中国三大城市群发展现状与问题简析

二、中国三大城市群发展的现状与问题

改革开放以来，我国东部沿海地区凭借“先行一步”的政策优势，率先推进了市场化、工业化和现代化进程。伴随着经济和人口的集聚效应，以及交通通讯等基础设施的全面提升，这些先发地区的城市化进程也发生了深刻的变化。这种变化集中体现为：长三角、珠三角、环渤海湾地区的城市化正在由改革开放前30年的渐进大都市化，过渡到方兴未艾的城市群发展阶段。从某种意义上说，我国东部沿海日渐崛起的三大城市群，代表了当代中国城市化发展的最高水平。这里仅就中国三大城市群的发展历程及存在问题作概要分析。

（一）长三角城市群

1.长三角城市群发展的渐进历程^[22]

长三角城市群的兴起，从1982年提出“以上海为中心建立长三角经济圈的设想”算起，至今已有近30年的历史。

起初的“长三角经济圈”指上海、南京、苏州、杭州、宁波等5个城市。1983年3月2日，上海经济区规划办公室正式成立，当时上海经济区的范围包括：上海、苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴等10个城市。在后来的几年中，江苏的南京、镇江、泰州、扬州和浙江的舟山被囊括进来，构成传统意义上的长三角15个城市。20世纪80年代后期至90年代中期，上海经济区曾召开了几次会议，基本同意《上海经济区发展战略纲要》，通过了《上海经济区章程》。后由于多种原因，1988年6月1日，原国家计委发出通知，撤销上海经济区规划办公室。是年，上海经济区最后一次省市长会议在上海召开并处理各项善后工作。这之后经济区的发展没有实质性的进展。

直至1997年，由原上海经济区城市经济协作办公室牵头，成立了长江三角洲城市经济协调会。这次会议决定长江三角洲城市经济协调会每两年召开一次会议。2003年，在南京召开的第四次会议上，浙江省台州加入“长三角”城市经济协调会，使“长三角”由传统的15个城市扩展为16个城市。2004年初，确定了“两省一市规划工作联席会议”，并在上海召开了第一次会议。第二次会议主要是研究确定“长三角”城市群规划编制工作的总体构想、基本框架和工作组织方式，并对当时亟需开展的主要工作和下一阶段的工作目标及第三次联席会议的议题等进行了商讨，各方在诸多方面达成共识。

2008年9月，国务院颁发〔2008〕30号文件，将上海市、江苏省和浙江省全境划归为长江三角洲地区，至此，长三角城市群扩展为25个城市。目前，长三角城市群区域空间布局的现状，概括起来有以下几个特点^[23]：

一是形成长三角城市群空间布局结构的基础设施体系，城市群内部城市间“同城效应”日益显著。长三角区域相继建成沪宁、沪杭、杭宁、同三国道等高速公路以及苏通大桥、沪崇启大桥、杭州湾跨海大桥的建设，使长三角“同城效应”日益凸现。

二是长三角区域人口向城镇集中加速，城市化水平逐步提高，公共和社会服务设施明显改善。长三角区域农村人口向城镇转移趋势明显，城镇规模不断扩大。公共设施和各项社会事业同步推进，共同发展。

三是城市群的城市体系布局上呈现出特大城市和大城市偏少的扁平状结构。长江三角洲地区16个地级以上城市中，人口超过300万的特大型城市仅有上海和南京2个，人口在100万—300万之间的有5个城市，而在5万以下的小城镇有近千个之多。

2.长三角城市群的协调机制

经过多年实践探索，长三角城市群协调发展机制的组织形式已大体形成，主要由三个层面组成：

第一个层面为副省（市）长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”。从2001年开始，每年举行一次，确定三省市合作的“大政方针”，共谋发展大计。这一层面的协调，主要提出长三角城市群在一定时期内的合作发展意向，通过合作发展要达到怎样的目的，它侧重研究的是区域发展的重大决策问题。

第二个层面为15（＋1）城市市长级别的“长江三角洲城市经济协调会”。这是最具实质性的一个工作协调会议，每两年举行一次。“协调会”主要是及时贯彻落实座谈会精神，具体商谈区域内城市群合作发展中可能遇到的体制机制障碍，提出解决这些问题的协调方案，它侧重研究的是怎样落实决策的问题。

图4-2　长三角城市群与长三角经济区对比

第三个层面为长三角各城市政府部门之间的协调会。该层面包括在交通、科技、旅游、金融等30多个专业部门建立对口联系协调机制。通过建立这种多元的、立体的对口联系合作框架，使上述好的设想在不同领域和行业得到实现，它侧重研究的是寻求落实决策的具体路径问题。可见，长三角城市群协调机制凸显强势政府的重要地位。政府在产业发展布局、在推进区域经济合作方面都起到积极的作用。如苏州、无锡、上海三地从2002年开始启动交通卡互通工程；由南京信息中心主办创建、长江三角洲部分城市参与共建的“中国长江”网站也已开通；苏嘉杭三地交通部门率先打破行政区划的藩篱，使三地公路旅游客运市场达成一致；2007年5月30日，沪苏浙在上海签署了《长三角区域“大通关”建设协作备忘录》，同年11月，上海、苏州、南通实现了公路异地互售始发车票；与此同时，江苏省政府常务会议审议通过了《江苏省环境资源区域补偿办法》，该补偿办法在太湖流域选择跨行政区域的主要河流开展试点，如果交界断面水质超标，上游地区政府将按三种主要污染物超标浓度，每吨支付给下游地区1.5万元至10万元不等的环境资源补偿资金。2007年12月，苏浙沪三地工商部门共同发布了“长三角工商一号、二号”文件，率先在工商领域拆除行政区划篱笆。三省市之间的企业异地办厂实行市场准入政策，鼓励民营企业跨地区投资，在省际间开通著名商标保护“直通车”，共建三地工商管理部门办案协作机制。类似这样的协调合作的探索，还表现在文化教育和人才培养等方面。

3.长三角城市群发展中面临的主要问题^[24]

一是长三角城市群的首位城市作用偏弱，城市的首位度偏低。上海的城市首位度只占全国GDP的5%。与国际发达国家首位城市相比差距较大，如纽约占24%、东京占26%、伦敦占22%、首尔占26%。

二是城市群域的城市功能定位与分工不够明晰。长三角城市群域各城市之间的文化、历史、区位、资源条件存在一定的相似性，长期以来形成各城市的经济同构化，城市的定位和职能分工模糊。无论是在《上海优先发展先进制造业行动方案》，或是《浙江省先进制造业基地建设纲要》，还是江苏的《沿江开发战略》中，汽车、石化、电子信息产业等均为未来发展的主导产业。在长三角16个城市中，选择汽车零配件制造作为重点发展产业的有11个，选择石化作为重点发展产业的有8个，选择电子信息业作为重点发展产业的有12个。根据联合国工业发展组织国际工业研究中心提出的相似系数计算方法，上海和江苏的产业结构同构率达80%，从1993年到2006年，浙江和江苏的制造业结构相似系数最高，十年平均值为0.951（同构率为95.1%）；江苏和上海的制造业相似系数次之，十年平均值为0.842；浙江和上海的制造业结构相似系数最低，十年平均值为0.745，但最小值仍高于0.7。这些数据表明，长三角确实存在严重的产业同构现象。各城市政府经济运行带有明显的地方利益特征，不仅省级中心城市（上海、南京、杭州）缺乏合理的职能分工，而且同一省区内的产业结构趋同现象也很明显，这容易导致各城市不同程度地存在“小而全”“大而全”的产业布局倾向，对外集聚和辐射功能严重受阻，加上城市间缺乏合理的垂直分工和水平分工，区域合作和摩擦始终并存，重复建设、资源大战、吸引外资恶性竞争等顽疾久治不愈。这种集经济发展和行政壁垒、区域共荣和地方矛盾于一体的经济现象，只有通过城市合理定位、产业错位发展才可以使其缓解。

三是行政区划的行政分割成为合理调整城市群域各城市的规模等级的重要制约瓶颈。长三角地区分属江苏、浙江、上海两省一市，行政壁垒成为调整城市体系很强的负面影响。目前，长三角城市群等级结构比较完整，非农人口超过1000万人的城市有1个，200万—500万人的城市有5个，100万—200万人的城市有7个，50万—100万人的城市有4个，20万—50万的城市有18个，20万以下的城市有19个。从行政级别上看，长三角城市群现有1个直辖市、3个副省级城市、12个地级市、37个县级市和1182个建制镇。由于现阶段正处于传统经济向市场经济转型时期，尚缺乏与大都市区相适应的行政管理体制和干部政绩考核制度，造成长三角城市群行政分割、产业雷同和恶性竞争等现象依然比较严重。

四是长三角城市群跨区域环境整治突出，可持续发展遭遇挑战。随着长三角城市群经济的快速发展，对资源的提取需求和排放数量的相应增加，区域内排污综合治理的要求越来越高，越来越急切。以水污染为例，由于长三角区域内长江、太湖、钱塘江、京杭运河等主要河流水域都流经各城市，因此，产生了许多跨地区的排污问题。如苏州和上海、苏州和嘉兴、湖州和苏锡常、绍兴和杭州等均存在不同程度的跨地区排污问题，尽管各地也采取了一些整治措施，但由于缺乏统一协调的行动计划和具体措施，治理效果不佳；再就是长三角城市群空间分布密集，人口高密度集聚，城市绿化面积减少，这些都潜在地威胁着经济的可持续增长。此外，长三角城市群还存在着土地资源不足的问题：一方面，城市化的加速使城市占用土地面积增加，耕地减少；另一方面，长三角各城市都存在土地集约利用不够的问题，如开发区用地铺张、不合理闲置土地、房地产业无序开发侵占大量土地资源、城市发展强调外延扩张忽略内涵提升等问题；这些跨界流域跨界地域跨界排污问题的综合整治，是长三角城市群可持续发展面临的难题。

五是长三角城市群政策法规协调刚刚起步，制度建设任重道远。长三角城市群在协调发展机制上的探索，主要依靠各市政府的行政力量，通过三个不同层面的政府级协调会议，协调处理区域一体化进程中所遇到的矛盾和问题。因此，在解决某一问题时各市政府往往是就具体个案商讨解决方法，而且主要依靠行政部门的权威加以解决，虽然解决的力度比较大，但这种方式是就事论事的、是权宜性的而非恒久性的，还没有深入到制度层面。尽管长三角地区在基础设施的大通关方面、在跨界水体生态补偿方面、在建立和实行统一的工商行政管理制度方面已经破题，但对体制机制层面的探讨刚刚起步，缺乏区域协调的常设机构，各市之间出现的矛盾不能及时解决，更不能对区域协调问题进行长期跟踪和研究，缺乏统一的市场行业标准，缺乏区域性的安全认证机构，缺乏区域协调的法律依据和政策保障。

（二）珠三角城市群

1.珠三角城市群的发展概况

1994年，广东省委七届三次全会首次正式提出“珠江三角洲经济区”这一概念，并着手对珠江三角洲经济区进行规划。广东省政府成立了珠三角经济区规划领导小组，完成了《珠江三角洲经济区现代化建设规划纲要》，并建立了珠三角经济的数据库；初步协调了一些重大问题，如基础设施建设、产业布局、环境保护、社会发展和城市群等五个重点专题；提出了30多项重大工程，由规划协调领导小组统一进行规划和协调，由省、市、县分工建设等。这一构想，希望通过珠三角规划协调领导小组的工作，使珠三角经济区由各地原来的“单打冠军”转变为“团体冠军”。

1995年6月，广东省有关部门根据珠江三角洲经济区发展战略，完成了《珠江三角洲经济区城市群规划》的制定工作。该规划明确了珠三角的都市圈发展战略布局，“以珠三角有机协调的城市群为整体，以广州为核心，以广州至珠海和广州至深圳的发展线为主轴，建设大广州和珠江口东岸、西岸三个大都市地区，建立都会区、市镇密集区、开敞区和生态敏感区四种用地类型的空间协调发展模式”。但是，从后来的实践来看，在广东特殊的经济发展模式（高度外向型经济）与特殊的行政格局（如深圳和珠海是有高度自主权的特区，广州是副省级城市）背景下，由于缺乏行之有效的区域治理制度，省政府很难协调各方的利益，这一构想基本上没有达到预期的目标。

2008年12月，国务院批复了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，珠江三角洲一体化上升为国家发展战略。《规划纲要》明确要求珠江三角洲地区九市要打破行政体制障碍，遵循政府推动、市场主导，资源共享、优势互补，协调发展、互利共赢的原则，创新合作机制，优化资源配置。要制定珠江三角洲地区一体化发展规划，探索建立有利于促进一体化发展的行政管理体制、财政体制和考核奖惩机制。在省政府的统一领导和协调下，建立有关城市之间、部门之间、企业之间及社会广泛参与的多层次合作机制。以广州佛山同城化为示范，以交通基础设施建设一体化为切入点，积极稳妥地构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化发展格局，提升整体竞争力。推进城市规划一体化，优化珠江三角洲城市群的空间结构布局。加快建设珠江三角洲城际快速轨道交通系统，推进高速公路电子联网收费，撤除普通公路收费站，减少高速公路收费站，建立统一的综合交通运输体系。统筹推进能源基础设施建设一体化，形成统一的天然气输送网络和成品油管道网络，实现区域内油、气、电同网同价。统筹规划信息基础网络，统一信息交换标准和规范，共建共享公共信息数据库。统筹跨行政区的产业发展规划，构建错位发展、互补互促的区域产业发展格局，推进产业协同发展。协同构建区域环境监测预警体系，建立区域联防协作机制，实现区内空气和水污染联防联治。加强社会公共事务管理协作，推进区域教育、卫生、医疗、社会保障、就业等基本公共服务均等化。到2012年，基本实现基础设施建设一体化，初步实现区域经济一体化。到2020年，实现区域经济一体化和基本公共服务均等化。

2009年6月10日，广东省人民政府办公厅发布了《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》，提出要推动实现珠三角交通一体化、能源水资源供应一体化、信息一体化、产业发展一体化、生态环保一体化、城市规划一体化、基本公共服务一体化，强调要以广佛同城化为突破口探索一体化发展新模式，在省政府的统一领导下，形成城市间、部门间、企业间及社会广泛参与的多层次合作机制。同时，《指导意见》还提出“近期以推进广佛肇、深莞惠和珠中江经济圈一体化为重点，推进城市群规划建设一体化，实现各经济圈内部及相互之间基础设施的共建共享”。省实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》领导小组加强组织协调，大力推进珠江三角洲区域一体化工作。珠江三角洲九市积极行动，2009年2月27日，深圳、惠州与东莞签署了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协定》；3月19日，广州与佛山签署了《广州市佛山市同城化建设合作框架协定》；4月17日，珠海、中山与江门签订《推进珠中江紧密合作框架协定》。上述协定标志着珠三角一体化在三个经济圈的发展进入了实质性阶段。2010年5月，广东省政府批准了基础设施建设、产业布局、城乡规划、环境保护和基本公共服务五个一体化方案，珠三角一体化的发展思路逐步明晰。

2.珠三角城市群治理的新进展^[25]

进入21世纪以来，由于受环境、资源、人口等多方面压力的影响，珠三角的“城市经济”发展格局开始遭受挑战。尤其是2008年世界金融危机发生后，外部的国际环境变化更是对珠三角的可持续发展带来剧烈的冲击。在这个背景下，珠三角的城市经济发展模式逐步向区域经济、城市群经济发展模式转变。珠三角地区政府在推进城市群治理方面，表现出新的积极变化：

（1）强化区域合作的意识

近年来，珠三角地区的合作力度不断加大，主动融入区域发展已经成为基本共识。如深圳明确指出，“深圳要加强与广州的合作，加强与东莞、惠州、佛山、珠海以及珠三角其他城市的合作，实现优势互补、共同发展”。而在广东省政府准备重新规划珠三角后，广州、深圳、珠海、东莞四市主要负责人都表示，即使“新蓝图”实施会让他们作出暂时牺牲，也将以大局为重。在2003年的广东省人大会议上，来自珠三角地区的各个地方政府负责人主张建立珠三角地区市长联席会议制度，加强区域合作，提高珠三角的综合竞争力，实现共同繁荣和发展。

图4-3　珠三角城市群与三大都市圈示意图

（2）加强都市圈的规划

早在1995年的《珠江三角洲经济区城市群规划》中，就确立了以珠三角有机协调的城市群为整体，以广州为核心，以广州至珠海和以广州至深圳的发展线为主轴，建设大广州和珠江口东西两岸三个都市带地区。后来，经过不断完善，形成了珠江三角洲三大都市圈的基本发展规划。在空间格局上，珠三角地区形成两条发展主轴、三大都市圈，呈网络状发展。两条发展主轴分别向香港、澳门延伸，一条是广港发展轴；一条是广澳发展轴。三大都市圈分别是中部都市圈（广州、佛山、肇庆）、东岸都市圈（深圳、东莞、惠州）、西岸都市圈（中山、珠海、江门）。都市圈规划有别于传统意义上的城镇体系规划，它突破了行政区划的限制，并遵循城市和区域发展的规律，对空间规划的创新和指导产生了积极的效果。都市圈规划并未挑战已有的规划编制、审议和实施的管理体制，其中的工作重点是在完备的纵向控制系统当中，增加横向的沟通管道，并建立横向的协商对话机制作为区域合作的一项重要工具。

（3）签订部门间府际协议进行合作

通过部门间的协商和协议开展合作，是近年来珠江三角洲区域合作的亮点，也是最具成效的合作策略，因为这种通过具体职能部门之间的沟通、协调与合作，是最直接、最能避免行政区划边界限制的最佳方式。尽管它不具有整体性和长远性，但却具有相当的弹性，也适合区域合作中先易后难的治理原则。在发展旅游业方面，从2001年起广州、深圳与珠海就结成紧密的伙伴关系，三市以整体旅游形象出现在国内外的旅游推介会上。在流域治理方面，2002年10月，广东省委、省政府要求珠江沿岸各地市、县、镇及区域之间，尤其是河流交界区域之间要互相支持和合作，齐心协力，整体推进珠江整治工作。在人力资源领域，2004年5月，珠三角十城市草拟了《珠三角城市群人才交流一体化战略宣言》。2007年3月，珠三角城市群八市人才交流服务中心主任签署了《珠三角城市群人才交流一体化合作框架协议》，各方将在市场信息共享、人事代理、人才租赁、人才测评、高校毕业生就业等领域开展合作。在公共安全方面，2006年8月，深圳、东莞和惠州三地警方共同签署了《深莞惠三市警务协作框架协议》，此举标志着深莞惠三市警务大协作框架正式建立并付诸实施。在城乡规划方面，2007年7月，广东省建设厅在广州召开了珠三角城镇群城乡规划局局长联席会议第一次全体会议，决定珠三角各市凡是具有区域性影响的重大项目需要城市间协商后才能上马，不经专题会议协商或协商不成的，项目所在地城市的规划局不得办理建设项目的选址规划。

（4）推动行政区划改革

在珠江三角洲，由于行政区经济已经成为区域经济一体化发展的梗阻，因此，20世纪90年代以来展开了大规模的行政区划改革。由于“市管县”体制所引起的条块分割以及市县争利的矛盾等弊端，与江苏、浙江等省推行的“强县扩权”改革不同，珠江三角洲地区的行政区划改革表现为撤县（市）并区，将大城市行政区周围的县或县级市改为区，纳入到大城市行政区范围内，为解决市管县产生的诸多矛盾以及为大城市与周边地区的统一规划和协调发展创造条件。在这种背景下，2000年广州将原来代管的县级市花都和番禺并入广州，2002年佛山将其原管辖下的顺德市、南海市、高明市和三水市撤市并区而组建了大佛山。类似的还有珠海撤销斗门县设立斗门区，大惠州“合并”了惠阳市，江门市“合并”了新会市。这些中心城市的行政区划改革，一方面是由于自身市区所辖范围太小而不利于城市的整体发展，另一方面城市区域的扩大有利于提升自身的竞争力。

3.珠三角城市群发展存在的问题^[26]

目前，珠三角各城市间仍以行政区划为主体，城市间主体功能定位不明晰，产业同构化和项目重复建设较为普遍，仍处于从“城市经济”向“区域经济”、从城市“单打独斗”向“协同作战”转变的过程中，诸多深层次问题尚未有效解决，具体体现在：

1.基础设施重复建设

珠三角各城市基础设施重复建设，同时存在着深圳、珠海、广州三大机场；港口方面则有广州黄埔港、深圳盐田港、珠海高栏港、中山港、南沙港等。广东省统计局2008年3月发布的研究报告也认为，珠三角各地竞争多于合作，基础设施彼此独立发展，区域整体功能协调性受阻碍，存在“诸侯经济”意识，突出表现在各地在机场、港口、公路建设等方面都以我为中心，自成体系，造成重复建设和资源浪费。此外，在基础设施建设上，珠三角各市之间也衔接不足，缺乏协调，相邻城市的行政边界地区常常会出现断头路。例如，广佛放射线珠江大桥和黄歧对接工程与龙溪大道—海八路升级改造项目属于2009年度广佛同城化的重点项目，但至今两地在开工和完工时间上仍无统一意见。

2.产业同构程度依然过高

尽管近年来珠江三角洲的产业同构程度逐步降低，但是仍然过高。根据2007年珠江三角洲九个城市规模以上制造业企业和服务业的增加值数据（见表4-2），珠三角区域内两市之间产业结构相似度最低的是佛山和肇庆，但也达到0.850，介于0.850和0.9之间的包括广州和佛山、广州和惠州、佛山和肇庆、惠州和肇庆、东莞和肇庆、中山和肇庆，产业结构相似度达到0.990以上的有珠海和东莞、佛山和中山、惠州和中山、佛山和惠州、中山和东莞、珠海和惠州、深圳和珠海。其中，珠海和东莞、佛山和中山、惠州和中山之间的产业结构相似度更高达0.998以上，接近基本相同状态。作为珠三角两大主要经济“龙头”的广州和深圳产业结构相似度达到0.981；深圳与除广州以外的其他七个市的产业结构相似度最低的也达到0.913，广州与除深圳以外的其他七个市产业结构相似度最低也达到0.876。因此，无论广州还是深圳，都没有形成作为区域经济核心所应有的相对独立的产业结构。过度趋同的产业结构不仅使珠三角区域的经济发展无法实现资源的优化配置，更可能使珠三角区域的产业发展停留在大规模、低效率、内部竞争消耗过大、竞争力低下的状态。从珠三角各市主导性高新技术产业的发展来看，其产业同构情况也非常明显（见表4-3）。(www.xing528.com)

表4-2　2007年珠江三角洲产业结构相似系数

表4-3　珠江三角洲各市主导高新技术产业发展情况^[27]

3.生态分割与跨界污染形势严峻

经济区域的形成发育一般以一定的江河湖海为依托，基于相似的地形、气温、降水、植被、土壤、水系形成完整的自然生态整体。但是在实践中，一个生态区域整体往往被行政区划切割为不同的板块。由于经济发展水平的差异，不同行政单元对环境治理的认识水准有差异，采取不尽相同的行为方式，在水资源管理、流域综合开发、环境保护、防洪治理等区域性事务上产生行政分割的现象。尤其是在各城市的交界地带，往往因为管理制度、政策法律、标准时序等差异，更容易造成生态分割和跨界污染，激化社会矛盾，成为可持续发展的重要障碍。在珠三角，跨界污染的不仅是垃圾，跨区域的水污染和空气污染也普遍存在。由于广州上游的佛山工业污染珠江，广州第一水源水质已经大大下降，现在不得不考虑从西江更远的地方开辟第二水源。流经深圳和惠州的淡水河治污用了16年的时间，成为跨界河流污染治理的“老大难”。近年来，跨境污染造成的困扰珠三角的酸雨和灰霾天气问题，一再成为每年广东两会上的“焦点话题”。

4.城市功能定位上的恶性竞争

一方面，在珠三角各个城市崛起和发展的同时，广州这个原有的城市群中心地位相对下降；另一方面，香港的地区经济中心角色并未得到认可和确定，从而造成珠三角的重新洗牌和相互角逐龙头的竞争。在国际化方面，广州无法和香港相比；在优惠政策方面，广州无法和深圳相比；在民间经济方面，广州无法和东莞、佛山相比。一旦广州的地位衰落，其他城市势必要分担它原来承担的一些功能，为了承担这些功能，它们就会积极兴建基础设施。这一点与长江三角洲有着根本的不同。在长三角，上海的经济中心地位是无疑的。长三角迄今为止没有出现大量浪费资源和时间于内耗的竞逐中心之争。尽管1998年后，随着广州在市政建设方面的大胆突破、南沙开发计划的实施等，其地位重新回升，但多中心竞逐格局并未改变。

（三）环渤海湾城市群

1.环渤海湾城市群的发展阶段

自1986年“环渤海地区经济联合市长联席会”创立以来，环渤海地区开展区域合作已有20多年历史，召开了十三次环渤海地区经济联合市长联席会，参加会议的成员已经由成立时的15个城市发展到目前的37个（见图4-5）。其发展大体经历了三个阶段（见图4-4）：

第一阶段从1986年到1992年。为扩大区域经济联合的需要，时任天津市市长的李瑞环同志倡议，于1986年5月26日在天津召开了第一次“环渤海地区经济联合市长联席会议”，共有15个城市的市政府领导人参加。这一阶段共开四次会议，环渤海各城市之间的合作主要是进行物资串换和经济协作，各种类型的合作均处于起步阶段。这个时期创办了《环渤海经济瞭望》杂志、《中国环渤海地区经济开发合作指南》等，取得了一批研究成果。

第二阶段从1992年到2002年。1992年10月召开的党的“十四大”，提出社会主义市场经济的概念，这为加强区域联合拓展了更为广阔的空间。这段时期共召开过六次会议，主要探讨和加强社会主义市场经济条件下的区域合作。环渤海各城市从过去的物资串换、经济协作拓展为科技、金融、人才、医疗、环保、旅游等领域全方位合作，逐步形成了政府、行业、企业间多种形式合作发展新格局。

图4-4　环渤海市长联席会的扩展历程

第三阶段自2002年至今。2002年11月召开的党的“十六大”标志着我国进入了一个新的发展阶段，中央提出了可持续的科学发展观和五个统筹的要求，其中很重要的一条“就是统筹区域发展”。这一时期的环渤海湾“市长联席会”按照科学发展观的要求主动寻求合作，推进区域经济发展，形成了各种共识倡议。2004年6月，北京、天津、河北、山东、山西、辽宁、内蒙古代表共同聚首河北廊坊，召开环渤海合作机制会议，达成了《环渤海区域合作框架协议》。本次会议商定成立三层组织架构，负责推进合作发展问题。第一层架构是确立由各省省长、直辖市市长、自治区主席担任环渤海合作机制轮值主席，每年举行一次联席会议制度，研究决定区域合作重大事宜。第二、三层架构主要是建立政府副秘书长协调制度和部门协调制度。

2.环渤海湾城市群的发展现状

（1）基础设施一体化成效显著

进入21世纪，环渤海区域内的公路、铁路、港口、机场建设的步伐不断加快，现代化的交通网络正在形成，促进了在环渤海区域内构筑紧密型都市圈。2009年5月18日，北京市、天津市与河北省的交通部门在河北省廊坊市，签署了《京津冀交通一体化合作备忘录》，这标志着京津冀交通一体化进程开始提速。《备忘录》认为，每年至少召开一次交通联席会议，就京津冀区域交通体系发展战略、重大项目合作、立体交通的配置、不同运输方式的高效衔接、区域交通信息共享等重要议题进行研究和协调。表现在：

图4-5　环渤海湾城市群示意图

一是机场、港口方面的合作。2000年1月，首都国际机场和天津滨海国际机场实现联合，这也是中国民航跨区域的机场首次联合。2002年10月，北京与天津港口岸开始直通，两市实现了港口功能一体化。

二是公路网的建设合作。目前，环渤海区域京冀高速公路、京沪高速公路、京津塘高速公路、京蓟高速延长线、京津高速公路等，这几条重要高速公路组成的交通大动脉，为环渤海提供了方便快捷的交通网络，打造了京津冀三小时经济圈，拉近了京津冀三地的距离，为环渤海区域经济一体化打下坚实的基础。在高速公路建设方面，到2009年底，将基本建立北京市和京津冀地区各主要城市之间三小时通达的城市交通圈。

三是环渤海铁路网络建设情况。根据我国《中长期铁路网规划》，到2020年，环渤海地区间的省会城市及大中城市间将建立快速客运通道，从而在环渤海地区形成城际快速客运网。在铁路建设方面，通过建设以首都为中心、京津为主轴、京石京秦为两翼的快速铁路运输系统，来实现京津冀地区主要城市之间的两小时通达。在铁路枢纽规划方面，到2010年，北京铁路枢纽将规划建设北京—沈阳客专、北京—张家口铁路、北京—唐山城际铁路。京津高速铁路开通后，实现了北京、天津两市的半小时通达。“同城效应”进一步促进两地物流、人流的发展，将扩大两地的消费市场，为企业提供更大的发展空间，促进两城市共同发展。目前，已经实现了京津之间的30分钟直通。三年后，三小时直通京津冀将成为现实。五年后，环渤海主要城市及产业区之间将可实现六小时通达。

（2）区域产业合作有所突破

一是环渤海区域信息产业方面的合作。2005年，环渤海的北京、天津、河北、山东、辽宁、内蒙古等省市区，签订了《环渤海信息产业合作框架协议》，加强环渤海信息产业方面的沟通、协调与合作。

二是环渤海旅游产业方面的合作。在旅游产业，随着北京、天津半小时通勤圈的建成，及京津冀都市快速交通体系的逐步完善，方便、快捷的交通体系为京津冀旅游产业的合作打下了坚实的基础。此外，环渤海北京—沈阳、北京—济南快速客运专线的建立，也为环渤海区域内更大范围旅游产业合作提供了很好的发展潜力和前景。

（3）府际协议成为城市群合作的新形式

除环渤海市长联席会（环渤海区域合作市长联席会）外，从2004年开始，环渤海经济区的省（区）市先后召开了几次重要会议，并就区域内经济合作以及建立省（区）市政府间的合作协调机制达成共识，签订了大量府际协议。2004年2月的“廊坊共识”、同年5月的“北京倡议”和6月的“廊坊框架”，推动了环渤海区域合作健康发展。特别是在加快天津滨海新区开发开放纳入国家整体发展战略后，给环渤海区域合作发展注入了新的生机，高层对话更加频繁，区域经济合作进入了加速阶段。2006年4月17日，环渤海区域32个城市市长共同签署了《推进环渤海区域合作的天津倡议》，提出要将环渤海区域建设成为世界级的知识经济带、东北亚最大的制造研发基地、国际性贸易物流中心、具有全球影响力的城市经济区域，并就合作发展中的若干重大问题达成共识，提出要构建一体化市场体系，建立便捷的区域交通网络，扩大能源和产业合作，加强科技合作与创新，共同治理和保护环境，活跃旅游和文化。

3.环渤海湾城市群发展存在的问题

经过近30年的发展，环渤海区域城市群在经济合作领域尽管取得了不少成绩，但在合作的广度、深度、开放度不够，分离与融合两种态势犹存，主要问题表现如下^[28]：

（1）行政力量对跨行政区域的经济圈形成干预，削弱了市场配置资源的能力

环渤海经济区域圈包含五省、两个直辖市和两个计划单列市。由于在发展速度及经济规模和改革意识方面存在差异，各地方政府经济主管和决策部门制定地方政策时多以本地区出发，缺乏大局观念。在局部利益和环渤海经济区域整体利益布局发生矛盾或者冲突时，往往优先关注本省市利益，缺乏通盘考虑和整体观念。虽然区域内各省市已经从理论上开始对环渤海经济圈合作的研讨，但由于涉及利益主体的多元化，由行政力量的推动尚未有太大的内在冲动，实质意义上的合作尚未全方位开展。

从行政区划看，环渤海区域存在着严重的市场分割。各级地方政府为了追求和保护自身利益，常以行政区为依托，构筑贸易壁垒，实行市场封锁，往往是你的产品卖不到我的地盘，我的产品也难以打入你的市场，楚河汉界，泾渭分明，严重阻碍了生产要素的自由流动。从经济区划看，环渤海区域形成了京津唐、辽中南、山东半岛三个明显的经济体，呈现“三足鼎立”的局面。三大主体由于利益、目标、战略不同，产业基础、自然资源不同，都又有各自的出海口，导致环渤海区域主要市场分割明显，区域经贸往来受到极大抑制，尤其是北京、天津两大市场的竞争大于合作。

（2）产业同构问题严重，城市间功能互补性差

除北京市外，当前环渤海区域产业结构以第二产业为主导（见表4-4）。工业领域，主要集中于机械、化工、装备制造、生物医药、电子信息、冶金、汽车、造船等产业；服务业领域，集中发展金融、商贸、物流、旅游等产业，其中沿海城市重点发展港口物流业。由此可明显看出，环渤海各省市主导产业领域相近，不少产业同构度较高。特别是“十一五”以来，天津滨海新区开发、北京奥运会的巨大投入、河北曹妃甸建设和“沿海经济隆起带”崛起、辽宁“五点一线”建设、山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济开发等重大战略的实施，使环渤海北、西、南三带布局了石化、冶金、造船、汽车、装备制造、港口等一系列重化工项目，这不仅预示着“十二五”期间环渤海区域重化工业将呈现出明显的盲目竞争态势，也暗示着以重化工业为主导的环渤海区域将增加对能源资源的消耗，可能引发新一轮能源资源竞争，加速地方保护主义再度盛行。

表4-4　2009年环渤海省市三次产业结构和重点发展产业

资料来源：张广威：《论环渤海区域经济合作的制度安排》，载《山东工商学院学报》，2011年第1期。

（3）地区经济实力及发展观念存在较大差距，合作基础不牢固

环渤海五省、二市及两个计划单列市，经济实力存在较大差距，形成三个阶梯：

第一阶梯是北京、天津滨海新区、山东青岛和大连及部分沿海发达地区。这些地区在几十年的发展中，由于国家扶持或者改革开放中优先获得发展机会，取得了比较优势。其中北京拥有行政资源、文化资源优势，其首都地位使之在社会、经济发展中居于无可争辩的优势地位；天津滨海新区在国家的支持下积聚了巨大的政策优势和庞大的资金及大量拥有先进经营理念和技术优势的国际和国内占有决定地位的企业集团；青岛、大连、烟台、秦皇岛等港口，已经确立了在外向型经济中的优势地位；山东依托沿海优势在改革开放中积极拼搏，异军突起，GDP已经跃居全国第二。

第二阶梯是天津老城区、辽宁省。天津老城区在计划经济体制下已经形成门类齐全的产业布局和集群，加上港口优势和直辖市的政治优势，一度是北方经济中心。但随着市场经济的发展，天津的地位一度跌落，裹足不前；辽宁也一样，在计划经济体制下是中国的资源和重工业制造大省，一度在国家战略布局，尤其是资源和重工业布局中拥有无可争辩的地位，但随着资源的枯竭，重工业制造也失去了依托和优势，其他产业实力又极其薄弱，亟需二次创业。

第三阶梯是河北、内蒙、山西。河北除沿海的港口和几个地级市外，整个经济以农业为主，基本上处于竞争体系的末端部位。内蒙和山西经济发展除能源资源如煤炭外，其他与河北无异。在三个阶梯的区域内出现了与地理地形完全相反的经济地形，区域合作的基础不牢，在合作中的地位不对等，难以寻求战略合作的平衡点。

4.缺乏强有力的行政力量推动，城市群公共治理动力不足

经济圈的形成需要行政力量的推动，这是打破行政干预的主要因素。环渤海经济圈的特殊位置和行政归属不一，使各地方行政力量形成了各自经济决策的思维定势。由于在经济圈中所处政治和经济地位的不同而采取了不同的经济发展战略，缺乏实质意义上的行政协调和联动机制，虽然从1986—2008年召开了十余次“环渤海地区经济联合市长联席会”对区域合作等问题进行过交流、研讨和前景展望，但参加方仅限于区域内部分地区领导，不具有全面性。真正通过经济区域圈内所有行政力量对区域经济进行统一有效、协调联动的实质性合作尚需时日和相关省市高层作出决断。合作时遇到需要各方照顾整体利益、放弃某些局部利益的决策时，必须依靠各省市的高层领导作出决策。