美国经验对中国城市群发展的启示

三、美国经验对中国城市群发展的启示

近年来，伴随国家整体经济实力的提升，城市化进程向纵深发展，中国政府提出了重点发展城市群的战略方针。我国“十一五”规划纲要明确指出：“要把城市群作为推进城镇化的主体形态；已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力；具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。”那么，到底如何客观认识和把握城市群发展的自身规律，如何审视和评估我国三大城市群发展中存在的问题？综合上述，美国的百年城市化历程为我们提供了诸多启示。

（一）城市群发展必须遵循客观规律而不能拔苗助长

1.从大都市化到城市群发展是美国城市化过程的重要规律

美国城市化经验对我们的第一条启示是，城市群发展是一个从孕育、发展到成熟的自然演进过程，需要具备经济、人口、交通、科技等诸多条件。因此，不能仅凭政府的主观意志和行政力量来推动城市群发展。美国目前有十大城市群，这是其百多年城市化过程中城市由少到多、由小到大、由点到面渐进发展的结果，期间经历过很长一段时期的大都市化过程。甚至可以说，没有长期的大都市化，就不会有今天的城市群发展局面。事实上，城市群在平面空间内的产生过程可以用图4-6来表示。^[29]它由六个阶段构成，图中每个阶段分别用一个图形来描述。由此可看出，城市群首先由单个的城市产生，然后在此基础上发展为大都市区，最后形成城市群。

第一阶段（图1-1）：整个地域内经济要素均质分布，经济要素在地域内的流向是杂乱无章的，图中的箭头方向是无序的，这时区域内没有一个起主导作用的经济核心，所以这时对于区域内所有点的成长机会是均等的，这时的区域内各个经济点的要素聚集机会是均等的，在宏观上并没有发生有方向性的聚集。

第二阶段（图1-2）：区域经济发展的基础条件开始发生变化，某些区位点在聚集经济要素等方面开始显示优势，所以本来均质分布的经济资源开始有方向的向这些区位点聚集，于是在区域内开始出现一些经济核，图中的箭头表示经济要素有方向选择的开始向经济核聚集。

第三阶段（图1-3）：区域内经济核的发展速度还是不同的，这些经济核中的某些在未来发展中可能会被另外的经济核所覆盖，区域经济的发展状况表现为对周围资源的强烈富集，这些经济核成为初级的城市，图中的箭头表示区域内的资源开始方向性的集中向个别经济核富集，这时区域内已经发生明显的聚集过程。

第四阶段（图1-4）：初级城市的出现使得区域内经济发展的速度开始产生分化，并产生更高一级城市的要求，于是紧邻的多个初级城市在频繁的经济往来中在对各方都相对合理的区位点上布局中等城市或者大城市，而原来的初级城市基本呈环状围绕在大城市的周围。

第五阶段（图1-5）：大城市发展为特大城市，相邻的特大城市相互之间产生影响，这些特大城市级别相当，分别为不同区域的经济增长担负着职能，但其职能是不能为次一级的城市所取代的，相互之间的联系（关键在于级别相同）很紧密，逐渐发展为城市群。

第六阶段（图1-6）：城市群（特大城市）的功能已经很复杂，要素的过度聚集造成城市发展的规模不经济，客观上需要将某些专项职能分散到次一级的大城市甚至是中等城市，所以逆城市化开始出现，逆城市化造成一些伴生职能的城市出现，于是城市群的范围进一步扩大，图中三个黑点表示多个特大城市已经集中连片，箭头表示城市群内特大城市的职能开始分散到周围低一级的城市。

图4-6　城市群在区域平面上的产生过程示意图

2.我国的城市群发展不能走拔苗助长的弯路

如上所述，国家在“十一五”规划中提出两个方向性思路：一是要继续扶持发展东部沿海三大城市群；二是要培育发展新兴城市群。对于前者，尽管在发展过程中还存在这样那样的问题，但它们是最有条件迈向城市群或正在发展为城市群的地区。这一点应该能够得到社会各界的广泛认可。但对于后者，实践中就出现了很多急躁冒进、拔苗助长的问题。比如，一种观点认为，我国将形成包括京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝和关中城市群在内的十大城市群。另一种观点认为，目前，在我国除一致公认的长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津唐环渤海城市群三大城市群外，还有湖北的武汉城市群、山东的半岛城市群、河南的中原城市群、辽宁的辽中城市群、湖南的长株潭城市群、浙江的浙中城市群、四川的成渝城市群以及东北城市群、西北城市群等在崛起。但人们不禁要问，中国目前真有这么多地方可以发展为城市群？发展城市群是否不需什么先决条件？美国从大都市化到城市群发展的上百年经验告诉我们，答案显然是否定的。实际上，除三大城市群外，由于经济、人口、交通、科技等条件的先天不足，中国其他地区至多处于城市化早期向大都市化过渡的阶段，还远未到达城市群发展的水平。而为什么国内这么多地方纷纷提出要建设和发展自己的城市群呢？这与其背后的行政冲动和利益瓜葛紧密关联。

经常游走于日本和中国各大区域的东京经济大学副教授周牧之，在长三角地区调研时认为：“大城市群的形成，与一个国家的整体经济实力、城市化水平有直接关系，而中国城市群热的背后，存在着强烈的行政冲动。”国内学者宁越敏曾表示：国外大都市带的形成具有“自下而上”的自发特征，国内的都市圈则更多地带有“自上而下”、由行政力量来完成推动的色彩。这两位分别来自国内和国外、研究领域分属地理和经济、素无交情的学者，观点可谓不谋而合。^[30]在这样的力量推动下，国内的城市群发展似乎正朝着“越大越好”和“越多越好”两个方向发展。但由于它违背了经济规律和城市化发展的自身特点，行政区利益就成为经济区理想的强大阻力。因此，现实中的一些城市群、都市圈，明显是一些地方政府在为“圈”而“圈”、为“群”而“群”，仿佛划一个圈就成了区域经济，就进入了先进行列。^[31]

（二）发挥城市群和大都市区的经济拉动和辐射作用^[32]

1.美国大城市群在带动全国经济发展方面的经验

美国的十大城市群都处在沿海或五大湖地区，如果按四象限来划分，在第一象限的有波士华城市群、芝匹兹城市群、多布切斯特城市群，在第二象限的有北加州城市群、卡斯卡迪亚城市群，在第三象限的有南加州城市群、达奥斯汀城市群，在第四象限的有休奥尔良城市群、南佛罗里达城市群、夏兰大城市群。这十大城市群沿海沿边比较均匀分布，再由这些大城市群向内陆辐射，这样就形成了十大均衡发展的动力源。这一点对我国有着非常重要的借鉴意义。我国目前的三大城市群——长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、环渤海城市群，全部集中在东部沿海，很难带动广大中西部地区尤其是西部地区的发展。尽管我国没有美国那样两面临大洋的地理优势，但有长江、黄河深入内陆，可以依托这两大江河在内陆地区布置少数大城市群以带动中西部地区经济社会发展。如在长江中游地区依托武汉城市圈和长株潭城市群的“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”打造“长江中游城市群”，在长江上游地区依托重庆市和成都市的“全国统筹城乡发展综合配套改革试验区”提升成渝城市群的质量，这两个城市群都应该定位是“Megalopolis”（大城市群）级的，作为全国经济增长的第四极、第五极来规划和建设。这两个“极”真正立起来了，分别可以带动整个中部和西部的发展，可以解决沿海大城市群“鞭长莫及”的问题，从而在最高层次上实现区域统筹发展。

2.要重视大都市区在辐射我国地区经济发展方面的重要作用

在美国内陆地区，虽然没有“大城市群”，但有上百个大都市区（M A）。如果说“Megalopolis”的功能是统筹全国区域发展，那么M A主要功能是统筹中心城市与周边区域（包括小城市和农村）的发展。这种功能更具有普遍性，美国联邦政府因而也给予帮助和支持。如美国中部的堪萨斯大都市区，其连续建成区地跨密苏里和堪萨斯两州，共8个县和城镇112个，总人口150多万。1972年，成立“美国中部区域委员会”（Mid-America Regional Council），设立董事会，几十年来，联邦政府还一直为“美国中部区域委员会”董事会提供经费预算，以扶持中部城市群的发展。中国中西部地区除了培植少数“大城市群”外，目前更迫切的需要是扶持大都市区（或称“城市圈”）的发展。因为即使建立了几个“大城市群”，仍然要上百个大都市区来配套、来补充，特别是在新疆、内蒙地区必须要有独立的大都市区或联合大都市区，新疆乌昌地区、内蒙呼包鄂地区已经具备了较好的发展基础，国家应给予大力扶持。而关中大都市区发展水平更高，将来时机成熟可推动其向“大城市群”过渡，以增强带动能量，扩大辐射范围。

（三）构建大都市区和城市群的公共治理体系

在我国，都市圈和城市群建设的积极性主要来自政府，包括市场、民间和公民的积极性没有充分调动起来，也没有得到应有的重视。美国在构建大都市区和城市群公共治理体系方面的经验值得借鉴。^[33]

1.政府必须加强引导和合作

在美国的大都市区和城市群内部，地方政府间成立了诸如“理事会”、“委员会”、“政府协会”等机构，注重发挥这些半官方机构在引导区域规划、合作治理跨域事务方面的重要作用。比如前述的南加州政府协会是美国最大的地方政府协会之一。其管辖范围涉及洛杉矶县、橙县和河边县等6个县、188个城市、1600万人口、3.8万平方英里的区域；主要职能是从事交通、住房、空气质量、水资源等方面的区域性规划。又以堪萨斯“美国中部区域委员会”（Mid-America Regional Council）为例，它虽然没有立法权，但各地方政府对治安、交通、环保、水利、幼儿保健、老人服务等都进行了合作。目前，我国政府尤其是地方政府对城市群发展干预太多，甚至有包办一切的倾向，但实际效果不好。我们应该借鉴美国这方面经验，在市长联席会议等半官方合作组织形式的基础上，发展出更多的政府间合作组织，以推动城市政府间合作。

2.充分发挥市场机制在城市群发展和治理中的作用(www.xing528.com)

因为城市群的发展，不仅仅只是单个城市的自由发展，而是群体内各城市的整体协调发展，它在客观上要求中心城市发挥跨行政区域的管理协调作用。美国的城市群内各城市功能明确，城市定位务实准确，产业结构和空间布局经得起市场的考验。城市的类型、等级、规模分层明显，整个城市群成为一个有机的整体。鉴于此，我国城市群的发展要突破行政区划限制，更多让市场进行调节，实现城市群内部资源的优化配置。

3.重视非政府组织的作用。

美国大都市区管治的一条重要经验是民间组织发挥了关键作用。在纽约、芝加哥、凤凰城，民间团体组织几乎成了大都市区管治的主要力量。大都市区的民间集团领导主要来自商会团体，而在美国商会的组织往往具有很高的可信度（与当地政治家比，商会不会为争夺选票而“忽悠”老百姓），这便使其能够施加巨大的影响。如早在1877年，芝加哥就成立了以大都市区商界和专业领袖为主要会员的组织——贸易俱乐部。1909年，贸易俱乐部委托一个叫丹尼尔·伯恩汉姆（Daniel Burham）的会员为其起草一份芝加哥的规划图。丹尼尔的这份规划图以巴黎为灵感，直到今天仍旧是芝加哥大都市结构的发展蓝图。同样是这个俱乐部，在1996年千禧年来临之际，组建了六个委员会，重新思考芝加哥大都市区的未来。2000年，成立了“芝加哥大都市2020”的新组织。2006年，这个组织在伊利诺伊州的帮助下，建立了一个共和党、民主党都支持的地区规划理事会，负责伊州北部地区的土地利用和交通规划。我国应抓住社会建设的契机，大力扶持和发展城市群治理的非政府组织，吸纳这些组织参与大都市区和城市群的公共治理。

4.城市治理既要注重整体利益也要倾听市民声音

在大都市区的一体化发展与“多中心”秩序之间发生矛盾的情况下，美国城市治理不是简单地让市民意愿屈从于都市化发展需要，而是通过创新城市治理结构，兼顾大都市地区的发展要求与市民的自治意愿和利益诉求。这种鱼和熊掌兼得的做法，值得我们学习借鉴。当前，我国城市治理过于注重产业发展和经济增长，而对民生问题尤其是弱势群体的利益诉求重视不够。在城市规划、旧城改造、城市拆迁和城管执法中，开发商和相关市政部门常常处于强势地位，个体利益容易受到损害。如何让老百姓活得更有尊严，这个问题已经引起中央政府的关注。尊重民众利益，保障个体尊严，城市治理者应该更多地吸纳市民参政，倾听民众声音，让民意成为决策的基础。尤其重要的是，城市群发展要更加关注区域社会政策，着力推进区域基本公共服务均等化工作。

（四）建立健全府际合作的激励与约束机制

当前，我国三大城市群内部产业同构、行政壁垒、跨界治理困境是普遍存在的突出问题，究其原因，这与城市政府间合作的激励与约束机制缺失有直接关系。这是因为，城市群发展作为一个区域一体化过程，其实质乃是一个利益调整和利益重组的过程。如果没有一个利益的基础，一体化只是行政安排上级要求，这种动机不可持续。因此，借鉴美国城市群发展中出现的州际协议和地方政府间协议的做法，必须建立健全我国政府间合作的激励与约束机制。

1.府际合作的激励机制

（1）构建利益协调机制

目前，在地方政府主导发展格局中各地区都在“打小算盘”，缺乏一个有效的区域利益协调机制。城市群发展作为区域整合的过程，必然涉及不同城市之间的利益分配，必须有大局意识和合理的利益协调机制。因此，我国三大城市群的发展要取得突破性进展，当务之急是要进一步推动政府行政管理体制的改革和创新，构建合理的地区间利益分配和协调机制。如在涉及跨区域的基础设施建设和行业管理收费等利益问题上，如何进行利益分配、协调、补偿一系列的问题，必须由各兄弟城市共同协商解决。同时，要统筹完善地方财税体系，解决城市群内部城市间的发展均衡问题。

（2）完善利益补偿机制

所谓“利益补偿”就是通过建设规范的制度，来实现中央与地方、地方与地方之间的利益转移，从而实现区域利益在地区间的合理分配。通过建立利益补偿机制，对部分地区在地区利益和地区机会上的损失予以补偿，从而减少地方政府合作和区域经济一体化发展遇到的阻力。比如，长三角在城市群合作治理中，江苏省政府常务会议审议通过了《江苏省环境资源区域补偿办法》，该补偿办法在太湖流域选择跨行政区域的主要河流开展试点，如果交界断面水质超标，上游地区政府将按三种主要污染物超标浓度，每吨支付给下游地区1.5万元至10万元不等的环境资源补偿资金。这是国内区域一体化实践中建立区域利益补偿机制的成功范例。

（3）创新利益共享机制

比如，构建我国城市群内部各市间的利益共享、共沾机制，使各市共享区域合作带来的“发展红利”。对投资主体跨行政区的横向经济联合、投资或产业转移等经济活动，政府可按投资比例共同分享税收。对大型跨区域的盈利性项目，可采取联合共建、股份化运作、利益分享的方式。对大型跨区域的纯公益性项目，可按不同行政区域受益程度的大小确定出资比例。对于跨区域环境治理，可按照排污权交易的基本做法，在排污地区和被排污地区达成利益的平衡。

2.府际合作的约束机制

府际合作的约束机制应由传统上单一的行政约束向法律约束、行政约束和社会约束等多元约束机制转变。

（1）建立健全法律约束机制，确保珠三角一体化不受地方领导人变更的影响

应尽快出台《广东省实施＜纲要＞保障条例》，推进“五个一体化”地方立法，规定相关部门和珠三角九市各级政府承担的职责和任务；同时，珠三角各市通过相互交流，可探索开展协同立法，保证立法规则的协调一致、执法机构和执法程序的衔接。

（2）完善政绩考核与问责奖惩的行政约束机制

应改变过去单纯以GDP论英雄的思维惯性，提高干部政绩考核中有关一体化表现的主观评价指标的权重，促进珠三角九市政府的地方利益、短期利益与珠三角的整体利益和长远利益协调一致，减少地方政府在珠三角一体化过程中的机会主义行为。同时，根据区域合作的既定规则，建立奖勤惩懒的问责机制，对违反区域合作条款应承担的责任和经济赔偿给予详细规定。

（3）引入多元主体参与一体化评价的社会约束机制

应变过去政府自我测评的绩效评价机制，树立区域公共治理的理念，吸纳非政府组织、新闻媒体、公众及第三方评估机构参与一体化绩效评价，对一体化的全过程进行监测评估。

（4）行政区划调整的风险决策机制

美国大都市区的一体化发展产生了进行统一规划和管理的需求，而各个分立的市、镇不愿意被大城市兼并。为了降低公共服务成本，发挥规模效益，同时又不损害地方自治，大都市地区主要通过府际合作实施跨域治理。由于具体情况不同，各地探索形成了多样化的政府间合作形式。当前，在我国大都市治理实践中，当区域发展遇到跨越行政区的障碍时，很多主政者的第一反应是调整行政区划。美国大都市区治理的经验在于，实施跨域治理的方法很多，行政区划调整并非是唯一的手段。城市发展是一个持续的过程，而行政区划应保持相对稳定，除非面临重大机遇，行政区划调整应该慎之又慎。激烈的行政区划调整，不仅要付出巨大的政治、经济和社会成本，还可能会损害县域经济的活力，引发本地居民的不安定感。