北美水污染治理及水电开发成果

二、北美的流域治理

（一）田纳西河流域的治理^[10]

田纳西河是美国东南部俄亥俄河的最大支流，流域面积10.5万平方公里，涉及美国七个州，但是流域淤沙沉积，大多数有价值的矿产资源被盲目掠夺，土地严重荒漠化和风化，经常发生洪涝灾害，造成了相当大的生态问题。早在18世纪上半叶，美国人就利用田纳西河运送移民和货物。这一时期，田纳西河的治理、开发主要是以航运为目的。由于缺乏资金和系统、有效的建设，开发成效很低。到20世纪30年代罗斯福新政时期，成立了田纳西河流域管理局（TVA）。该机构能够从整个流域的高度，系统地对田纳西河进行治理和开发，由此田纳西河的治理开发进入新的阶段。对田纳西河的开发目的除了通航之外，还扩展到了防洪、发电、供水、资源保护和休闲旅游等等。

1.田纳西河流域管理的发展

TVA成立初期，首先致力于田纳西流域水资源综合开发的总体规划，于1936年完成的规划报告并经国会通过批准实施，当时总体规划的主要任务是：控制洪水、改善航运条件，最大限度地开发水电资源。TVA经过十年的艰苦奋斗，使田纳西流域的航道整治及水电开发项目得以完成。1945年以后，由于水资源开发建设项目的完成，TVA工作的重点转入火电、核电及流域两岸的土地开发等领域，流域水资源管理也成为TVA的主要工作。1972年美国国会颁布《清洁水法》后，TVA又致力于全流域水污染治理。进入90年代，由于美国经济的调整发展，旅游休闲业发展较快，同时民众对生态环境的重视度提高，TVA又增加了新的管理项目，即流域内的生态保护和娱乐。

目前，TVA在其干支流上共建成54座大坝，其中干流的10座大坝是拥有船闸的水利枢纽，可通航里程数为1945公里，极大地改善了田纳西河的通航条件；在防洪方面，经对水利枢纽的综合调度，使田纳西流域的防洪能力得以提高。

2.TVA的机构

TVA机构按公司形式设置成立董事会，董事由总统提名，经参议、众议两会通过后任命。董事会掌管并行使TVA的一切权力，人员由三人组成，每位董事任期九年，每三年更换一位董事，董事长由三名董事轮流担任，董事会直接向总统和国会负责。董事会下设综合管理部、电力部、自然资源部及销售经营部四个部门，在这些部门之下，根据管理需要又下设一些相应的职能部门，其组织结构层次清晰，责任明确。

3.TVA的职能

根据TVA法案（Tenessee Valley Authority Act），TVA拥有以下职能：

（1）独立行使人事权。董事会有权自主选择官员和雇员；有权不按照美国公务法中有关美国政府官员、雇员的相关条款来聘解雇官员、雇员和代理人，以便开展业务；有权调整报酬，明确职责，以确保TVA组织系统高效、负责。

（2）对土地具有征用权。有权以美国政府名义进行土地征用权，以征用或购买方式占用不动产，在法律许可的情况下，有权将其所有或管辖的不动产予以转让或出租。

（3）建设项目的开发权。TVA有权在田纳西干、支流上修造水库、大坝，以满足航运、防洪等需要。有权在田纳西流域范围内修建水电站、火电站、核电站、输变电设施、通航工程，并建立区域电网。

（4）作为联邦政府机构行使流域内经济发展及综合治理职能等管理职权。

（5）为促进地方经济发展，TVA可向多领域投资开发，也可以购买破产企业。在企业资金的筹措方面，操作方式也是很灵活的。

4.TVA的管理

根据TVA法案规定的流域治理任务及后期随着经济社会发展而增加的管理权限，TVA的管理是广义的、综合的、多目标的，它涉及防洪、透支、发电、供水、水环境保护、娱乐等多个方面，并取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益。

5.田纳西河流域管理的特点

（1）立法作用突出，美国于1933年提出、通过TVA法案。在这一法案下成立了TVA，它将TVA的首要目标确立为防洪和通航，其次才是发电。该法案赋予TVA代表联邦政府行使管理流域内所有自然资源的权力，对各项事务的规定十分全面，使得TVA的行动不是为了本机构的盈利，而是支持区域经济的发展。

（2）管理机构的责、权、利划分合理，TVA法案在规定TVA主要职责的同时也明确了TVA的各种管理权力，除了开发权、所有权等，甚至还包括融资权。

（3）流域管理与区域管理有机结合，TVA与州政府在对流域的管理上合理分工、密切配合。政府负责水资源保护、社区防洪、发放用水许可证等工作。TVA则对州政府编制水资源评估报告进行评估，提供建议和技术支持。(www.xing528.com)

（4）流域管理中充分利用新技术，由于以计算机为代表的新技术的应用，整个流域的综合利用水平大为提高。工作人员数量大为减少，从巅峰时期的4万人降至1998年的1万多人。

TVA的成功经验在于：首先，综合治理、全面开发的管理理念。TVA的管理目标是多重的复合型目标，其管理过程并非逐个地解决孤立的问题，而是将整个流域统一进行规划、统一开发。最终要促进区域经济的发展。其次，立法和机构成为综合开发的保证。TVA机构多年来的稳定得益于国会立法的保证，TVA法案是该机构管理责权的来源。

（二）特拉华流域的治理^[11]

1.DRBC的成立

在特拉华流域委员会（DRBC）成立以前，涉足特拉华流域水资源管理的有43个州级、14个跨州界的及19个联邦级的机构，各机构间缺乏协调与合作，在水资源分配、水污染治理和防洪等问题上容易产生意见分歧，出现管理上的冲突与空白。1961年，特拉华流域内的4个州的立法机关和议会倡导成立特拉华流域委员会。它是一个经4个州的州长与肯尼迪总统批准成立的跨州界紧密合作组织，是一个政治团体和法人团体，作为一个平等伙伴加入联邦政府。特拉华、新泽西、纽约、宾夕法尼亚4个州通过唯一的管理机构（DRBC），以流域为基础共同分享它们在水资源管理上的自主权。

2.DRBC的机构

特拉华流域委员会设立5个委员，分为州委员和联邦委员。州委员由4个州的州长担任，联邦委员是由总统任命的，通常由内务部部长担任。每个委员还可以指派代理人作为委员会委员，称为代理委员。联邦代理委员由总统任命，各州代理委员通常是由州环保局的负责人或州水资源管理的高级官员担任。代理委员和正式委员同时出席会议。委员会所作的决议，要在多个地点举行听证会，公众可以参与、反映问题和提出对决议的看法，委员会有责任向公众作出解释。^[12]

3.DRBC的职能

DRBC在流域水资源开发、利用、保护及水污染控制、自然生态保护、土地利用管理方面具有广泛权利。可以制定方针、政策、法规，决定流域内的有关事务，在特拉华流域水资源管理方面具有广泛而具体的职能。DRBC的权力体现在：水资源分配方面，平时各州可以按规定用水，但超过规定取水则由DRBC批准，干旱期间水资源的分配由DRBC统一负责；水污染防治方面，由DRBC统一制定控制标准，如河口区的污染物去除率要达到85%，支流污染物去除率要达到92.5%，各州按照DRBC统一制定的标准颁发排污许可证，在有关水上工程项目的建设方面，新项目一律由DRBC批准，各州没有新项目的批准权。

（三）波托马克河流域的治理

美国的波托马克河从北由马里兰州向南，从哥伦比亚特区西端流向大海。从大华盛顿地区中心穿过的波托马克河，东岸有举世闻名的肯尼迪艺术中心、水门饭店、乔治敦大学，西岸有美国国防部、阿灵顿公墓等，河中心有罗斯福岛。波托马克河上有六座桥把弗吉尼亚北部和哥伦比亚特区连接在一起。波托马克河河水清澈，两岸草坪绿意盎然。

多年来，为了保护好波托马克河，波托马克河生态维护协会制定了一个“河流监管计划”，组织热心维护河流健康的志愿者，监管两岸可能发生的违法行为。这些志愿者不但要有热情，还需对监管工作认真负责。生态维护协会有专门的志愿者报名网站，有意者可通过多种形式向协会报名当志愿者。

这些志愿者经过培训后，被安排轮班监督、控管河流两岸的违法行为。志愿者们每周都要分批定期步行或驾舟到河流的各个区域，仔细进行巡查，监管主要是为了防止污染，发现并举报非法向波托马克河倾泻有害物质，大面积扑杀鱼蟹，砍伐树木，以及对河流健康有潜在影响的开发项目和行为等。

由于这些志愿者都有很强的责任心，且都要经过一段时间的专门训练或自学，掌握一定的相关知识，因而他们的报告大都有很强的针对性，非常有利于波托马克河生态维护协会及政府其他相关部门及时策划、采取河流清理、植树以及防止水土流失等措施。

（四）渥太华里多运河流域的治理

在北美，里多运河应该算得上是一条古老的运河了。运河两岸风景如画。每年吸引着全世界几十万游客和冬季运动爱好者。今天，围绕着里多运河形成的旅游业，对推动加拿大东部的经济发展，发挥了非常重要的作用。

里多运河能够保持活力，当然要归功于加拿大深入人心的环保意识，归功于政府相关部门对运河管理的措施，归功于各方人士对运河精心呵护的自觉行动和不遗余力的努力。加拿大是世界上对自然环境保护最好的国家，所以里多运河能够受到加拿大民众长期的精心呵护。凡是到过加拿大的人，都对加拿大人民的环保意识有着深刻的印象。这种意识绝不仅局限于一个地区，一个城市，一个省，而是深入全国上上下下；也不仅仅停留在某时某刻，而是时时保持，处处体现。

除了环保意识，加拿大政府的各项政策是落实环保战略的保障。这些政策以对运河的环保治理战略为指导。其内涵：一是要保持运河及沿岸的生态健康；二是要保持和弘扬运河周边文化；三是要给运河不断注入新的活力。在加拿大相关政府机构看来，保持生态健康是里多运河未来命运的基础，没有生态健康，运河就会成为一条臭水沟，成为一条死河。为此，加拿大政府始终坚持综合考虑运河的生态保护、人文环境、经济效益等。

根据加拿大联邦政府对运河维护治理的战略指导原则，渥太华市政府与运河维护治理相关的七个机构，制定出了非常详细的实施规则，细到作出了在运河里泛舟的最高时速不得超过10英里的严格限制。