的多元化是治理的持续动力。如日本的琵琶湖在流域治理中，设立了政府的特别基金，通过这种方式使融资取得较好效果。除此，在流域治理中还要注重完善投融资政策，这可以从根本上保障流域得到较好治理。如莱茵河流域管理机构就与欧盟采取补贴原则，如果某国达不到所设定的标准，欧盟委员会将对该国进行处罚。通过政策来为流域治理提供制度保障。除以上完善投融资机制的方法外，在流域治理中，还可顺应低碳经济的发展潮流，适时推出碳交易试点，促进流域的产业结构优化升级。流域拥有的大量水资源，可以用于水电领域。充分利用这一优势，以现有清洁发展机制为基础，科学借鉴国际碳排放权交易的先进经验，适时推出碳交易试点，不断探索碳金融服务的新模式，鼓励有资源优势的流域企业积极参与碳交易，为流域综合治理开辟新领域的资金来源。与此同时，要通过“绿色信贷”、碳基金、碳金融债券等多种方式，大力发展低碳产业，完善低碳项目的风险投资机制等，促进流域产业的结构优化升级。

对流域的治理，需要中央及地方财政把流域治理放在重要的位置，重视流域的治理。除此之外，还要在流域治理中引入竞争的机制，努力把社会的资金投入到流域的污染治理中以减轻政府在流域治理方面的财政压力。例如澳大利亚通过联邦政府的经济补贴，来推进各省的流域综合管理工作。其中莱茵河流域管理机构与欧盟则采用补贴原则，如果某国达不到所设定的标准，欧盟委员会将对该国进行处罚。在融资手段方面，流域管理的融资手段也是多种多样的，其中政府投入、项目投入与流域机构服务收费是流域管理的主要融资渠道。在融资手段上，墨累—达令河流域管理机构规定不能接受私人或私营部门的捐款。政府充分发挥财政的投融资补充功能，通过适时开征流域生态税，发行环保专项债券这些措施，可实现融资方式的多元化，构建投融资机制，为流域治理提供强大的资金保障。

多种经济手段与完善的投融资机制能保障流域的综合管理更有效率。

11.加大政府资金投入，保证治理进度与效益

流域治理的重要一环就是需要强大的资金支持，从而能够保证政府各项措施的顺利推广，保证流域治理能够及时高效地完成，实现流域的经济效益、社会效益与生态效益的协调发展。美国联邦政府每年投入水土保持的经费达3亿美元。德国政府从20世纪70年代到90年代，共投入约5亿马克用于治理650多条小流域，平均每平方公里的治理经费达到81万马克。韩国政府在清溪川复原工程中，自2005年9月开始，历时26个月，投资39亿韩元，一改清溪川面貌，恢复其生态状况。同时，各国政府在流域管理过程中也通过多种渠道筹集资金。由于，巨大的工程及其管理投资完全由联邦政府承担，负担显然过重，因此，必须加强地方政府在管理及费用分担方面的作用。如防满盈堤的建造在早期完全由联邦政府出资，但后来就改由联邦政府和州政府共同出资，同时还向社会进行筹集，建立防洪保险等项目，以此用于对流域的治理。早在1986年美国国会通过的水资源开发法案规定，州政府分担25%—50%的费用。用于建设堤防的取土或退建占地的费用，由地方政府解决，联邦政府不出资。防洪堤的管理和维护费用通过地方政府的税收和征收防洪费解决。^[30]

资金是保障流域得到治理的基础，通过加大政府的资金投入，可以保证流域治理的进度与效益。

12.建立跨国流域治理事故预警预报系统

在流域治理中，加强国际间的交流与合作，能够学习到流域治理中先进的技术和理念。现今，许多国家都建立了跨国事故的预警预报系统，这就更需要加强国际间的交流与合作。

欧洲、美洲、非洲国际河流在整个流域都建立了跨国事故预警预报系统，针对洪水、灌水和冰川采用遥感系统进行实时监控。对各类事项进行预报并发出警报。如ICPDR在整个流域上实施的事故预警预报系统不但覆盖了18个国家，而且在流域各国的支流和主干流上都有三级监测站，时时传送数据到委员会的事故预警预报系统中。系统数据库不仅包括各水力特性值，还包括各支流的污水（工业污水和城市污水）排放量、污水水质和水质监测的动态数据、可能影响的范围、传播的速度、采取的预防措施等。已达标和未达标的监测站及预期整改的进度都清晰地反映在整个系统中。在莱茵河的干流和重要支流上建有九个国际监测站（包括跨国界面上的监测断面）。ICPDR的监测部门每年都向管理部门提交监测公报，并进行公开的信息披露，以接受公众的监督，满足公众对环保的要求。^[31]

建立跨国事务的预报警系统，不仅加强了各个不同国家之间的交流与合作，而且还能使得流域的治理更加有效。

（二）国外流域治理经验对中国的启示

1.中国流域状况和问题

（1）流域开发利用的历史久远

我国河流开发的历史久远。很多河流已经远非原始状态。黄河和长江流域的开发历史都在两千年以上，即使珠江、松花江、辽河以及西北地区的内陆河等流域，也有数百年以上的开发历史。

以黄河和长江为例，一般认为，黄河在大约15万年前冲出三门峡，东流注入太平洋。通过游荡不定的流路和挟带的大量泥沙，不但塑造了华北平原，而且不断改变渤海湾和黄海的形态，从而支持、发展了陆地和近海海域相应的生态系统。史前时期，在这片冲积平原上就开始有人类活动，到两千多年前的春秋战国时期，河流两侧出现堤防，秦汉以后形成两岸统一的堤防系统，将狂野不羁的黄河约束于两堤之间，从而根本改变了黄河下游的形态，使黄河河道具有“善淤、善决、善徙”的特点，形成黄河与人类的尖锐矛盾。黄河的东流和频繁改道，不可避免地侵犯海河水系和淮河水系，在隋唐以后由于南粮北调的需要，开辟了贯通黄、淮海和长江水系的人工大运河，更使黄、淮海河的矛盾变得错综复杂，成为世界少有的治水难题。

随着喜马拉雅山的崛起，古金沙江、古雅砻江和古大渡河从南流相继转为东流，形成古川江水系，最终由于三峡在大约几十万年前的贯通，才形成我国的最大河流——长江。长江挟带的泥沙造成了两岸的冲积平原，而两岸平原和湖泊沼地的陆续开发，又不断侵占长江洪水的蓄泄空间，形成并日益加重两岸的洪涝威胁。

（2）河流开发利用的规模巨大

新中国成立以来，为适应社会经济的急速发展，以前所未有的速度和规模开发利用和改造河流。到2004年底，全国的江河湖海堤防总长达27.7万公里，保护人口5.31亿人；河流上的大、中、小水库8.5万座，总库容5542亿立方米，为河川年均径流量的20.5%，供水总量5548亿立方米，为年均水资源总量的19.5%，灌溉面积5625万公顷，为耕地面积的45%。我国水资源的利用很不平衡，在华北平原、辽河平原、河西走廊和其他省自治区的一些地方，水资源的开发已呈现过度；在西南、东北的一些边境地区和经济不发达地区，水资源的开发利用率很低，还有不同程度的开发利用空间。

（3）当前存在的问题

对流域的大规模开发利用，也带来不少问题，直接影响河流的自然功能和永续利用，主要表现为：

A.水质严重污染

经济发达地区的流域都受到不同程度的污染，并且日趋严重，成为当前我国水资源可持续利用的最大威胁。据中国环境监测总站公布的2009年1月《全国地表水水质月报》统计显示，在长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大跨行政区水系（含国际）的183条河流的376个断面中，I-III类水质断面占54%，IV、V类占25%，劣V类占21%，总体上呈中度污染的状况，其中松花江、海河、辽河的IV类、V类、劣V类水质占流域总面积的50%以上^[32]，虽然中央一再强调生态环境的重要性，并不断进行立法保护，但我国流域水污染的状况仍很严重^[33]。

B.下游河湖干涸

一些河流由于上中游过度用水，造成下游河湖干涸，不仅影响下游地区社会经济的发展，而且还使这些地区的地下水严重超采，造成地面沉降、海水入侵等地质灾害。在干旱地区的内陆河，下游河湖干涸不但使当地人民失去生存条件，而且由于下游生态系统的衰亡，造成沙漠扩大，危及全区的生态安全。

C.洪灾威胁依然严重

多年来虽然不断加固、加高和增建堤防，并兴建巨大的调节水库，但是许多河流的洪灾威胁依然严重，有的甚至比过去更为严重。这是由于对河流灌水的调节力度过大，使河流减少了汛期的造床流量，造成河床萎缩，土地无序开发，大量侵占泄洪滩地和蓄洪湖泊，压缩了灌水的蓄泄空间，导致河流的洪水位不断抬高，有的地方，防洪工程建设和洪水位抬高甚至形成恶性循环。

D.近海海域生态系统退化

由于河流入海的淡水减少，近海海域的坡度相应增加，加上大量污染物的排入，使我国近海海域的生态系统都有不同程度的退化，以渤海湾最为严重。珠江口及东南沿海的红树林衰亡，不仅影响生物的多样性，还将加重今后风暴潮的危害。^[34]

E.国际河流问题突出

我国是国际河流众多的国家，大小国际河流（湖泊）有40余条（个），其中主要的国际河流有15条，流域国涉及19个境外国家。我国的国际河流主要分布在三个区域：一是东北国际河流，以边界河为主要类型；二是新疆国际河流，以跨界河流为主，兼有出、入境；三是西南国际河流，以出境河流为主。国际河流的公平合理利用和协调管理，影响着我国近1/3国土资源的可持续发展，影响着我国与东南亚、南亚、西亚和东北亚地区的国际区域合作和地区稳定，尤其影响着我国与14个接壤国的睦邻友好、对外改革开放、跨境经济合作和稳定。^[35]而当前我国国际河流面临的主要问题是开发目标冲突、开发内容单一、法律法规不完善、管理机构不健全等。

2.中国流域治理中存在的问题

（1）落后的流域管理体制是制约流域良性发展的最大障碍

A.流域机构权威缺失

难以承担流域管理统筹协调的职责。我国虽然在七大流域建立了流域管理机构，但它们都只是水利部的派出机构，具有行政职能的事业单位而不具有行政执法权力；而具有行政执法权力的各省水利、环保部门往往从行政区自身利益而非全流域的角度去考虑流域管理。这样，流域机构与各省、市有关部门之间在处理水问题时无法统一指挥，无法做到全流域的统筹规划和管理，以流域机构为主体的流域统一管理体制并没有发挥其应有的功能，监督管理机制和手段匮乏，各流域管理机构难以进行有效的协调和仲裁。根据《水法》、《水污染防治法》及其他有关法律和规范性文件的规定，我国现行的流域管理体制，是一种“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制。按照这种管理体制，理应是以流域统一管理为主，部门管理和行政区域管理为辅。然而，在我国流域管理的实践中却形成了国家与地方条块分割，以河流流经的各行政区域管理为主，各有关管理部门各自为政，“多龙管水、多龙治水”的分割管理状态。如在处理省、区之间的问题上，流域管理机构只能调查研究和协调而不能仲裁，甚至对省级行政边界上的一条小河或一个小型引水口的处理，都不能作最后决策。

B.条块分割(www.xing528.com)

分散管理体制使流域统一管理流于形式。20世纪80年代中期，我国逐渐推行了区域分权的行政管理体制，使行政区权力（包括立法权）得到很大增强。这一权力基础与区域承担的取水许可等具体配置行为相结合，行政区便具备了对自然资源进行分割化控制的能力。与此同时，一些行业管理部门也掌握了部分水资源的配置权，这就形成了区域和行业在水资源管理、开发、利用等方面的决策分散化状况，客观上造成与流域统一管理原则相违背的水功能分割管理和不同形态的水资源分割管理的局面。

C.块块分割

水资源产权制度不完善，难以克服水资源的外部效应。流域区和行政区是两种不同性质的区域划分。前者是以河流为中心，由分水线包围的区域，是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元；后者是指为实现国家的行政管理、治理和建设，对领土进行合理的分级划分而形成的区域。同一流域往往流经几个不同的行政区，而一个行政区也可能包含几个不完整的流域区。行政区作为国民经济系统中相对独立的经济利益主体，各区域的经济活动以本区利益为导向，从而形成所谓的“行政区经济”。在水资源产权制度不完善、水资源有偿使用和转让机制尚未形成的情况下，谁先占用，谁就拥有使用权，各地方政府为追求当地经济增长，未经协调和批准就擅自动手先干、多干损害邻区利益的“擦边球”工程，引发了各种争水利让水害的行政区际矛盾。有的地方政府对排污企业未采取有效管制措施，放任排污，导致下游地区居民生活用水受到严重污染，经济损失重大。而下游不给予上游生态建设以补偿，也不会产生上游为下游需求进行考虑的足够动机和激励作用。在市场经济条件下，由于经济利益的驱动，流域的各地方政府为了本地方的利益，势必会在对流域自然资源、自然环境的开发、利用和保护方面的统一管理产生不同程度的抵触，势必会充分地利用其在流域行政区域管理方面的权力，大力开发和利用其行政区域内的流域自然资源和自然环境，为本地方社会经济的发展谋取利益。它们不会自觉地、主动地从全流域的利益、从流域可持续发展的角度来考虑，而只会从本地的利益出发去考虑其开发利用流域自然资源和自然环境的行为。同时，“多龙管水、多龙治水”现象产生，又势必导致各部门各自为政、各自为占、分割管理状态的出现。由于我国现存的流域管理体制，使地方部门分割了许多流域管理机关的职权，长期以来，这些流域管理机关不能有效地发挥其流域管理过程中的积极作用，而使许多工作陷入互相推诿之中。我国流域管理体制是一种传统、相对落后的管理体制，不仅不能适应实施流域可持续发展战略的需要，反而有碍于流域可持续发展战备的实施。

D.部门分割

分类管理的制度刚性仍未消除，体制协调性差。我国长期实行多部门参与、多层次的管理体制。主要由水利部负责水资源管理，但管理的各项具体内容分由各个部门负责；管理层次和范围基本是按行政级别和区域划分的，因而形成了部门分割、地区分割的局面。将城市与农村、地表水与地下水、水量与水质等进行分割管理，严重违背了水资源的自然循环规律和整体性，特别是引发了“多龙管水”、“政出多门”等问题，导致一个城市和地区出现“管水源的不管供水，管供水的不管治污、管治污的不管循环使用”的局面，没有一个统一的机构对水问题负责。这种城乡分割、部门分割的水资源管理体制，使水资源的完整性被人为地破坏，地表水、地下水、空中水难以优化配置，生活用水、生产用水、生态用水无法统筹规划，合理的水价机制无法形成，水质管理与水量管理相分离，河道管理和水资源的保护无法衔接，不同水管机构职能交叉，加剧了制度体系内部冲突。加之缺乏强有力的监督机制，最终导致水资源管理和配置的长期低效，给以各种保护主义、机会主义可乘之机，加剧了水资源危机。^[36]

正如学者任敏所分析：“由于流域规则和区域规则的不兼容，我国流域管理存在着‘碎片化’的内在本质，而涉水机构的内在复杂性以及相互之间的‘领域’争斗加剧了流域公共治理的碎裂程度。水危机表面上是资源环境危机，实质上反映了一种公共治理的危机，反映了我国流域管理在制度安排上存在的非常突出的问题，即水资源和水环境管理的条块分割，流域管理和区域行政管理之间以及地区和地区之间缺少协调，无法解决跨部门、跨地区和影响多个利益主体的复杂涉水问题和冲突，流域管理内在地存在着碎裂的本质。”^[37]

（2）缺乏统一的流域管理法律

我国的流域管理法律多分散于众多的法律法规之中，没有一部完整的流域治理法律。虽然随着《水法》、《水污染防治法》的相继出台，我国流域立法在一定程度上取得了进步，但是流域管理立法还是相对薄弱。这主要体现在以下几个方面（学者徐定、吕忠梅等）^[38]：一是流域管理立法进程严重滞后，2002年《水法》对流域机构的法律地位和职责作出了许多规定，但是由于与流域有关的配套规范性法律文件的立法工作迟缓，使得在流域管理实践中形成的行之有效的手段得不到法律的明确保障。我国至今还没有一部流域法。二是立法无序、级次之间存在问题。《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力，但从理论上讲，环境保护、水资源保护、水污染防治、水土保持、防洪显然不是同一层次的问题，在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于流域管理，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。三是规范性法律文件之间相互冲突。在现有的部门立法体制下，各部门都将水作为自己的立法对象，而这些部门之间又缺乏相应的协调机制，往往导致各文件的目标和内容的冲突，削减流域管理的效能。四是流域管理立法内容存在严重漏洞。在河口管理、控制性水工程管理、流域内跨边界水事纠纷的处理权限等重大问题上没有完善的立法体系。五是流域管理立法过于原则性，缺乏可操作性。

学者徐荟华^[39]同时指出2002年新《水法》虽然对流域管理作了最基本的规定，但在流域管理的机构体制上仍有待理顺：其一，我国流域管理机构的法律地位不明确，常常处于非常尴尬的境地。新《水法》虽然规定水行政管理主体和执法主体是县以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构，而流域机构是事业单位，其执法主体地位处境尴尬，往往在行政上受地方政府的领导，从而在实际意义上削弱了流域治理。其二，流域管理机构与各级水行政主管部门关系不明确。虽然新水法对流域管理机构和地方政府水行政主管部门在制定流域或区域综合规划、拟定水功能区划中的分工作了一些安排，但在具体的执法监督要求分工及相应的法律责任方面却不明确。其三，流域管理机构只是水利部的派出机构，而参与流域水环境资源保护监督管理的部门还有环保、农业、渔业、交通、林业、建设、地矿等多个部门，难免会使流域机构的工作处于被动地位。

3.中国流域治理的改革方向

本章通过对世界各国流域治理的分析及对我国流域管理过程中存在主要问题的阐述，总结流域治理的国际经验为我国的流域治理提供参考，以促进我国的流域治理朝着科学化方向发展并不断完善。基于此，我国流域治理的改革应着力于以下几个方面：

（1）建立统一管理、垂直领导的流域管理体制

流域是一个由水量、水质、地表水和地下水等各组成部分构成的统一整体，是一个完整的生态系统。在这个生态系统中，每一个组成部分的变化都会对其他组成部分的状况产生影响，乃至对整个流域生态系统的状况产生影响。由流域的这种整体性特点所决定，在流域的开发、利用和保护管理方面，只有将每一个流域都作为一个空间单元进行管理才是最科学、最有效的。鉴于此，必须改革我国目前在流域管理方面所实际实行的分割管理的管理体制，建立一个统一管理、垂直领导的管理体制。具体建议：在以水利部为核心，在环保总局、林业总局、农业部、交通部等部门所涉及流域开发、利用和保护管理方面的司、局、处的基础上设立“中央直属机构中华人民共和国国家流域管理总局”。在国家流域管理总局下面，按流域设立若干专门的流域管理局，如“国家流域管理总局长江流域管理局”。各专门的流域管理局可在现有的各流域水利委员会的基础上组建。同时将原属于沿流域各地方水利、环境保护、农业、林业、交通等部门行使的有关职责和管理权限移交给相应的各专门流域管理局，并由其统一行使。为了更好地履行流域管理职责，行使自己的管理权限，各专门的流域管理局可以根据工作的实际需要，按支流设立流域管理分局，如“国家流域管理总局长江流域管理局嘉陵江分局”。国家流域管理总局局长由中央直接任命，各流域管理局领导人由国家流域管理总局任免，各流域管理分局领导人的任免由各专门的流域管理局决定。国家流域管理总局可以直接或者通过其下属的流域管理机关发行流域管理的职责，行使管理权，其财政开支列入国家预算。这样就形成了一个由国务院领导下的，以国家流域管理总局为核心，各专门流域管理局和流域管理分局为具体管理机关的流域统一管理、垂直领导的管理体系。^[40]

这一体系在流域管理方面应是较合理和科学的管理体制。目前，美国、俄罗斯、加拿大等国家在流域管理方面实行的就是这种体制，并且收到了良好的效果。我国应当在认真总结和借鉴西方国家成功经验的基础上对我国的流域管理体制进行改革。

（2）构建流域治理的法律体系

有了统一的领导机构与完善的领导体制，还必须由一整套与之相匹配的法律体系来维系。流域治理的法律建设也应全面推进，具体包括以下几点：一是修改《水法》，“水行政管理法”的定位，对流域综合治理有益的《水法》应该削减过多行政职能，制定以规范水权为主的《水法》。现在《物权法》规定了用益物权的具体人，所以应尽快将取水权转变成用益物权，形成一整套关于水权设立、变更、转让的法律体系。虽然水利部在“十一五”规划中对水权制度有改革的计划，但是，水权制度建立仅仅限于部门的规划还远远不够。国务院应在综合各部门方案计划基础上制定立法计划，适时修改《水法》。在现有的水量分配制度和许可制度上要完善问题控制和定额管理制度，要在保障公共用水的基础上建立长期有效的上下游分水方案和污染控制议案，要在充分考虑各部门各地区的长期利益上，平衡公共利益和个人利益。二要创建合理的立法模式。出台《中华人民共和国流域综合管理法》，对重要的流域制定相关条例，如《中华人民共和国长江管理条例》、《中华人民共和国珠江管理条例》，实行“一条河流一部法律”。同时，还应确立相配套的法律体系。

A.行政综合决策制度

由于河流流域本身是一个生态—经济—社会复合系统，再加上流域的跨境性，决定了基于生态系统管理的河流流域管理法律制度应该是一种以生态系统为取向的一体化法律制度，这种法律制度是一种用整体的观点看待生态系统，生态系统内相互联系以及环境问题的关联性，并能够适应社会、经济和生活条件的变化。要想实现基于生态系统管理的流域管理，各流域应在流域管理机构的主持下就重大事项进行协商、决策，并在此过程中坚持综合决策制度，即将人口、资源、环境与经济协调持续发展这一基本原则进行决策层次上的具体化和制度化。唯有此，流域才能实现经济决策效益与环境决策效益的高效统一，确保流域区内经济与环境持续协调发展，最终实现全流域的可持续发展。^[41]

B.流域环境影响评价制度

随着流域水争端跨界污染和跨界生态影响频繁地发生，对流域进行流域环境影响评价是保证流域管理法落到实处的重要环节。流域环境影响评价制度应要求各流域在对其即将实施的有关流域项目进行跨界影响评价，同时还应要求其将项目提交给流域管理及相关部门，对项目进行评价。

C.流域水资源保护与分配制度

水是流域核心构成因子，防治流域水污染，合理分配有限水资源是流域可持续发展的根本保证。水域生态可持续发展理念要求流域管理在流域水资源和水环境的承载力范围内来规范对水资源的利用和保护。对流域水资源的维护关系到一个流域的生存、经济及社会可持续发展，因此各流域应建立畅通的交流机制，在流域范围内实施流域整体规划与管理，从全流域整体出发来统筹考虑，平衡协调区域间水资源的保护和分配。

D.流域生态工业及循环经济产业制度

在流域区内应建立生态工业及经济产业制度，因为它直接关系着流域的可持续发展。以环境友好理念为指导，各流域在取得共识的基础上，通过各种渠道或方式进行协商，然后通过流域已有的工业进行产业结构、产业布局的一体化调整，并逐步建立清洁生产、循环经济模式的流域生态经济结构。

E.流域生态补偿制度

在流域区内，以破坏者付费、使用者付费、受益者付费、保护者得到补偿为原则，建立流域生态补偿制度，并根据各流域区内的生态环境保护状况作出贡献的多少，来纠正流域上中下游地区在流域生态保护和利用过程中的付出与收益的失衡状况。确立政府补偿为主，市场补偿为辅的流域生态补偿机制。^[42]

F.流域生态恢复与重建制度

由于流域生态系统的脆弱性及流域水资源的跨界性、共享性，使得流域的生态系统更容易遭受破坏。所以在各流域区应当通过流域管理立法，建立具有法律约束力的制度并综合运用政府行为、市场手段等多种方式，对流域生态系统整体进行及时恢复与重建，保障其持续、协调、健康运行。

因而，科学合理地构建我国河流流域生态系统整体管理的法律体系和制度框架可以更好地规范和调控各流域内人们的社会经济活动，寻求流域生态环境与社会经济发展的平衡点，最终保障全流域可持续发展的实现。由于我国河流流域众多，加之国际河流没有相应的机制保障，各流域生态系统的结构和功能都有其自身的特点，再加上各流域的社会经济发展水平、人口素质、各流域区的文化层次及对流域水资源的利用状况等因素的不同，使得河流流域生态系统的治理是一个全新的、复杂的工程，有待于更深入、更系统、更细致的研究，更有待于各流域及相关国家的具体实践。

（3）构建流域治理公众参与机制

所谓“公众参与”就是指政府为之服务的主体群众参与政府公共政策的权利，公众是环境保护的重要力量^[43]，公众参与是流域治理的重要途径之一。公众参与流域治理可以体现流域决策的科学性与民主性，可以有效地动员多方力量，形成全社会参与流域治理的合力，促进公众环保意识的普遍提高和环保工作的有效进行。^[44]公众参与可以调和多重利益团体之间的矛盾，可以形成一种多重利益团体民主协商机制，来自不同利益团体的代表对话、参与协调，就流域治理问题达成协议，从而可以有效地调和矛盾，促进社会和谐发展。同时，公众参与有利于发挥公众的监督作用，提升公众的环保意识，改善自身行为。如2003年《怒江中下游流域水电规划报告》通过国家发改委评审，随即引起了广泛社会关注，公众为保卫怒江开展了一系列活动，并成功阻止了该大型水电工程的建设。在水资源利用方面，许多流域区成立了由当地民众组成的用水委员会，以水文单元控制或行政村为单位，自治管理水渠用水。^[45]引导公众进行绿色生产和绿色消费，用实际行动参与水污染防治的过程。^[46]公众参与机制有多种实现途径：

A.参与流域决策管理

流域管理从一定程度上是对水这种公共资源的优化配置，在水资源供给分配中，不仅要有效而且要公平、公正、合理，有助于实现流域管理总目标。民主决策管理是公平的必要条件，需要各利益主体的合作，因此在功能性权力集中的同时，还要建立决策性权力的协调合作机制，做到决策管理的科学、公正、合理。因而，在我国应当成立专门的由政府、企业、民众等各利益相关者参与的流域管理委员会（如法国流域委员会制、美国田纳西董事会制、瑞士“通报员制”等），让来自不同领域、不同阶层、不同团体的声音得以表达，充分调动社会各界参与流域治理的积极性、主动性与创造性，让他们成为流域真正的主人，为流域的发展出谋划策，作出应有的贡献。同时还应完善公众参与的相应法律法规，确立灵活的公众参与协调机制、监督机制与激励机制，完善流域治理信息公开制度，加强公众参与的能力建设，向公众普及流域开发、治理和保护的相关专业知识，从而增强公众参与流域治理的能力。^[47]

B.公益诉讼

公益诉讼包括民事诉讼和行政诉讼两种，在流域治理中表现为公民或相关单位可以依法对流域管理部门提起诉讼。国家机关应鼓励民众通过公益诉讼等形式积极参与流域管理的社会监督，建立健全有关公益诉讼的制度。凡有关流域的一切与公益有关的事项，任何公民均有权提起公益诉讼。公众在公益诉讼中胜诉后，一切合理付出都应确保得到补偿，避免民众在公益诉讼中陷入得不偿失的窘境。同时，还应考虑设立公益诉讼基金（政府拨款、社会捐助、追缴侵害公众权益的行业、部门、组织的非法收入或对其所进行的罚款，均可作为基金来源），用以奖励和支持公众进行公益诉讼。另外，还应鼓励环保组织、法律援助机构等公益组织对公众进行公益诉讼提供支持和援助。

C.社区自治建设

流域公众参与机制的贯彻，归根到底还需要全社会（主要是流域内公众）参与意识的提高，社区自治是公众参与机制具体运行的雏形，是公众自我教育的新模式。在自治社区里，公众参加社区公益活动，居民代表参加联席会议，参与社区决策。流域内每一社区都是流域的一部分，社区自治模式的推广，必然增进公众对流域管理工作的支持和监督，形成流域管理坚实的群众基础，促进整个流域公众参与流域管理，为流域管理的成功提供可靠保证。同时，流域管理部门应公开决策管理过程，定期公布流域管理的相关资料，对与公众利益相关的决策管理举行公开听证，并将公众在听证会上的意见作为流域决策的重要参考。公众有权自愿成立公民流域管理社会团体或非政府群众组织，并通过这类组织参与流域管理。同时还应发挥宣传与监督作用，正确引导公众参与流域管理，利用舆论监督流域管理部门依法行政，保证流域管理的资源优化配置。^[48]

（4）制定流域治理中长期宏观规划体系

我国流域治理的实践始于20世纪50年代，当时的措施主要是通过水利工程，层层拦截水流，减少流入江河的泥沙量，重在“治水”。而缺少统一的流域规划与发展策略，即使一些重大流域有初步的宏观规划，但是由于历史因素特别是生产力水平低下的影响而未能付诸实施。随着我国经济水平的不断发展和生产力水平的不断提高，我国政府在对流域治理过程中掌握了各方面的信息资源、调动足够的人力、物力、财力，且在可持续发展战略与创建和谐社会思想的指导下，各流域在治理过程中推出新的宏观规划体系也是必然之势。

流域宏观规划是政府在流域资源开发利用、节约与保护、防洪减灾等方面履行宏观协调、社会管理和公共服务的重要手段，是组织和安排流域建设计划，指导流域工程建设，制定管理制度和政策，规范各种流域活动的基本依据。我国重要流域应在充分考虑各方面影响因素、科学分析流域历史状况、发展现状与发展趋势的基础上，制定出一整套完备的流域规划体系，成为流域发展的大纲。完善流域流域管理机制，加强流域统一调度和信息化建设，提高社会管理和公共服务能力，真正实现对流域的统一调度、统一管理、统一协调。

（5）完善流域治理相关机制，实现流域共同治理

我国现行区域规划体系下，中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间在目标取向和行动上有较大差异，从而为政府科学地进行流域治理造成了一定障碍。“制度是一个社会的规则，是决定人们相互关系的系列约束，制度构造了人们政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式”^[49]。因而，必须找寻区域政府流域治理过程中的利益交汇点，以此为基础，构建区域治理相关机制将推动我国流域治理的良性发展。

A.区域协调机制

首先，明确中央与地方流域治理的职责。政府的存在需要其行使一定的职能，要使中央与地方政府减少上下级间讨价还价带来的交易成本，需要以法律形式明确规范中央与地方流域治理的责任和权益，提高双方的积极性，满足治理的激励相容和参与约束。中央政府的主要职责是制定全国的流域治理战略，并通过中长期规划和重点专项规划的方式，明确各个具体规划期流域治理的目标和流域治理方案，通过在国务院各部委之间进行环境和发展综合决策，制定统筹协调的流域治理政策，协调跨流域、跨行政区域的大江、大河、大湖的污染治理，形成科学发展的经济、社会、人口、资源与环境政策体系，建立和完善全国性的资源和环境保护制度，并严格监督各项制度和法律的执行。地方政府的职责主要是把当地特定的环境资源、人口和其他社会条件因素与经济发展政策的选择结合起来，制定有本区域特色的流域治理战略，通过地区规划等方式具体明确区域流域治理的不同阶段的目标和重点，按照分组管理的原则，合理开发由地方政府掌握的自然资源、配合落实中央的各项流域治理政策。

其次，加强对地方政府的监管，减少信息不对称。地方政府对流域治理持不同的态度，治理的动力也各不一样。因此，在某些环境领域，地方政府并没有积极性来监督本地的企业减少污染物的排放。比如对于上游对下游的污染，经济理性的上游地区地方政府则没有强的动力治理污染。加强对地方政府的监督，减少信息不对称和中央政府的监管成本，可以增强流域治理的效果。

最后，提高环境法治执行力，推进政府环境问责。环境法治的执行力指人们按照法律规定的行为模式去行动，法律被人们实际遵守、执行或适用的状况。流域内各自为政的水污染控制和治理政策不可能有效解决水资源有效管理和污染治理问题。中国环境问题的主因是政府失灵而非市场失灵，政府环境责任的不完善加剧了环境的恶化。一些地方政府在环境执法中对于不符合法律、损害公共利益的行为，采取了默认甚至保护的态度，可见环境法治在执行中的困难。因此，要发挥法律的效用，就必须完善相应的执法监督和奖惩机制。^[50]一方面，要从法律层次上合理调整地方利益和公共利益、个人利益和社会利益，以及个人成本和社会成本间的关系；另一方面，要不断改进和完善执法体系，健全执法监督机制，尤其是在经济发展和环境决策、生态补偿和政府环境信息公开等方面加强监督和管理。只有从各方面加强对环境执法的监督，而不仅仅是停留在环境立法的阶段，才能有效解决环境法治的困境，从而形成相对完善的区域协调机制，实现流域内的共同治理。^[51]

B.政府企业社会伙伴治理机制

在我国分层治理框架下，不同层级行政区政府作为公共环境资源的管理者，是流域公共治理的重要主体，但不是唯一主体。基于流域水资源的区域性、公共性、开放性等自然、经济和社会属性，流域公共治理应由传统的单一政府治理主体向政府、企业和公众等多元治理主体转变，实现多元主体间的伙伴治理。其主要表现在：①政府与排污企业的合作治理。政府在排污收费等强制性治理手段的基础上，积极引进企业环境质量标准等激励性措施，推进企业自我约束和污染控制。同时，在与排污企业的合作过程中，注重引进国外先进的技术和经验，又要维护国家在水资源领域的主权和地位。②政府激励下产业集群中的企业间合作治理。运用循环经济理念，构建生态工业园和生态农业示范区，推进清洁生产和循环经济。③公共治理中的公私伙伴治理。污水处理市场化，是运用市场机制实现公共治理的重要手段，公共民营伙伴关系可以取长补短，发挥公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方的不足，极大推动城市污水处理市场化、产业化的进程。④第三部门参与机制。第三部门将作为民间参与网络和互惠信任关系的“社会资本”引入流域公共治理之中，着眼于政府与公民的合作，这对克服政府单边治理机制的缺陷具有重要意义。^[52]

C.创新行动激励机制

在流域治理过程中，流域治理主体应采取多种激励措施对推动流域治理作出积极贡献的单位、个人、组织给予等量的物质或精神的激励。财政部2006年实施的政府支出功能分类增加了211环境保护科目，该支出分类科目是环境财政体系的一项基本制度。为保证地方政府流域环保投入的稳定，应根据绿色GDP原则合理确定流域环保投入与GDP之间的恰当比例关系，将这一指标作为地方官员下线考核的指标之一，并配合“以奖代补”的激励性财政转移支付，以充分调动地方政府流域环保投入的积极性。^[53]

同时，为加强企业环保激励，奖惩并用。利用奖惩差充分发挥财政补贴的杠杆作用。在对企业拟建项目实行“流域限批”的前提下，确定企业污染类或非污染类身份，对不同身份企业的奖惩分前期与后期两阶段进行。前期加大对污染类企业处罚力度，并给予非污染类企业较大力度奖励；后期随着接受处罚企业少而接受奖励企业多的状况的出现，可减少甚至取消对非污染企业的高额奖励，同时加大对污染类企业的处罚力度，甚至采用严厉的行政手段逼其整改或停产，在最大限度节省财力的基础上，利用奖惩差充分发挥财政补贴的杠杆作用，提高流域治理质量。在对公众激励方面，应加强对公众宣传政府所采取的激励措施和政策，从正激励和负激励两个方面入手，对那些为保护流域而作出积极贡献的个人，应当给予物质尤其是精神上的奖励，树立榜样。同时对于破坏流域生态环境、恶意损害流域生态行为的应当给予坚决的打击，对那些执迷不悟、迎风而上的不法分子，触犯法律的，应采取行政或法律的手段给予相应的法律惩罚。

D.投融资机制

首先，政府应积极开拓资金来源渠道。充分发挥政府财政的“铺路拱桥，筑巢引凤”作用，以财政投融资为主导，建立起多元化、多层次、多渠道的投融资体系。一方面，中央及地方财政应进一步提高环保预算投入比例，把流域治理放在更加突出的位置；另一方面，引入竞争机制，鼓励社会资金参与流域污染治理，减轻政府的财政压力。同时，充分发挥财政投融资的补充功能，通过适时开征流域生态税、发行环保专项债券、完善BOT和PPP等模式的运作与管理等渠道，实现融资方式多元化，构建投融资机制，为流域治理提供强大的资金保障。

其次，引入市场机制，实行取水许可制度和水权制度的有机结合。由于水资源的社会公有属性，使得水资源如同土地一样，所有权的私有化受到限制，基于所有权和使用权分离的水权管理便逐步成为水管理发展的一种趋势。水权制度的建立，水权的清晰，特别是环境、生态等基于公众利益的用水权产权的明晰，更有利于缺水流域内水资源节约和保护等合理提高用水效率的措施的推行。同时，水权制度的建立和用水权的明晰，也是水价真正走向市场化管理的基础。组建流域水资源开发集团。流域机构可以组建流域水资源开发集团（或公司），作为经济实体和独立法人，负责流域内重大水资源综合利用工程的建设、管理和运行。如，可以以三峡建设管理局为基础，组建流域水资源开发集团^[54]，统一负责开发经营和管理运行流域内中央项目的水利枢纽，按现代企业制度进行经营管理。结合“西电东送”和水电体制改革，研究建立流域内已建、在建和拟建综合利用水利枢纽与水电厂一体化管理体制和运行机制，实行流域水力资源的梯级开发。^[55]

最后，建立流域管理的财政制度。建立流域管理财政制度，可以增强流域机构的财政调控能力。实行对流域机构的中央水利投资项目计划单列制度，由流域机构按照流域综合规划制订五年和年度中央水利投资项目计划，经国务院水行政主管部门审订后，报国家计划主管部门批准。经批准列入中央水利投资的大型项目由流域机构组织流域水资源开发集团实施，负责国有固定资产的管理和投资效益的回收，逐步积累，实施流域滚动开发。

（6）建立流域信息管理系统

目前我国流域治理的基础数据还不够完善。从当前对于“数字流域”的要求来看，我们所拥有的基础数据相对较少。中国科学院院士陈俊勇指出：没有中国的信息基础设施和中国的空间数据设施，也就不可能有中国的“数字地球”。虽然我国测绘局已建成1∶100万和1∶25万数字化地图数据库，但仍然亟需建立国家级1∶5万和省级1∶1万数字空间数据库以满足“数字流域”工作的开展。从全国七大流域监测点来看，到2001年，我国有重点监测断面752个，但是自动监测断面仅有42个。此外，需要建立基于GIS软件（如Arc View）的流域信息管理系统，以将流域的气象、土地利用和土地覆盖、土壤类型等数据整合到其中。美国环保局已完成的BASINS 3.0软件将上述数据整合在一起，以开展流域评价工作，如研究流域内的水文特征、生态环境以及非点源污染定量化等问题。在当前我国流域生态环境恶化趋势尚未遏制的情况下，加强流域信息和空间数据刻不容缓。^[56]

（7）建立流域生态功能保护区

在我国不开发流域自然资源的经济功能，显然是行不通的，特别是在流域人口稠密、自然资源丰富的地区。因此，如何在不影响流域生态环境的前提下，加快工业化、城市化的步伐，调整产业结构，加快区域经济发展，提高人民生活质量，增强防御灾害以及灾后的自救能力，是各流域面临的重要任务。而划分流域生态功能保护区是重要途径之一。流域生态功能保护区的管理应该是开放式的，不但有保护而且更有恢复和利用的内涵，即从资源型的开发和利用，通过结构调整向功能型更改的保护和利用转变，以维系更大空间尺度的总体生态平衡，保护区域乃至国家的生态安全和经济的可持续发展。因此，各流域应在有条件的地区积极推进生态功能保护区的规划建设工作，恢复流域的生态系统结构，以缓解洪涝、旱灾的威胁。依照生态系统完整性的原则^[57]，在山丘区划分和建设水源涵养生态功能区；在行蓄洪区划分和建设湿地生态功能区。特别是把行蓄洪区看做一个完整的生态系统，这个生态系统中有水域、湿地、荒滩、耕地、村落，有水生植物、湿生植物、农作物、灌木丛、杂木林，有各种野生和家养的动物，因地制宜地利用生态保护区的每一寸土地，建立综合性的管理机构。^[58]

（8）加强国际交流与合作

在对我国流域治理的过程中，我们不但要立足于自身的实际，更应学习国外在流域治理中先进的理念和技术。同时，还应积极地引进在流域治理方面的专业技术人才，参加国际流域组织及会议，与国外机构和环保组织建立合作伙伴关系，进行交流互动，这对促进我国流域治理的发展将起到积极作用。

我国流域治理研究起步较晚。但随着社会经济的不断发展，流域生态环境和社会经济协调发展的需要，流域资源管理水平的提高，流域规划和治理的科学化趋势，这些将会共同推动流域朝向更为健康的方向发展。我们应认真总结长期以来在流域治理实践中的经验和教训，有的放矢地吸收国外先进的管理理论、方法和成功经验，做到学、创结合。相信在一个高效的流域管理机构的领导下，确立坚实的流域治理的法律基础和制度保障，充分带动公民自主参与流域治理的积极性，制定长期行之有效的流域治理规划体系，并注重对先进技术的引进和开发，同时在防洪和治污这两个方面加大预防和治理力度，我国的流域治理将会走上生态、文明、和谐的发展之路。