美国城市化：大都市区扩张与城市群崛起

一、美国的城市化：从大都市区扩张到城市群崛起

美国是世界上最为典型的城市化国家，其城市发展模式先后经历过两个阶段：第一阶段是殖民地时期至20世纪20年代，美国成为城市化国家；第二阶段是20年代至今，美国成为大都市区化国家。^[1]在漫长的大都市化过程中，美国的大都市区治理历经了三次理论论争及制度实验。而美国城市群的广泛崛起，则是大都市区发展到一定阶段的必然产物，可谓是水到渠成的自然演化结果。

（一）大都市区与城市群概念辨析

大都市区（Metropolitan District）和城市群（Megalopolis）是两个不同的概念。在国内学界，很多人对这两个概念不加区分，经常混用。尤其是后者，一般又译成“大都市圈”、“大都市连绵带”、“城镇密集地带”、“城市带”、“城市经济圈”，等等。我们认为，城市群这个概念虽有中文翻译上的不同，但就其本质而言没有很大区别。不过，从美国的城市演化史看，大都市区和城市群确实是两个相互关联但又内涵不同的概念。

1.美国大都市区的概念及其发展演变^[2]

在美国，大都市区的概念有着悠久的历史，经历过多次发展演变。不过，在大都市区的界定标准方面，虽然前后的变动很大，但具有明显的连续性，其核心内容可参阅表4-1。

1910年，美国首次提出“大都市区”（Metropolitan District，简称MD）概念，其标准为：人口在10万及10万以上的城市及其周围10英里范围内的郊区人口，或与中心城连绵不断、人口密度达150人/平方英里的地区，均可合计为大都市人口。当时这一概念的提出，乃是适应美国城市迅速发展的需要而产生的。因为进入20世纪后，美国城市化出现了新的现象。一些规模较大的城市超越原有的地域界线，向周边扩展，将周围地区纳入城市化轨道，并与中心城市紧密相连、融为一体。所以引入大都市区概念把这一地区列为一个整体进行考察十分必要，借此可以更科学地和客观地衡量城市化的水平，为拟定城市相关政策提供依据。此后，为了准确反映大都市区的发展状况并保持概念的连续性，美国联邦预算局先后对大都市区的定义进行过多次修改。

到1950年，这种统计区被正式定名为“标准大都市统计区”（Standard Metropolitan Statistical Area，简称SMSA）。它包括一个拥有5万或5万人口以上的中心城市及拥有75%以上非农业劳动力的郊县。在这个新定义中，中心城市的标准由原来的10万人口降为5万，而且其郊县以整个县为单位。后来对大都市区定义的修订都在此基础上进行，或者对大都市区概念的进一步细分，或者对大都市区界定标准的适当调整，既基本上保持了概念的连续性，又较好地反映出大都市区发展的客观状况。

1980年的定义在此基础上有所补充：“若该区域总人口达到或超过10万，并且有5万人口以上居住在人口统计署划定的城市化区域中，即使没有中心城市，也可划为大都市区。”1980年的定义还规定，人口在百万以上的大都市区内，其单独的组成部分若达到一定的标准，则可划分为“主要大都市统计区”（Primary Metropolitan Statistical Area，简称PMSA），而任何包含PMSA的大都市复合体都可称为“联合大都市统计区”（Consolidated Metropolitan Statistical Area，简称为CMSA），这两个标准，能有区别地反映规模较大的大都市区的发展情况。1983年，“标准大都市统计区”改名为“大都市统计区”（Metropolitan Statistical Area，简称为MSA），其具体标准没有变化。

1990年，美国又将“大都市统计区”更名为“大都市区”（Metropolitan Area，简称M A），其统计范围略有调整，规定每个大都市区应有一个人口在5万人以上的核心城市化地区，围绕这一核心的都市区地域为中心县和外围县。现在的“大都市区”（M A）与近100年前的“大都市区”（MD）相比，中心城市的规模门槛降低了，由原来的10万人降为5万人，而外围地区由原来的10英里范围内扩大为整个中心县和外围县。现在的美国，传统的“城市”与“乡村”的界限和定义失去意义，代之为“大都市区”和“非大都市区”，这种划分更符合客观实际。当年美国统计的大都市区为268个，拥有1.98亿人口，占全国总人口的79.5%。其中，人口在百万以上的大都市区数量达40个，人口占总人口的51.5%。

2000年，美国管理与预算办公室把大都市区的概念进一步更新为“包括一个可识别的人口核心和具有核心的高度一体化的毗邻地域的地区”。据统计，2007年美国的大都市区达到331个，人口2.2亿，其中百万人口以上的大都市区53个，这使美国成为一个以大型都市区为主的国家。

表4-1　美国大都市区概念及特征的演变过程^[3]

（续表）

说明：MD（Metropolitan District）；SM A（Standard Metropolitan Areas）；SMSA（Standard Metropolitan Statistical Areas）；MSA（Metropolitan Statistical Areas）；PMSA（Primary Metropolitan Statistical Area）；CMSA（Consolidated Metropolitan Statistical Area）；M A（Metropolitan Areas）；CBSA（Core Based Statistical Area）。

2.城市群的概念及美国当代的城市群

“二战”结束以后，随着美国经济的全面复苏，交通条件的改善，通讯科技的进步，美国的城市化广度和深度发生了重要变化：大都市化不断发展的结果，自然孕育了一批以集聚城市化为主的超级城市（人口在400万人以上）、巨城市（人口在800万人以上）的出现，人口和产业在空间上一方面继续向大城市集聚；另一方面向大城市郊区扩散，从而又形成众多地域相连的大都市区，若干大都市区因地理空间相互毗连，最后连绵组合而成大都市带，即城市群。

1957年，法国著名城市地理学家戈特曼（Jean Gottmann）借用古希腊“Megalopolis”（意为“巨大的城市”），最早为“城市群”这一城市化现象命名。当时他在考察了美国东北部大西洋沿岸的特大都市区的繁华景象后，将由若干大都市区连成一片的地带称之为“城市群”，即“大都市带”。戈特曼认为，城市群的内涵主要包括：（1）随着大都市区的发展，传统的城乡差别已经消失；（2）此前各独立的大都市区随交通的发展而蔓延，最终彼此交融在一起；（3）人类的各种活动高度密集于这些地区，促使大都市区间联系紧密、相互依赖，同时，各大都市区向更加专业化、功能化的方向发展。它们之间最终形成了一个有机的整体和完整的经济生态圈。^[4]

由此我们可以看到，城市是一个区域的中心，通过极化效应获得快速的发展，并对周边区域产生辐射带动效应，形成一个又一个大都市区，随着相邻大都市区核心城市规模的扩大和城际之间交通条件的改善，其辐射区域不断接近并有部分重合，大都市区之间的经济联系越来越密切，相互影响越来越大，最后逐渐形成一体化趋势，就可以认为形成了一个大城市群。^[5]

综上所述，大都市区和城市群两个概念有很大的不同，前者由两个基本要素组成，即城市中心商业区和以居住为主的郊区，它是美国管理和预算总署人口统计时的标准统计单位，是构成城市群的基本要素；而后者，顾名思义，是前者的有机融合或串联。同一地区或邻近地区大都市区的发展、蔓延、交融，逐步形成了城市群。^[6]因此，城市群是大都市区发展的自然结果，是美国城市化进程的最新阶段。或者可以说，美国长期的大都市化是城市群出现的前提条件，倘若没有足够广度和深度的大都市化，就不大可能出现当代的城市群。案例4-1概要介绍了当代美国的十大城市群。

案例4-1　当今美国的十大城市群

目前，美国有十个大城市群（其中少数跨越了国界），分别是：

1.波士华（Bos-Wash）城市群。1957年，法国地理学家戈特曼在细致考察了美国东北海岸三个世纪以来的城市发展后，发表了一篇具有划时代意义的著名论文《大城市群：东北海岸的城市化》（“Megalopolis：or the Urbanization of the Northeastern Seaboard”），首次提出了“Megalopolis”这一崭新的城市群体空间概念。他用这个词来描述美国大西洋沿岸北起波士顿、纽约，南到华盛顿，长达970公里，宽50—160公里的城市密集地带。1976年，戈特曼将其列为世界六大城市群之首。2007年，波士华城市群人口为5430万人，占全美的18%；经济总量22000亿美元，为英国或法国的一倍多，为加拿大或印度的两倍多。其支柱产业为金融业、传媒业、生物科技产业。

2.芝匹兹（Chi-Pitts）城市群。于美国中部五大湖沿岸地区，有匹兹堡、克利夫兰、托利多、底特律、芝加哥等大中城市以及众多小城市，城市总数达35个之多。2007年，人口为4600万人，经济总量为16000亿美元。支柱产业为制造、运输、商业房地产、零售。其核心是美国的第二大城市——芝加哥，经济总量大于瑞典。这个城市群如果把延伸到加拿大的多伦多和蒙特利尔算进来，则被称为“北美五大湖城市群”。

3.夏兰大（Char-lanta）城市群。地处美国东南沿海，起于罗利-达勒姆，经夏洛特，直到亚特兰大。2007年，人口2200万，经济总量7300亿美元。支柱产业为金融、生物技术、电信制造。夏兰大城市群形成一个巨型三脚架：区域总部中心和人才磁力中心亚特兰大，区域金融中心夏洛特，区域技术中心则在北卡罗莱纳。

4.南加州（SoCal）城市群。地处美国西南沿海，起于洛杉矶，通过圣迭戈，直到墨西哥的蒂华纳。2007年，人口2140万，经济总量7110亿美元。支柱产业为娱乐、金融、生物技术、数字技术。洛杉矶拥有杰出的电影，娱乐和流行文化，也是一个重要的港口和金融中心；圣迭戈拥有世界一流的信息技术、生物技术；蒂华纳是世界上最大的电视、电子和高科技新产品制造中心。该地区是结合了尖端的创造力和创新的能力，生产产品的成本相对较低。

5.多布切斯特（Tor-Buff-Chester）城市群。起于加拿大多伦多，通过美国的布法罗（Buffalo），至罗切斯特。2007年，人口2200万，经济总量5300亿美元。支柱产业为艺术、金融、电影、信息技术。它是北美第五大城市群，也是全球第十二大城市群。罗切斯特，是世界领先的光电生产和研究中心，一些全球著名的大公司如施乐、柯达等就聚集在这里。

6.北加州（NorCal）城市群。地处美国西部沿海，它围绕着旧金山海湾地区，从南部的硅谷到北部的纳帕谷。2007年，人口1300万，经济总量4770亿美元。支柱产业为生物技术、软件、数字内容、计算机和电信的设计、制造业。这里是高新技术产业集群聚集地，是风险投资家、酿酒师、软件工程师和网页设计师的乐园，是美国最具活力的地区。

7.南佛罗里达（SoFlo）城市群。地处美国东南部佛罗里达半岛上，其地域占南部佛罗里达州的一半，其中包括迈阿密、奥兰多和坦帕。2007年，人口1500万，经济总量4280亿美元。支柱产业为旅游、保健、贸易、房地产开发。这里是护士、药剂师、房地产开发商能够开展创造性一流工作的地方。迈阿密是其重要城市，它是拉丁美洲的银行和投资进入美国的门户；奥兰多是娱乐和设计，具有相当能力的艺术和娱乐技术，当然也是迪斯尼世界的故乡；西棕榈滩则是新兴的生物技术产业基地，也是海洋生物学研究中心。

8.达奥斯汀（Dal-Austin）城市群。地处美国南部墨西哥湾西部，由达拉斯、圣安东尼奥和奥斯汀市形成一个巨大的经济三角。2007年，人口1000万，经济总量3700亿美元。支柱产业为计算机和芯片制造、银行、房地产开发。随着8亿美元新的丰田汽车厂在圣安东尼奥建成，这一城市群成为美国增长最快的汽车制造中心。奥斯汀市所在的德州已超过加州风能产业，成为全国最大后石油绿色技术基地，这里也是世界上最大的个人电脑制造商戴尔公司所在地。同时，创意产业发达，提供的就业岗位占全市的40%，比全国平均水平高出四倍多。

9.休奥尔良（Hou-Orleans）城市群。地处美国南部墨西哥湾中部，这里就是从休斯顿到新奥尔良的“阳光地带”。2007年，人口1000万，经济总量3320亿美元。支柱产业为能源、沿海基础设施建设、航空航天，及其他制造业。石油工程师、地质科学家、土木工程师，在这里是创造性的关键工作岗位。在休斯顿，提供了超过三分之一的美国石油工业工作岗位。新奥尔良也是重要的石油工业城市，也是一座著名的旅游城市，这里的居民大多说法语，吃法国菜，保留着法国和西班牙的风俗和习惯，所以有人称此处为“美国的巴黎”。

10.卡斯卡迪亚（Cascadia）城市群。地处美国西北部沿海，起于俄勒冈州的梅德福、波特兰市，经西雅图，至加拿大温哥华。2007年，人口900万，经济总量2600亿美元。支柱产业为航空航天、软件、电子商务、全球零售、旅游。这里是波音公司的生产基地，也是微软、亚马逊等全球软件和基于互联网的大公司所在地。它还拥有领先的生活方式和消费品牌，如星巴克、耐克等。

资料来源：秦尊文：《美国城市群考察及对中国的启示》，载《湖北社会科学》，2008年第12期，第81—84页。

（二）美国大都市区治理的三次理论论争及其制度演进

美国学者比尔·斯科特根据地理、经济和社会空间结构上的演进特点，将美国大都市区的演化划分为三个阶段：单中心（中心城市为主导的阶段）、多中心（市区和郊区相互竞争的阶段）和网格化阶段（复杂的相互依赖和相互竞争关系）。与此对应，美国大都市区治理的制度演变过程明显分为三个阶段：第一阶段——以兼并、合并为特征的单中心城市扩张；第二阶段——以专区为典型的多中心治理结构；第三阶段——以区域治理能力建设为核心的大都市区治理转型。^[7]实际上，在这些制度实践背后，交织了三次重要的理论论争：一是传统区域主义时期主张的大都市区政府或曰“巨人政府”；二是“公共选择”学派主张的多中心的大都市区治理；三是新区域主义主张的网络化的大都市区治理。下面分别作具体介绍。

1.传统区域主义时期：大都市区政府

在美国城市化的早期，大都市区政府建设被当做是传统改革思路。其第一阶段是在19世纪中后期，包括费城、旧金山和纽约在内的美国一些主要城市建立了市郡合并（City-county Consolidation）的区域政府。1898年，纽约市宣布其周边的四郡二十市合并成现在的“大纽约市”。这个在当时影响最大的市郡合并，标志着北美历史上第一波“区域政府合并”达到了高潮。这个潮流是有其独特的时代背景的。在19世纪中后期，众多的北美城市正面临着工业化和城市化的巨大挑战，许多市政设施和服务都无法跟上人口膨胀后的需求。为了更好地统一规划市政服务和管理，一些主要城市求助于成立“区域型”政府，以解决公共服务问题。合并的“大纽约市”就成为当时世界上最大的“区域型”都市。

从20世纪40年代到80年代中期，“巨人政府”论这一传统改革思路一直在美国学术界占主导地位。“巨人政府”论认为，大都市区的碎片化结构严重损害了解决区域性公共问题的能力，而大都市区日益增加的相互依赖性要求采取综合性的和协调性的规划与权威性行动，主张“一个大都市区，一个政府”。这些大区域政府的建立，起初主要是为了实现三个目的^[8]：一是经济规模效应。区域政府面向更多的服务人群，政府职能和公共服务措施可以有更广泛的群众基础。按照经济规模效应理论，一些公共服务设施，比如说城市供水、垃圾处理和现代刑事侦破设备等等，都需要有一个最低人口数量以分摊提供服务的固定成本，使公共服务的平均成本大幅下降。大区域政府的建立，为实现经济规模效应提供了人口基础。二是大区域政府的建立，有利于精简各级政府机构的重复设置，以最精简的政府机构和人员向全区域提供最高效的服务。三是使政府责任更有针对性。简明的政府网络体系使群众对政府各部门职能一目了然，避免了各级政府机关互相推诿、职责不明。统一的区域政府为区域内公共服务和政务管理统一协调，做到资源统筹、高效明责。

具体来看，传统区域主义时期大都市区政府的改革措施主要包括：（1）中心城市的扩张，通过兼并邻近的郊区和市镇，主要集中在南部和西部各州。（2）市县合并，1945—1976年有14起市县合并，1976—1990年有6起市县合并，1996年有3起，1997年有4起成功的市县合并，最近的案例是堪萨斯市和万多特县的合并。^[9]（3）建立广泛权限和自治的双层制度，上层大都市区政府功能主要集中于那些跨地区的事务，如空气和水污染控制、垃圾处理、区域性土地利用规划等，而地方性事务，如街道照明、地方公园和运动场、垃圾收集等由下层地方政府处理。^[10]“巨人政府”论认为，改革不仅可以产生出统一的行动、更公平的公共服务、更强的区域公共治理能力，而且给公众带来了对更有效的政府进行控制的民主化福利，并提高了选举的或被任命的官员的品质。^[11]

案例4-2　美国的“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”

双城大都市区位于美国明尼苏达州东部，双城即指圣保罗和明尼阿波利斯两个分居密西西比河东西侧的城市。1967年，由州立法院授权建立了“大都市区议会”（M UC），管辖7个县。议会共有17个成员，由州长提名任命，一般一个城市一个代表，其基本职责包括三项：一是对大都市区内的实际事务进行长远规划，对一些长远支出预算进行审查；二是对一些都市组织如交通局、垃圾处理委员会、航空委员会的预算运行进行监督；三是就某些问题给县政府和各市议会提供咨询服务。M UC成立之初，遵守其创立宗旨，以规划者的身份出现，工作针对性很强，工作方法民主，成功地处理了一系列困扰当时大都市区的实际事务，如决定垃圾填埋场、飞机场选址、挽救私人运输系统、规划空间用地等，得到各方舆论的一致好评，M UC后来由于越来越多地参与具体事务的管理，开始与地方政府出现矛盾，加上议员系非选举产生，其地位和影响力逐渐下降。(www.xing528.com)

“波特兰大都市区政府”则是全美第一个直接选举产生的区域政府，其职能主要是会同地方政府制定区域规划，保护环境，提供区域性公共服务。经过几年的发展，这个政府组织已经成为解决许多区域性重大问题的灵活而有效的区域性行政组织。

但在美国式的民主中，合并型的区域“巨人政府”是与传统的“管制最少的政府乃是最佳政府”的理念背道而驰的。一个庞大的政府可能拉开了管理机构和居民之间的距离。按照传统组织行为学的理论，管理者和被管理者之间的距离应保持相对接近，这样有利于意见的上传下达，政府能够及时了解居民的需求，居民能够有效地和政府沟通，做到信息链的流畅贯通。如果由一个过于庞大的政府负责老百姓的日常民生和公共设施，就很难做到因地制宜、灵活地制定措施。“巨人政府”还可能带来政府机构臃肿，机关人员难于管理，改革无法实施等组织性问题，降低政府的办事效率。过于庞大的“巨人政府”还有可能忽视辖区内一些弱势社会或者种族群体的经济和文化需求，不能做到社会和经济资源的公平分配。因此，在20世纪初期，区域政府在北美地区的发展日渐衰退。在“二战”前后直至90年代的几十年中，美国经历了近50年的城市扩张和“郊区化”（Suburbanization）的历程。随着城郊人口的增长及其政治经济实力的不断提高，区域合并的“巨人政府”受到了越来越大的抵制。区域政府只是在20世纪六七十年代的少数一些美国城市出现过。比如说在田纳西州的纳什维尔（Nashville）、佛罗里达州的杰克逊维尔（Jacksonville）和印第安那州的印第安那波利斯（Indianapolis），城区和市郊政府都发生了大规模的合并，产生了统一机构、统一管理的大区域政府。虽然说这几个例子被称为区域政府在美国的第二波发展，但总的来说，区域合并式政府在美国没有大范围的流行。据不完全统计，在过去100多年中，有超过85%的政府合并提议被选民否决。

2.公共选择理论：多中心的大都市区治理

尽管与“巨人政府”论一样都产生于20世纪50年代，但多中心治理理论在80年代末期才开始占主导地位。在这几十年中，美国城市发展中占统治地位的是“公共选择”（Public Choice）理论，该理论主张大都市区采取分权而不是集权的治理制度，强调居民的自发选择，“以脚投票”，把选择权大幅度地交给了自由市场和地方政府；奥斯特罗姆和蒂鲍特等学者认为，“巨人政府”论所倡导的“科层制”治理导致供给过剩和不必要的生产，多个地方政府间竞争所形成的“市场机制”才是最有效的。而且大的、单一的大都市区政府并不必然如那些主流学者认为的那样具有效率，相反大量小的地方政府往往具有高效率和良好回应性。公共选择论者认为，大量自治的地方政府的存在创造了一个类似于市场的环境，在那里居民可以选择最适宜于自身偏好的税收/服务交易的行政辖区。他们坚持认为，大都市区制度化的碎片化，对于有效的公共服务供给是有利的。受多中心理论的影响，美国地方政府开始出现极端分散的局面：

一是各类功能单一的“综合型”（General Purpose）和“特别区”（Special District）在美国大行其道，全国范围内出现了将近5万个主管学校、供水、图书馆、公园等公共服务的“特别区”政府，在数量上甚至超过了市、郡、县等各级地方政府的总和。所谓“特别区”，是根据某种特定的管理需求，划出一定的区域范围，设立专门管理机构，实行区域治理。这种模式在美国非常流行，可以说带有普遍性。有人称之为“以物为中心的行政区划”。主要原因是，在美国政治文化传统中，强调的是地方自治，它们宁可通过各种共同建立的专门机构去处理各种区域问题，也不愿建立一个管辖全部区域事务的大都市区政府。也就是说，它们只愿建立管理体制，不肯建立政府体制。这种特定的区域及其专门管理机构在美国统称为“特别区”。特别区的区域范围划定根据需要有大有小，大的基本上覆盖整个大都市区，小的则只有2—3个城市的组合；特别区的种类更是五花八门，有大气质量管理区、水区、学区、废弃物管理区、交通运输区、空港管理区、公园区、消防区、海岸保护区、图书馆区、体育场馆区等，有的甚至灭蚊也设立专门的管理区。大的特别区由州授权建立，小的由县设立，其中许多由民选产生。因此，特别区管理机构具有相当权威性。目前，美国共有3.3万多个特别区，其职能主要是协调利益冲突，提高资源共享性。

案例4-3　加州南海岸大气质量管理区

加州南海岸大气质量管理区属美国特别区中比较大的一种类型。它的管理范围涉及洛杉矶、橙县、河边县和圣贝纳德诺（San Bernarclino）四个县、1000多平方英里、1500万人口。它成立之前，四个县都有各自的大气质量管理机构。因大气污染具有流动性，故在1977年根据有关法律成立了该跨区域管理机构，同时四县的相应机构被撤销。它的主要职能是管理固定空气污染源，像汽车等流动污染源由州政府直接管理。管理区设有一个管理委员会，有12个委员，其中州政府代表3个，其他9个委员由各县和部分规模较大城市代表组成，有的城市市长亲自参加。管理委员会一般在每个月的第三个星期日上午召开例会，讨论通过预算、立法、人事等重大决策。管理区内设立法、执法和监测三个主要职能部门。立法部门每三年编制一次大气质量管理计划，确定改善大气质量的目标和措施。根据这一计划，还要对各种污染源制订具体的管理法则，各种法则经过管理委员会审议通过后即可实施。执法部门主要是负责审查颁发许可证及对各企事业单位的环保计划和措施执行情况进行监察，对违规者给于（予）处罚。企事业单位领取许可证时需要交费，另外每年要交年费。管理区还对污染企业收取排污费。目前，管理区近90%的日常运转费用由各类收费解决，监测部门的职责是负责对大气质量的监测分析，其监测数据已有50年历史。此外，管理区也做一些环保新技术的推广工作。

二是很多地方组建了半官方性质的地方政府联合组织。由于大都市区中有许多问题依靠单个地方政府根本无法解决，在这种背景下，诞生了一种由地方政府自愿联合，获得联邦和州政府支持的半官方性质的、松散型的行政组织——地方政府协会。由于这类组织易被各方接受，且具一定的协商、协调功能，所以发展较快。

案例4-4　美国的南加州政府协会

南加州政府协会是美国最大的地方政府协会之一。它成立于1966年，管辖范围涉及洛杉矶县、橙县和河边县等6个县、188个城市、1600万人口、3.8万平方英里的区域。辖区内城市是否参加协会完全自愿，目前188个城市中有135个参加了协会。协会设有董事会，重大问题由董事会表决决定。现有董事会成员70个，规模较大的城市一市一个，一些小城市则联合推选一个成员，董事会成员必须是民选官员。其职能主要是从事交通、住房、空气质量、水资源等方面的区域性规划。

协会的日常运行经费由联邦和州政府拨款及各协会成员城市缴纳年费解决，每年2200万美元，工作人员100人左右。从南加州政府协会的实践看，最成功的工作是在编制和实施区域性交通规划方面。联邦政府要求协会每三年编制一次区域交通规划，并规定：凡联邦政府拨给地方政府的交通项目补助经费，必须是纳入规划的项目。由于联邦的支持，使交通规划的编制和实施都比较顺利。最近，协会刚编制完成2001—2006年的区域性交通执行项目规划，总投资需240亿美元。

三是政府间签订府际合约。这也是美国大都市区区域协调管理中采用比较普遍的一种方式，主要在公共设施方面的合作，按市场法则进行。如洛杉矶市在筹建污水处理厂时与周边城市进行了广泛的磋商，最后与29个城市签订合约，洛杉矶市投资46亿美元兴建日处理能力4.5亿加仑的污水处理厂（目前规模居世界第二），其他29个城市有偿共享。签订合约方式用得较多的是警察与消防方面的合作。如核桃市人口只有3万，其市政府与县政府签订合约，由县政府的警察局、消防局有偿提供核桃市的治安和消防服务。市与市之间也有签订治安和消防合约的，主要是就近合作解决城市边缘地带的治安和消防问题。另外，还有图书馆、公立医院等市与县政府签订合约的。总之，合约方式把市场法则引入行政管理领域，受到普遍欢迎。

3.新区域主义：网络化的大都市区治理^[12]

由上可知，“巨人政府”论将合并视为城市政府的最好形式，但其目标分析和政策倡导之间往往是自相矛盾的，而且经验研究可能证明在分权化的地方政府间采取某种形式的合作更有利于解决区域性问题^[13]，或者相反的是碎片化、财政不平等以及其他问题可能继续存在于合并后的政府体制之中。^[14]从实际影响来看，这一传统改革思路所预期的效果，如减少支出、提高服务绩效、缩小地区差异、提高区域经济竞争力等，也很难说完全实现了。因此，有论者对“巨人政府”论的发展前景表示悲观。^[15]而建立在公共选择理论基础上的多中心治理也只是一个理论的条件，缺乏实质的事件来支持。^[16]多中心治理理论假定地方政府如同市场主体一样能在给定机会和区域政治经济的约束下进行理性选择，但经验研究表明这种理性是有限的，并不能避免“公用地的灾难”。而且，多中心治理理论在强调效率和经济的同时，却忽视了类似平等和公正这样重大的社会问题。^[17]此外，面对区域性公共服务供给中可能存在的负外部性，尽管公共选择理论主张通过自愿谈判和临时性安排来促进公共服务供给的协调，但还缺乏事实依据。^[18]因此，“巨人政府”论和多中心治理都不足以解决全部的大都市区治理问题。

20世纪90年代以来，美国掀起了第三波的区域发展理论和实践。在这个阶段，一个标准性的政策变化是对于“政府”（Government）和“治理”（Governance）这两个概念的区分。“政府”的概念是基于正式的政府机构和部门。这个概念强调一切公共服务职能只能由指定的政府部门来执行，为了实现区域化调度，就必须有一个正式的区域政府。这种强制的政府管理的传统实践在全世界范围内已经流行了数百年，被许多国家和地区认为是唯一可行的推行政务的手段。然而，在过去20多年中，这种“大政府”观念受到了“新区域主义”的冲击。“新区域主义”提出了“治理”的概念，强调某些关键性的区域政务和公共服务可以通过区域内各级不同政府或者政府部门间的灵活协作来达到其最佳配置，或者由区域内各级不同政府自愿参与组成协调管理委员会来统筹规划区域内各项事务。比如说区域发展规划以及区域协同发展就可以通过区域内的省、市以及地区政府共同参与，共同修订区域长期规划来达到互相合作、共同发展的目的。这种不需要强制政府干预的政务管理强调了灵活的合作机制，以各级政府和政府部门的自愿参与为基础，把传统的纵向型政府管理变成了现代化的水平型合作网络，为解决区域问题、指导区域发展指出了一条新路。同样重要的是，这种灵活的“半政府”形式的公共政策，避免了设立大型区域政府机构的复杂过程，也同时避免了单个政府机构由于管理过大行政区域带来的政策僵硬、变化不及时，以及不能根据区域内各地社会经济条件的不同而量身定做灵活政策的潜在问题。

应该说“新区域主义”并不是随机产生的，而是有着其很深的理论基础和时代背景。首先，“新区域主义”代表着城市以及城市区域在全球化形势下的愈发重要性。在“二战”以后直至20世纪80年代以前，西方各国的主要城市出现了“多中心”（Polycentric）的发展态势，城市区在国家经济中的作用有所衰退，人口大量向近郊（Suburbs）迁移，中心城市出现了经济社会发展上的倒退。许多西方城市基础设施老化，人口素质下降，犯罪率上升，像美国的纽约和芝加哥等城市都面临着严重的衰退和不宜居住的问题。然而，随着全球经济以及全球化的发展，城市的核心作用在20世纪80年代以后又逐渐显示了出来，中心城市又一次占据了人类历史发展、社会进步的前沿。这是因为全球化不但促进了国际经济的迅速发展，高层次的服务业（Professional Service）成为全球经济发展的新支点，更重要的是带来了世界范围内的文化多样化和不同社会形态之间的交流。随着世界各地间经济文化交流的日益频繁，信息的传输和沟通要求形成一个发达的城市网络。这种沟通突破了国界的限制，国家政府（Nation State）已经不再是世界经济文化交流的主角，以各级城市为节点而形成的错综复杂的网络成为全球化环境下世界发展的主要通道，城市政府（City State）也成为政治经济文化交流的主体单位。在这个网络中，不同大小、不同地区的城市成为提供现代化通讯，发展高科技产业，促进文化交流和一体化的主要地点。城市具有丰富的文化内涵、悠久的历史传统、中心的地理位置，这些都是才发展了几十年的近郊地区所无法比拟的。城市中心再一次回到了人类发展的巅峰。全球化对城市发展的影响也成为近二三十年来城市学科最重要的讨论课题之一，特别是处于发展最前沿的包括纽约、伦敦、东京等在内的“全球城市”（Global City）。这些城市不但在经济上超级繁荣，而且引领了世界范围内的文化融合，使全球一体化的观念深入人心。

在这个城市复苏的浪潮下，城市区域在世界各国的兴起成为城市发展的新趋势。在全球竞争日益激烈的环境下，传统意义上单一的城市中心已经不能满足竞争的需要。整合区域优势，充分利用城市以及周边地区的资源互补，以区域为拳头在全球市场中获得竞争优势已经成为备受关注的发展模式。这种新形式的区域发展迫切要求一种既能有机整合区域资源，又能避免前文讨论的大政府弊端的合作治理模式。“新区域主义”就在这种时代的背景下应运而生了。相比于20世纪末期前，在欧美国家流行的“巨人政府”和“多中心”的区域政策，“新区域主义”的发展具有几个鲜明的特点：（1）治理而非管理；（2）跨部门而非单一部门；（3）协作而非协调；（4）过程而非结构；（5）网络化结构而非正式结构。^[19]具体而言，大都市区治理超越了一个特定的地方政府的管辖范围，是两个或两个以上的地方辖区联合形成的治理层次；在区域治理中，共同参与的各地方主体间既有竞争，也有合作；区域治理的组织载体呈网络化形态；区域治理将区域内某些资源有机地整合起来，避免了由于地方高度资源分割化使用而带来的重复建设和资源浪费，提高了资源的使用效率。

在“新区域主义”理论和实践发展的推动下，欧美各国的都市圈（Metropolitan Region）相继发明了多种颇有创意的新型政务管理模式。比如说，在英国的伦敦、美国的明尼安那波利斯（Minneapolis）和波特兰（Portland）等城市出现了一种“多层次”（Multi-tier）的治理模型。这种模型在最大限度上保留了一个都市圈内各级地方政府的组织结构和管理功能，在此基础上，建立了一个地区性的“伞型”（Umbrella Level）管理机构。这个管理机构并不越权管理其辖区内各级政府的日常事务，而只是负责涉及各个辖区之间的区域范围政务，比如说大型水域的环境保护，城市之间的轨道交通和区域财政事务等。各级地方政府仍然负责全面的公共服务，保持原有的决策权和独立性。（Savitch，2010）这种结构的安排有些遵循美国联邦宪政的原则。根据《美国宪法》的规定，美国联邦政府无权干涉各州政府的内部事务，而只能管理涉及多个州之间（Inter-state）的各种事务。各个州在自己的辖区内对州内事务有绝对的管辖权，不受联邦政府限制和管辖。

在美国的匹兹堡（Pittsburgh）和路易威尔（Louisville）以及加拿大的汉诺威（Hanover），这些城市提出了另一种治理方式——多边联合治理（Linked Function）。这种治理方式比“多层次”治理模型更加灵活多变，并不要求形成一个地区性的管理机构，而只是在本地区内的各级和不同地方政府间以合约的形式签订协议，建立税收共享（Revenue Sharing）、公共服务合作以及区域经济发展等多方面、全方位的合作。根据萨维奇等人（Savitch et al.，2009）的具体阐述，在美国的肯塔基州路易威尔市及其所在的杰弗逊郡（Jefferson County）在1986年缔结了《多边联合治理协议》。正如美国大部分的市郡关系，路易威尔市在地域上完全包含于杰弗逊郡内，但有其完全独立的行政权力，在2000年有人口25万，市区面积65平方英里。杰弗逊郡在地理位置上包括了路易威尔市以及其周边的80余个独立的小城市（Municipality），并管理辖区范围内其他未建市（Unincorporated）的地区，人口约55万，辖区面积385平方英里。在合作协议中具体规定了市郡政府将共享个人及企业所得税的征收，路易威尔市政府将取得58.7%的份额，杰弗逊郡可以使用剩余41.3%的个人及企业所得税。两个政府合作管理辖区内的事务时，制定了详细的合作原则。市政府负责图书馆、博物馆、动物园和城市公共危机管理，郡政府负责区域范围内的环境保护、公共安全和用地规划。在《多边联合治理协议》实行的首个12年中，辖区内的经济发展得到了很大的促进，路易威尔市和杰弗逊郡逐渐走上了后工业化的道路，发展成为一个现代化的都市。1998年，市郡政府同意将这个协定自动延长12年。但是在2000年的大选投票中，由于各方面原因，路易威尔市和杰弗逊郡合并组建了路易威尔都市政府（Louisville Metro），《多边联合治理协议》自动失效，此项合并引起了美国全国范围内诸多学者的激烈讨论。最新的研究成果显示，市郡合并后的几年中路易威尔都市发展并没有得到很大的改善，反而产生了一些负面的社会影响。

以上两种治理模式都产生于辖区重叠的各级政府之间，萨维奇（Savitch，2010）还介绍了一种在不接壤的城市间的“跳跃式”（Jumped Scales）合作方式。比如说在美国西海岸的西雅图和加拿大的温哥华市就订立了长期的资源共享和支持交流协议。在欧洲，这种“跳跃式”的合作也在马赛—日内瓦—巴塞罗那这些城市间悄然兴起。

总而言之，以上几种富有创造性的方式是过去二三十年中“新区域主义”理论在欧美各大都市圈之间的实践发展，其对“政府”和“治理”这两个概念的区分反映了区域发展理论在新世纪世界范围内的演化趋势。当然，作为在过去20多年间涌现出来的新兴区域治理模型，“新区域主义”并不是解决所有区域问题的万能良药，其治理模型也无法被随意地应用于所有地区。随着时间的推移，一些中外学者已经对“新区域主义”提出了一些批评和质疑，强调必须根据各地不同情况灵活运用而不能一概而论。在理论层面上，由于“新区域主义”模式缺乏强制性的政策手段，主要是依靠政府和其他组织的自愿参与和主动合作，在一些地方保护主义严重、集团利益复杂的地区，其可行性可能会受到很大的局限。在实践层面上，在许多地区“新区域主义”的成功取决于一些特定要素，比如说地区领袖的领导才能、一些突发性的地区事件而统一民众意见，以及上级政府的扶持和激励，这些不具备必然性的要素也使“新区域主义”模式在不同地区的通用性受到一定的限制。在某些情况下，由于缺乏正式的法律法规和政策条例，在某些地区“新区域主义”的实践可能带来制定、执行和落实区域政策的责任分配不明确，由此削弱政策的效果或者导致缺乏明晰的问责机制。

不过，虽然“新区域主义”受到了一定批评和质疑，但它代表了过去20年来欧美区域制度理念的新一波发展，全面理解它的内涵和模式将对研究总结各国区域发展具有重大的意义。随着全球化的深入和都市圈在众多欧美国家的蓬勃发展，区域治理理论在“新区域主义”的基础上已经出现了一些更新的拓展。特别是在全球经济一体化的环境下，都市圈正日渐成为国家领土重构的重要组成课题。比如说“地域重划”（Rescaling，Reterritorialization）就指出了在城市区域成为全球经济重要竞争者的历史条件下，区域政策将更致力于重新设计和提高城市的基础建设，以使都市更能在全球经济中更具备竞争优势，改变大都市治理的制度安排将在很大程度上决定区域的发展战略和竞争实力。

（三）美国城市群的发展演进及其特点

1.美国城市群的崛起过程

20世纪后半期，美国的城市化出现了由起初的大都市化向城市群发展的转变。就发生学角度而言，美国城市群的崛起不是一朝一夕的事情，大致经历了四个发展阶段^[20]：

（1）城市独立发展阶段

随着交通的改进和工业的发展，人口和经济活动不断向城市集中，城市规模不断扩大。但此时城市之间的联系比较薄弱，整个地区的空间结构表现为众多小城市松散分布。只有一些区位性中心城市如港口城市，其向外型的经济职能比较发达。

（2）区域城市体系形成阶段

随着美国全国铁路网的形成和工业革命的发展，美国的城市化进入鼎盛时期。城市规模急剧扩大，数量明显增加，区域城市化水平日益提高，综合性和专业性城市日益凸显，大中小型城市分层构成了区域内的城市体系。

（3）城市群形成阶段

汽车产业的蓬勃发展和公路建设推动了城市规模的不断扩大，外国移民和国内移民大量涌向城市，原有的城市边界被一圈圈扩大，郊区化进程加快，中心城市和郊区互动形成了新的城市模式——大都市区。大都市区内城乡分野不再明确，经济辐射范围扩大。

（4）城市群成熟期

由于州际间高速公路网和民用航空业的发展，大都市的规模进一步扩大，巨型和超巨型大都市逐渐形成，人口和经济活动由中心城市向郊区分散，郊区的功能越来越完备，城市周边出现了多个次中心郊区和卫星城市，它们与中心城市既竞争又互补，形成多中心的大都市空间布局。大都市区内卫星城市和郊区规模的扩大，使其与相邻或者相近的其他大都市的卫星城市或郊区相连接甚至融合，从而形成城市和郊区的密集区域。

由上可知，交通技术和高科技是促进美国城市群从萌芽、发展到成熟的两个强劲的动因。一方面，美国经历了四次交通大发展，分别是运河和收税公路、铁路、汽车和公路、高速公路和航运发展时期。每一次交通技术的革新将美国的城市化进程推向一个新的高度，城市规模由此扩大，人流、物流、资金流、信息流随之加快，从而使美国的城市由孤立发展到出现郊区、大都市区、巨型大都市区，最后到城市群。另一方面，在城市规模和功能由低级到高级的演进过程中，信息技术革命加速了大都市区向城市群迈进的速度。信息技术提高了信息的传输和处理能力，从而解放了企业经济活动的空间限制。根据市场需要和利益最大化原则，企业的决策、研发、生产、加工、销售、服务等机构进行合理空间分布，分散到区域之内、区域之外，甚至国外，企业的一切活动都由交通和通讯网络来维系，客观上促进了城市群的发展，连绵带内部出现了职能明确、梯队合理的城市空间布局。

2.美国城市群发展的特征^[21]

宏观上看，美国的城市群均由大都市区组合而成，在这种组合中，各个大都市区在城市群中承担着不同的功能，其中每个城市各具独立性和特色，而整个城市群保持着整体功能的完整性，是多种城市职能作用的复合体。同时，美国城市群的扩展模式大致如图4-1所示，它是一种由东向西、由发达地区向次发达地区波浪式发展的梯度扩展过程，即由东部的波士顿、华盛顿、克里夫兰等向中部和中西部延伸。在人口重新布局的过程中，非大都市区、大都市区、中心城市和郊区等对人口的聚集程度各有不同的表现，其中非大都市区变化幅度较小，中心城市的变动幅度也不大，郊区和大都市区的变动最为明显。

图4-1　美国城市群的扩展过程

从微观上看，美国城市群内部呈现出如下两大特点：

一方面，城市空间形态巨大，人口高度密集，社会经济和文化活动高度密集，是美国社会生活的主要舞台，以及财富、权力、制造业、物流、信息、服务、管理的中心，领导美国的政治观念和行为、科技创新、文化艺术和时尚消费，是美国社会的中枢和大脑。

另一方面，城市体系复杂，城市之间既联系又分工，不但是各大都市区因膨胀而造成地域上的联合，还是一个有机的城市体系。在这个城市生态圈内，既有国际中心，又有全国、地区和地方中心，各大都市和城市之间特色鲜明、功能明确，内部组织生态结构呈多中心发展态势。以东北部的波士华（BosWash）城市群为例。该都市带由波士顿、纽约、费城和华盛顿特区四大核心大都市区构成，它们之间职能分工明确。纽约是美国的金融和商贸中心，有最为发达的商业和生产服务业，它为这一地区提供最多、最重要的服务，全国最大的股票和商品交易所、最大的投资和商业银行都汇聚此地。波士顿大都市区是整个新英格兰地区的政治、经济、文化、教育和公共服务中心。高科技产业、金融、教育和医疗服务、建筑和运输服务是波士顿大都市区的主要产业，其中高科技产业和教育还是波士顿最具特色和优势的产业。费城大都市区的经济结构十分多样化，主要的产业有健康服务业、制药业、空间制造业、教育服务和交通服务业。由于地处波士华的中部，费城的经济得益于优越的地理位置，与全国一些规模最大的城市市场接近，地价较低，费城中心区的商业异常活跃。著名的宾州大学和大量的科研机构也为这一大都市区提供了大量高素质的劳动力，因而费城吸引了很多客户服务和商业服务公司，还有很多国际企业也选择费城开办分公司，其中大多是制造业公司。费城的港口是美国最繁忙的港口之一，以集装箱的容量来说是北美第二大港，以进口货物量来说是美国第四大港。费城是这一地区的交通枢纽，贯通东北海岸的电气化高速铁路系统——“东北走廊”的所有者美国铁路客运公司（Amtrak）总部就位于费城。华盛顿大都市区作为全国的政治中心，经济结构独特。信息、金融、商业服务、健康和教育服务、休闲娱乐和餐饮业是这里的支柱产业。此外，信息产业、生物科技、国际商务、专门服务和旅游业也相当发达。作为超级大国的首都，华盛顿地区在国际经济中同样有很大影响，全球性的金融机构，如世界银行、国际货币基金组织和美洲发展银行的总部都位于比。每年，国际商业活动对这一地区经济的总体影响达到了340亿美元，占地区生产总值的14%。巴尔的摩大都市区自殖民地时期以来就是重要的制造业中心和商贸中心，而与华盛顿特区的接近使得它分享了很多联邦开支和政府采购合同，相应地，国防工业在巴尔的摩有很大发展。