欧洲流域治理进展：欧盟水资源政策原则

一、欧洲的流域治理

（一）《欧盟水框架指令》

可持续发展战略已成为人类社会发展的共识，而实现经济、社会可持续发展的最重要的基本条件之一是水资源的可持续利用。由于对优质水的需求日益增大，欧盟境内的水资源正在承受着与日俱增的压力。1988年在法兰克福举行的欧共体水资源政策部长级研讨会的决议中，欧共体理事会要求委员会提出有关改善欧共体境内地表水体生态质量的议案。1995年12月18日，欧盟理事会通过决议要求，制定一个新框架，确定欧盟水资源可持续利用政策的一些基本原则。1996年2月21日，欧盟委员会采纳了欧洲议会及欧盟理事会关于欧盟水资源政策的议案，确定了欧盟水资源政策的原则。1996年9月9日，委员会对欧洲议会及欧盟理事会关于保护与管理地下水资源行动计划的决议提出一项建议。在这项建议中，委员会提出，有必要制定有关管理淡水抽取及监测淡水数量和质量的相关程序。2000年12月22日，《欧盟水框架指令》^[2]（2000/60/EC）正式颁布。

《欧盟水框架指令》目标是提供充足优质的地表水与地下水，满足用水的可持续性、均衡及公平性，建立一个保护内陆地表水体、过渡区水体、沿海水域和地下水的水资源指导框架；通过具体措施逐步减少重点污染物质的下泄、排放和扩散；避免水生生态系统、陆地生态系统和直接依赖于水生生态系统的湿地进一步退化，保护和改善他们的状况。依照预警和采取预防性措施的原则，对环境破坏处理要优先从源头上予以纠正，对污染者加以处罚，以保证在2015年以前实现欧洲“良好的水状态”。

《欧盟水框架指令》包括：目的、定义、流域内行政机构设置及协商；环境目标、流域特征、人类活动对环境的影响评估和水资源利用的经济分析；保护区的登记注册，用于提供饮用水的水资源，地表水、地下水与保护区状况的监测；水务机构费用回收，点源和面源污染的综合治理，采取的措施计划；关于成员国内部不能处理的问题，流域管理规划，公共参与咨询，报告制度，地表水污染防治对策，地下水污染防治对策。

《欧洲水框架指令》既是对以往水立法经验的总结，也是对水环境保护需要的反映，其主要特点体现在以下五个方面：

1.流域管理体制

《欧盟水框架指令》规定在欧盟范围内的国际流域区内均安排有相应的行政机构，这些机构能在其领土内有效执行水框架指令相关条例；当一个流域区跨过欧盟的领土范围时，流域区内的各会员国将本着使全流域区全部实现既定环境目标的原则，争取与相关的非会员国协调达成一致。

2.流域管理规划

《欧盟水框架指令》非常重视流域管理规划，要求为每个流域制定管理规划，并要求管理规划最迟应在指令生效之日起9a内^[3]予以公布，此后，每隔6a进行一次复查和更新。对于国际流域，流域内相关国家需共同确定流域边界分配的管理任务，必须由国际流域管理规划共同努力完成。如果共同管理难以实现，各国可以分别采取措施，但彼此间的规划与实施必须相互协调而不应冲突。

3.价格激励机制

会员国应将经济手段作为措施计划的一部分。考虑资金回笼对社会、环境和经济的影响，在以污染者付费为原则所作的经济分析的基础上，确定工业、生活和农业等不同用水方式在水务机构资金回笼上应承担的份额，并通过水价政策促进用水户高效利用水资源。

4.报告制度

《欧盟水框架指令》规定委员会最迟应在指令生效之日起的12a内公布关于指令执行情况的报告，且此后每6a公布一次。该报告应提交给欧洲议会和欧盟理事会。委员会应在每份报告公布后的3a内，公布一份实施进展的中期报告，并将其提交给欧洲议会和欧盟理事会。同时，委员会应根据提交报告的周期，在适当的时候召集每个成员国受益团体参加有关欧共体水资源政策的会议，对委员会的实施报告进行评议，并交流经验。与会者应包括来自主管机构、欧盟议会、非政府组织、社会与经济组织、消费者团体和科研机构等组织的代表及其他专家。

5.信息咨询制度

欧盟水框架会员国鼓励所有感兴趣的团体组织积极参与指令的实施，特别是在流域管理规划的制定、审查和更新方面。会员国应确保公布有关流域的以下信息：（1）在流域管理规划指定期限开始之前至少3a，公布制定该规划时间表和工作程序，包括一份拟采取咨询的陈述；（2）在流域管理规划指定期限开始之前至少2a，公布被认可的该流域内重大水资源管理问题的阶段性概要。（3）在流域管理规划指定开始至少1a，公布流域管理规划的草案副本。对来函索要者，提供制订流域管理规划草案所采用的背景文件和信息。为促进积极地参与和咨询工作，会员国须在6个月内对上述文件作出书面答复。^[4]

（二）英国泰晤士河流域的治理

泰晤士河是伦敦市及其西部郊区和牛津市的主要水源。19世纪之前，泰晤士河还是河水清澈，碧波荡漾。但随着工业的兴起及两岸人口的激增，水质严重恶化，成为世界上污染最早，危害最严重的城市河流之一（20世纪50年代末，泰晤士河的污染进一步加重，除少量鳝鱼外，其他鱼类几乎绝迹）。20世纪60年代初，英国政府痛下决心全面治理泰晤士河。^[5]

1.针对性立法

针对泰晤士河的严重污染，1968年英国议会通过污染防治法案。该法案规定各工厂的废水需自行处理，符合一定的水质指标或排入下水道转入城市污水处理厂处理后，才能排入泰晤士河：对不采取治理措施的工厂企业罚以重金：各排污企业必须向水务局申请排污许可证。为了更有效地治理城市生活污水，将1936年以后在泰晤士河流域兴建的190多个小型污水处理厂合并成15个较大的处理厂，并进行了大规模的改建、扩建和重建，大大提高了治污的效果和力度。

2.成立专门机构

政府成立专门委员会和水务局，对其流域进行统一的规划与管理，提出水污染控制政策法令和标准，对排入泰晤士河的工业废水和生活污水作了严格的规定限制。根据有关法律，工业废水必须由企业自行处理，并在符合一定的标准后才能排进河里。没有能力处理废水的企业可将废水排入河水管理局的污水处，但要交纳排污费。检查人员还会经常不定期地到工厂检查。那些废水排放不达标又不服从监督的工厂将被起诉，受到罚款甚至停业的处罚。

3.制定严格排放标准

为了解决大气中烟尘对泰晤士河的污染，有关部门制定了严格的工业废气排放标准并限期达标，一些污染严重又不认真治理的工厂被关闭。伦敦地方当局还逐步禁止居民烧煤或烧木柴。经过20多年的艰苦整治，如今流经伦敦的泰晤士河已由一条臭河变成了世界上最洁净的城市水道之一，已有118种鱼类和350种无脊椎动物重新回到河里繁衍生息，每年还有众多的垂钓者和游船船主在此休闲娱乐。

4.对河段进行统一管理

为了对河段进行统一管理，将全河流域划分成10个区域，合并了200多个管水单位，建立了新的水业管理局（实行私有化后成为泰晤士河水业管理公司）。泰晤士河水业管理公司负责对全流域的水资源进行管理与保护。水管公司的决策机构是董事会，董事会成员由两部分组成：一部分由环境、农业、渔业、粮食大臣各任命2—4名熟悉业务，并具有一定组织协调能力的人员担任；另一部分是流域内的地方代表。其中，国家任命的代表数额不得超过地方代表的数额。这样，成立一个由国家和地方联合建立的组织对河流进行管理，摆脱了单纯来自地方行政的束缚，尽可能公平地对水资源进行全流域的分配。

（三）多瑙河流域的治理

多瑙河在欧洲仅次于伏尔加河，是欧洲第二长河。它发源于德国西南部，流经9个国家，流域覆盖19个国家，其中14个国家的领土大部位于流域内，流域内人口8000余万，流域总面积约为80万平方公里，全长2 863公里。流域内洪涝灾害主要发生在中下游地区，上游维也纳盆地也有洪水威胁。从19世纪中期开始，德国、奥地利、匈牙利等多瑙河沿岸国家相继对该河进行了整治，并修建了堤防，以后又逐步对原有堤防进行了加固。多瑙河对其沿岸9国都有重要的经济意义，对多瑙河利用主要为航运、水电、供水、灌溉和渔业。

多瑙河流域的综合规划从整个流域出发、经过科学论证。同时注意流域的立法工作。为充分满足各流域社会经济及维护流域生态环境的需要，流域国家通过缔结国际公约、成立国际机构对各自的政治、经济、社会和环境目标进行协商以达到协调和统一，在相互信任、相互理解的基础上处理国际河流水资源的开发问题。

1.《多瑙河保护公约》

20世纪80年代中期的《布加勒斯特宣言》开启了多瑙河沿岸的合作。在多瑙河流域内新建立的合作关系实行双轨制秩序：一方面是《多瑙河环境保护计划》（DEP）；另一方面，根据联合国欧洲经济委员会《赫尔辛基公约》的有关内容起草的协议，签署的《多瑙河保护公约》，这一公约标志着过渡时期的合作进程启动，并成立了“临时委员会”。DEP建立了多瑙河环境事故紧急报警系统（AEWS，1996年启动）和跨国监测网络（T N MN，1994年启动）以及分析质量控制系统。^[6]

《多瑙河保护公约》自1998年10月开始生效，为多瑙河流域水体（包括地表流动水体、湖泊和地下水）及生态资源的保护及可持续利用的跨界合作建立了法律框架。

《多瑙河保护公约》目的是：

（1）实现可持续的、公平合理的水管理；

（2）保持或改善多瑙河流域地表水、地下水以及水生生态系统的状况；

（3）控制多瑙河流域水体的水质和有害物质排放，特别是点源和非点源排放的营养物及危险物质，重点是控制跨界影响和减少排入黑海的污染物负荷；

（4）对可能造成意外污染的危险源进行预防性控制，并建立报警系统，在发生特大水污染事件时开展互助；

（5）通过协调行动提高防洪能力。

《多瑙河保护公约》为开展实际工作提供了非常大的空间，但没有提出在其时间框架内要达到的明确目标。尽管如此，DEP与新成立的保护多瑙河国际委员会（ICPDR）之间良好的协调，确保了所有必要的管理及法律文件的实施。

虽然多瑙河沿岸国家的成功合作存在很多不利因素，包括各国宗教、文化和历史不同，经济及政治条件各异，水法立法及内部权限分配存在差别，可利用水量及其使用价值各不相同，语言障碍及对多瑙河公约使用语言（英语）的理解差异等等，但多瑙河的水保护合作仍然得到了加强。

目前，已有14个国家，以及由于国内法律原因尚未加入欧盟的国家（由欧盟委员会代表），以缔约方的名义在公约授权成立的各种决策及工作机构内开展合作，以实施WFD。以缔约方的形式进行协调不仅是在ICPDR一级。国家事务的协调首先要依次与相关的下游国家协商，在大多数情况下是签订双边合作协议。

2.保护多瑙河国际委员会（ICPDR）

在《多瑙河保护公约》成立的机构中，保护多瑙河国际委员作用巨大，该委员会是决策机构，负责确保多瑙河流域各国在公约的框架下信守承诺。虽然该委员会只有建议权，但如果其建议在1 a的质疑期内没有被缔约方否决，其决定将具有约束力，涉及财务的决策尤为如此。委员会每年12月份召开一次例会，通常在秘书处所在地维也纳举行，各缔约方派代表团参加会议，最多5名代表，其中包括代表团团长。其次要提到的是，常设工作组首先由代表团团长组成，其下几名成员自定。工作组每年召开一次会议，通常在每年的6月份，在ICPDR轮值主席（每年轮流担任）所在国召开。解散工作组需经ICPDR批准。最后需要说明的是，委员会现下设6个常设专家组及具有期限的特别专业领域的任务组。

专家组的职责是：

（1）流域管理专家组（RBM—EG），负责汇总有关实施WFD的报告；

（2）监测及评估专家组（M＆A—EG），负责监测和评估总体水质；

（3）压力及措施专家组（P＆M—EG），负责评估压力及其对水环境的影响，并提出可采取哪些应对措施进行补救；

（4）防洪专家组（FP—EG），负责制作洪水淹没图，提出改善预警系统的措施；

（5）信息及GIS专家组（I＆GIS—EG），基于GIS，负责建立多瑙河信息系统；(www.xing528.com)

（6）公众参与专家组（PP—EG），负责考虑如何让利益相关方及公众参与到规划过程中来。

3.多瑙河治理的特点

多瑙河是世界著名的国际性河流，其治理开发牵涉的利益相关国众多，且各国的经济、科技实力差异较大。上游的德国、奥地利经济实力雄厚、科学技术发达。中下游的保加利亚、克罗地亚等国的开发治理能力相对较弱。所以，对于河流开发利用的侧重点也不尽相同。

因而，各国在开发治理当中的沟通和协调、妥协和谈判成为是否能系统、有效地对多瑙河进行开发利用、治理与保护的关键。

（1）以法律为总体框架

由于多瑙河众多利益相关国在国家实力、利益需求上的差异。要在该流域开发治理的总体方向、治理手段、成本分摊等问题上达成共识是有困难的，而在治理过程中对于各国开发行为的约束则尤为关键。以《多瑙河保护公约》为典型的一系列具有法律效力的国际性文件在多瑙河成功的多国合作治理中起到了框架性的作用。

（2）以国际组织为重要主体

国际性河流治理的一个难点在于，一条河流涉及多国的主权和国家利益问题。在对河流进行整体规划、系统开发的过程中，各利益相关国的主权、国家利益的维护、协调是非常重要的。处理不好会引发政治问题，引起国际纠纷。通过国际组织进行协调、组织是克服这一困难的有效手段之一。保护多瑙河国际委员会在多瑙河的治理中很好地发挥了这一作用。

（四）莱茵河流域的治理

1.莱茵河流域概况

莱茵河发源于瑞士境内阿尔卑斯山区圣哥达山脉，向西北流经法国、德国、荷兰等9国，全长1320多公里，其中通航里程833公里，是欧洲最繁忙、最重要的河流之一。莱茵河全流域人口约5000万人，流域人口每平方公里270人，其中约有2000万人以莱茵河作为饮水水源。流域内农业用地占53%，森林33%，城市10%，其他4%。

莱茵河是欧洲最重要的航运河道，也是世界上内河航运最发达的河流之一。莱茵河的德国杜伊斯堡和荷兰鹿特丹分别是世界上最大的河港和海港。莱茵河流域也是欧洲最重要的经济地区，沿河分布有六个重要工业区。

莱茵河的流域治理具有悠久的历史。100多年来，由于航运管理的需要，就已实行了流域治理。20世纪90年代以来，由于多次发生洪水，再次引发有关流域治理的讨论。2001年1月，在法国斯特拉斯堡举行了莱茵河流域国家部长会议，会议总结了莱茵河流域近50年的水环境综合整治的经验，尤其是近十年来开展的流域治理行动计划的成果，批准实施“莱茵河2020—莱茵河流域可持续发展计划”。该计划由进一步改善莱茵河的流域生态系统，改善防洪系统，改善地表与地下水水质等四个互相关联的计划组成。^[7]

2.莱茵河流域的环境问题

（1）水污染

在20世纪50年代初，莱茵河的水质良好，适于游泳。自50年代末起，因受污染影响，水质变坏致使大马哈鱼等出现死亡。1970年，莱茵河因污染严重，曾被称做欧洲最浪漫的臭水沟。1971年夏天，在德国的迈茵茨到科隆的大约200公里长的河段中，鱼类完全消失，科布伦茨江段水中溶解氧几乎为零。另一方面，德国的水污染又影响了下游的荷兰，使荷兰人深受其害，随着流域内农药、化肥等的广泛使用，流域内不少地区的地下水也受到了污染。

（2）洪水

长期以来，由于莱茵河沿河的洪泛区及蓄洪区被农田侵占，河道被束直而变得狭窄，有效调、蓄洪功能锐减，加剧了洪灾威胁。1982年、1988年莱茵河曾爆发全流域性的大洪水。1993年和1995年又相继发生了严重洪水，沿岸许多城市受到威胁。1995年荷兰因大堤面临决堤的危险，数千人被近转移，100余人丧生，经济损失惨重。

同时，由于流域内土地大规模开发利用，以及水利和航运设施的建设，特别是河道的裁弯取直，导致天然洪泛蓄区域不断减少。洪水最高水位和最大洪峰流量上涨，沿河堤防和其他防洪工程已难以提供可靠安全保障，居民区和工业区受洪水威胁加大。而变暖引起河流水位上升，更加剧了对莱茵河中下游的威胁。

（3）生物多样性下降

随着水质污染，水利工程的建造、洪泛区的消失和地下水位下降，莱茵河生态系统遭到了破坏，生物多样性急剧下降，由于航运和堤坝等水利水电工程的修建，鱼类生存环境被隔断。由于防鱼网、水中建筑物等阻隔，一些洄游性鱼类如大马哈鱼因水质污染和洄游路线被隔断，在50年代至60年代间曾在莱茵河绝迹。与此同时，一些以其他鱼类为食的种类，如鲟鱼，也从莱茵河消失。

同时，莱茵河流域还面临河床冲刷和沿河地下水位下降、入海口三角洲地区地面下沉严重、水电站大坝水库河道淤积等亟需解决的问题。

3.莱茵河流域国际协调管理

莱茵河是一条跨越九国的国际性河流，其众多的问题最终解决必须依靠国际间协调解决，莱茵河国际保护委员会（ICPR）的协调管理发挥了重要的作用。

（1）莱茵河国际保护委员会

19世纪中叶，为协调莱茵河的航运成立了航运管理机构，20世纪50年代，由于位于下游的荷兰受到莱茵河污染的严重影响，荷兰政府认识到要解决这一问题必须进行国际协调，单靠荷兰无法完全解决。在荷兰的倡议下，1950年7月11日，瑞士、德国、法国、卢森堡和荷兰共同成立了莱茵河国际保护委员会。最初该委员会仅是一个国际论坛，但很快就发展成为由ICPR各国部长组成的国际协调组织。ICPR成立后，采取了以下行动：

1950年，在荷兰的提议下，瑞士、德国、法国、卢森堡、荷兰五国成立了一个论坛，主要针对莱茵河污染进行讨论，提出解决措施；

1963年，在瑞士首都伯尔尼签署有关莱茵河国际委员会的框架性协议（《伯尔尼公约》），并作为以上五国未来合作的准则；

1976年，共同体（EEC）加入，成为签约方。当年签署了《莱茵河防治化学污染公约和防治氧化物公约》（1991年补充了附加条款）；

1987年，批准到2000年前的“莱茵河行动计划”；

1995年，部长会议决定起草关于防洪措施的“防洪行动计划”（《阿尔宣言》）；

1998年，12届部长会议批准“防洪行动计划”和“新莱茵河公约”；

2001年，召开了13届部长会议。批准了“莱茵河2020”政策计划。其目标是改善生态系统、防洪保安、改善莱茵河水质和地下水。

（2）ICPR的目标、职责和工作方式

ICPR的目标就是保证莱茵河生态系统的可持续发展；保障莱茵河作为饮用水水源的安全性，提高漏水沉积物质量，保证疏浚物中无对环境有害的物质，进行全面的且对环境有益的防洪。ICPR兼有监测和预警的职责，监督系统下设九个国际水质监测站，监测国界水质变化，以确定污染物的来源，并监测所采取的措施是否有效。预警系统共有八个报警站，其作用是在河水注入莱茵河时，向下游的报警站和委员会同时“报警”。

ICPR的主要职责有四项：A.根据预定的目标提出国际间协调对策计划，组织莱茵河生态系统研究，对每项对策提出计划，协调各签约方的预警计划，评估各签约方的行动效果等；B.根据规定作出决策；C.向各签约方提出年度报告；D.向公众通报莱茵河的状况和治理成果。

ICPR现有包括欧共体在内的六个成员国，最高决策机构为成员国部长参加的全体会议，每年召开一次，决定重大问题。决定由各国分别实施，费用各自承担。主席由成员国轮流担任，任期三年，委员会下设立一个常设机构——秘书处，负责日常工作。部长会议制定委员会和成员国的具体任务。委员会的决议并不具法律性质，委员会决议的准备和制定通过三个永久性的工作组和两个项目组完成，特殊任务则由专家组完成。

ICPR还成立由政府间组织（如河流委员会、航运委员会等）和非政府组织（如自然保护和环境保护组织、饮用水公司等）组成的观察员机构。为监督各国工作计划的实施，在委员会下设立许多技术和专业协调组，如水质组、生态组、排放标准组、防汛组、可持续发展规划组等。^[8]

在实施莱茵河流域治理相关活动计划与措施后，莱茵河水质已得到很大改善，2003年莱茵河水已基本变清，排入莱茵河的水也达到有关标准。莱茵河作为跨国界河流，在水资源的开发和管理上经历了“先污染，后治理”的过程，对我国有重要借鉴意义。

（五）俄罗斯伏尔加河流域的治理

伏尔加河流域是俄罗斯民族兴起的核心地区，几百年来俄国和苏联首都的政治作用与优越的地理位置和交通条件，有力地促进了这一地区经济与社会的发展。俄罗斯首都莫斯科位于伏尔加河上游支流奥卡河的支流莫斯科河畔。现在伏尔加河流域是俄罗斯政治、经济和科学文化的中心地带，是全俄经济技术力量最集中、生产工艺水平最高和对俄罗斯贡献最大的地区。伏尔加河流域按行政区划，共有37个直辖市、州及自治共和国，按经济区划，又划分为中央经济区（包括莫斯科亚区与伏尔加上游亚区）、伏尔加—维亚特卡经济区及伏尔加河下游经济区。^[9]

伏尔加河的大规模开发是在苏联时期进行的，1918年列宁提出全国电气化计划时，就开始着手伏尔加河的开发。同年列宁签署了在伏尔加河的斯维尔河兴建水电站，筹建伏尔加河—顿河和其他水利工程的法令。1931年苏联国家计划委员会委托苏联科学院能源与电气化研究所对各方面提出的伏尔加河开发利用方案进行研究，并制定了以能源和水运为主要目标的伏尔加河综合利用规划。该所组织了280多个科研单位对伏尔加河的开发方案进行研究。在研究过程中提出了伏尔加河综合利用原则应最大限度地满足许多国民经济部门所提出的要求，河流的开发要满足水能利用、航运、灌溉、工业和居民供水、渔业、木材水运、卫生福利等各方面的要求。经过两年紧张的准备工作，综合了各地区、各部门的意见，1933年提出了伏尔加河综合开发利用规划（大伏尔加规划），这一规划宏伟且全面。

1.规划宗旨和原则

这一规划的宗旨是：从综合的视角出发，在经济和技术上最合理地进行建筑物布局、制定流域的发展方针、全流域工农业和交通运输业及其他有关部门相互配合，规划目前和长远的发展方向，并对各工程的投资效益进行分析论证。规划制定所依据的主要原则是：（1）综合利用水资源，尽可能兼顾发电、供水、灌溉、渔业和旅游业的多方面需求；（2）以建设大中型水电站为主进行梯级开发，最大限度地利用干、支流丰富的水能资源；（3）在尽可能减少淹没损失的情况下，兴建大型水库，有利于调节水量，做到综合利用。

2.规划策略

坚持综合开发和重点利用的原则对河流进行综合开发、最大限度地利用水资源，以取得最佳的经济效益。在伏尔加河的上游，开发重点主要是解决运输和动力问题，而中下游还要兼顾灌溉，关键是要建立综合性的水利枢纽，而水电站又是水利枢纽的最重要方面。正确处理发电、航运和灌溉三者之间的关系及三者之间对河流的开发和水量的控制及使用所具有不同的要求和矛盾，在自然条件和社会经济条件较为有利的情况下，尽可能修建大型水利枢纽，以促进最大限度地解决这些矛盾，并重视发挥俄国“母亲河”的作用。通过伏尔加河向邻近及其他水系补充水源，以其为纽带，充分发挥母亲河的作用，使本流域和其他地区工农业生产共同发展，生态环境得以保护。

正是基于对伏尔加河的宏观规划与综合开发，伏尔加河及其支流梯级开发提供的廉价电能和深水资源，伏尔加地区丰富的自然资源及大量劳力的聚集，促进了伏尔加河沿岸地区经济的发展，建成了几百个大型工业企业，对苏联及俄罗斯的发展起了极为重要的作用。