四、对当代中国的启示
（一）中国政府间纵向关系的发展及其存在的主要问题
1.体制转轨中中央与地方关系的变化
鉴于高度中央集权的传统体制愈来愈无法适应经济社会发展的要求，改革开放以后，中央与地方的关系开始逐渐发生变化。这一变化大体上可以分为两个阶段：
（1）20世纪80年代的放权改革
我国的全面改革是从经济体制的改革开始的。推动改革开放全面展开的十一届三中全会将放权确定为改革的一个基本主题，其具体内容包括：一是改革权力的配置，给地方政府和生产单位更多的决策权；二是改革利益的分配，给地方、企业和劳动者个人以更多的利益。通过这种“简政放权”或“放权让利”的改革，调动地方政府和生产者的积极性。
经济体制改革的突破口是财政管理体制的改革——实行划分收支、分级包干的财政管理体制。1980年，在江苏、四川试点成功的基础上，国务院颁布实施财政体制改革。这次改革的特点是由过去的“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，由“条条”分配为主改为以“块块”分配为主，由“一年一定”改为“一定五年不变”，由“总额分成”改为“分类分成”。[59]因此，财政体制改革就是要实现“分灶吃饭”，即按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围，将收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央、地方调剂收入，并根据核定的地方收支基数，分地区确定地方固定收入上缴比例、调剂收入上缴比例或定额补助数额。[60]“分灶吃饭”使地方可以在限定的比例和数额内拥有财政支配权，这就赋予了地方较大的财政自主权。而且，从“条条”向“块块”的支配权转变，改变了过去下放权力时“条条”为主所导致的财政系统内放权，而地方财政没有实质自主权的现象，地方财力的分配和使用完全与中央各经济主管部门脱钩，不再受到来自中央各经济主管部门的干涉，拥有了真正的财政自主权。由于“分灶吃饭”对地方产生的刺激作用，各地方的财政收入迅速增加，极大地提高了地方政府在经济管理中的影响作用，使得地方政府成为地方经济发展的主宰。
由于财政收入的获得与企业的经营是密切联系在一起的，因此，下放财政权的同时，中央也下放了企业的经济管理权，即下放了与企业有关的人、财、物支配权。对企业管理权的下放，使得地方政府的经济管理权日益扩大。据统计显示，1983年，中央政府所掌握的工业产值只有30%—35%，省级或省级以下的政府进行直接或间接控制的达65%—70%。[61]这种控制规模的比较，导致中央相应地扩大地方在财力、物力、人力、外汇、投资等方面的支配权，使得地方政府又成为地方利益的代表。由于中央政府对地方政府的财政和经济管理权的下放，并不是以变更旧的管理体制为前提，放权仍是一种行政性放权，并没有脱离以前放权实践的本质，因此，这种放权并不能避免集权、分权的恶性循环。为了回应经济上的变化，必须进行相应的政治体制改革。
政治体制改革的突破口是改变权力结构，即改变权力过分集中的现象，从根本上讲，就是要改变党的一元化领导。改革突破口的选择，决定了中央与地方关系这种纵向关系的调整，在政治方面的切入点却是从横向上入手的。由于中国党内的集中制管理原则和特征相当突出，当党的力量从横向上对政府的行政工作进行直接控制时，这种党内的纵向集中会加重政府部门的集权化倾向。从行政的角度来说，地方政府要获得政治权力是相当困难的，只有从横向上对党与政府的关系加以调整，才能为中央与地方政府行政权的划分提供保障。因此，横向集权现象的改革就是要实现党政分开。实现了党政分开，各级政府之间的上下级关系就可以由原先党组织的上下级关系转变为行政的上下级关系，这对地方政府是一种权力上的“松绑”。这一“松绑”，首先，使得行政首长负责制可以顺利推行，直接或间接地加强了政府行政在整个政治体系中的地位和作用；其次，使得地方人大的作用得以发挥，特别值得一提的是，有些地方的人大在政治运行中起到了强大的作用，如广东省人大对政府管理工作的指导和监督作用就在迅速地发展；再次，它还活跃了公民社会的力量，继而又直接推动了地方政府的发展。当然，与经济体制的改革相比，政治方面的放权是相当有限的，但是，这种有限的变革却对经济改革的顺利进行提供了必要的政治环境，促进了我国地方经济的迅速发展。
（2）90年代加强中央权威的改革
80年代的简政放权，无论在经济上还是在政治上，都为地方政府的发展创造了有利条件。然而，地方政府的发展与权力的扩大，反过来导致了中央权力的弱化，中央对地方的宏观调控能力减弱，地方割据强势对中央进行一定程度的抗拒。从80年代中期以来，开始出现危及中央权威的倾向。1986年，中央财政赤字突破70亿；1987年，国有企业承包制使这一态势继续恶化，中央财政进一步滑坡；1988年，地方财政综合大包干体制的实行，导致中央的宏观调控能力削弱到了最低点。这引起了学术界和理论界的极大关注，维护中央政府权威成为1988年的讨论热点。无论是从政治学还是从经济学的角度来分析，理论家们都深刻认识到，转型时期必须加强中央政府的权威，只有在强大的中央政府领导下，才能保证改革与转型过程的稳定，“强地方弱中央”只会有害于现代化进程。为此，经济学家还给出了一些有利于强化中央政府权威的政策建议，如实行分税制、强化中央银行的稳定货币职能[62]、建立国有产权组织、加强银行独立化过程等[63]。这些政策建议，成为指导我国90年代改革深入进行的理论基础。从1989年开始，中央以行政强力的方式实施治理整顿，加强了中央政府的宏观调控能力，控制住了过热的经济发展。三年治理整顿之后，建立社会主义市场经济体制，实行整体配套改革成为90年代改革的主旋律。1993年11月，中共中央作出了《关于建立社会主义市场经济体制基本问题的决定》，指出要建立现代企业制度，政企彻底分开；培育市场体系；实行分税制。这些措施，从物质上与制度上为加强中央权威提供了强大支持。1994年，中央与地方关系的发展进入了一个新的转折点。现代企业制度的建立将政企之间的关系彻底斩断，从而使行政性分权失去了意义，走出了“条条”或“块块”的分割模式；市场体系的建立与分税制的实施，将更进一步地打破中央与地方关系中的集权—分权循环模式。特别是分税制，它是中央与地方关系的根本性变革，为中央与地方走向一种集分并存、相互依赖的权力关系模式奠定了基础，在从单纯的中央行政性集权的权力关系向在制度和法律保障下的中央集权和地方分权并存关系的转变过程中，发挥着直接的推动作用。
2.中央与地方关系发展中存在的主要问题
纵向权力结构调整过程中的内在矛盾在推动改革与发展的同时，也为改革与发展的顺利推进造成了障碍。改革后地方分权的发展，充分调动了地方发展经济的积极性，促进了地方经济的繁荣与发展，特别是对沿海地区的改革开放与经济发展，起到了明显的推进作用。同时，改革后地方分权的发展也有明显的消极作用，主要体现在：
（1）中央政府的权威削弱，宏观调控乏力，这使中央政府在纵向政府间关系中的主导地位受到动摇
改革开放以来，非制度化的放权让利，新旧体制并存，配套改革没有跟上，使得地方政府行为失范难以避免。地方政府为了局部利益，置整体利益、全局利益于不顾，对中央政府欺瞒抗争；不顾中央法令政策，自行其是“你有政策、我有对策”，造成了中央权威流失、功能弱化、宏观调控乏力。主要表现在：①中央政府财政汲取能力降低，中央财政依旧困难。20世纪80年代以来，国家财政能力迅速下降，已经形成了财政上的“弱中央、强地方”格局。中央财政收入占全部财政收入的比重逐年下降，1981年为57.6%、1990年为45.1%，1992年则下降为38.6%。中央财政收入占GNP的比重由1978年的31.2%下降为1992年的14.7%[64]，使中央财政占全部财政收入的比重远远低于发达市场经济国家。中央政府收入中有偿性债务收入比例偏高，并逐年增大，已把国家财政特别是中央财政拖入了极端困难的境地，我国的中央支出的资金来源，一半以上要依赖于国债。更为严峻的事实还在于：这几年，中央财政的债务依存度一直呈上升趋势，1994—1997年依次为52%、53.68%、57%，平均每年上升1.87%。[65]中央政府投资比例下降，年年“直接融资自主权”就严重干扰了中央的货币政策，地方以大大高于银行储蓄利率和国债利率的水平从社会筹措资金，使中央政府汲取财政的能力急剧下降。②宏观调控难以落实，中央汲取财政能力是中央宏观调控的基础，前者下降必然导致后者下降。权力下放以后，中央政府与地方政府的功能重新划分，地方政府功能强化。中央的产业政策、金融政策、投资政策、货币政策等在执行中严重失控、失真，地方政府对中央政府的政策法令阳奉阴违，造成经济发展大起大落；中央应有的权力，有的虚化，有的弱化，有的下放到地方，影响到中央政府在国家生活中的主导地位，以及在中央与地方关系中的主导地位。
（2）地方政府角色错位和行为失范，使中央与地方关系失衡
改革开放以来，随着中央向地方的放权让利，地方政府作为地方利益主体的意识逐渐觉醒。中央对地方的放权让利，扩大了地方政府的职权，巩固和加强了地方利益，同时也加重了地方政府的责任，使地方不得不格外关注本地区经济社会的发展，从而产生了强烈的地方利益扩张意识和行为。加之地方分权缺乏规范和约束机制，结果导致地方行为失范和角色错位，加剧了中央与地方关系的矛盾。这主要表现在：
第一，地方主义泛滥。随着地方权力扩张，地方主义迅速滋长，一度到了难以驾驭的地步。地方主义在经济上表现为“诸侯经济”，对地区资源、产品进行保护、分割，人为设置贸易壁垒和经济屏障，人为分割市场。20世纪90年代以来，地方主义在走私、打假、投资活动中的表现依然严重。当前，地区间市场封锁倾向有所抬头，地方政府保护本地企业的行为逐渐演变为旷日持久的市场封锁之争；在政治上则表现为分散主义、本位主义、无政府主义，各地方政府大搞“上有政策、下有对策”，阻碍中央政府宏观政策的执行；在司法上地方保护主义也大行其道，既严重阻碍了司法的统一和公正，也妨碍了市场的统一和发展。
第二，地方政府功能膨胀。在中央政府与地方政府权力界限不明、政府与企业职责不清的情况下，地方政府一方面向中央政府要权和越权，另一方面强化了对所属企业的干预，同时还截留了中央政府下放给企业的一部分自主权，通过各种途径加强对企业的控制，“造成政府各部门分兵把守行使企业董事会的职权的情况，其中投资决策权由计划部门掌握、技术改造由经贸委审批、企业领导由政府部门任命、经营业绩由政府部门考核”[66]。在体制转轨进程中，地方政府是一个准经济主体，是一种行政权力和地方利益融为一体的超经济组合；在现行的“压力型体制和绩效考核体制”下，导致争相扩大基建规模、抢项目、争投资、重复引进、重复建设，使国家产业结构严重失衡，由此也引发了一次又一次的以“信贷扩张、通货膨胀”为主的经济过热现象，造成经济领域的混乱，使得国家宏观经济调控无法落实。
第三，中央与地方博弈对策。由于地方利益的驱动，在一些关键问题上，地方与中央讨价还价，尤其是省一级政府成为中央政府的主要挑战者。他们通过各种非正式途径游说、劝告以获得优惠政策和特殊权力，甚至采取“寻租”的方式使中央政府作出某些让步。对此，有学者指出：“中国的渐进性改革并未将中央对国有经济的控制权和剩余索取权直接分配给企业，而是逐步转化为企业控制，这使地方政府在这一时期不仅获得了区域内国有经济的剩余分享权和控制权，而且区域调控权限和微观管制职能在一定程度上还得到了强化。在转轨时期的中央与地方关系中，地方政府尽管没有合法的市场主体地位，却在相当程度上从传统的行政隶属关系中摆脱出来，成为事实上的经济主体；并且相对于以社会经济福利最大化为己任的中央政府而言，地方政府有其独立的经济私利，符合经济人的行为假设，具备了与中央政府讨价还价的能力，进而成为独立的经济利益博弈主体。”[67]
（3）地方主义的盛行，影响了国内统一市场的形成
地方政府为了增加地方的收入，采取各种手段限制外地商品的流入，限制本地资源的流出，保护本地企业和本地市场。地区封锁和地区保护使得市场被行政区划所分割，全国的统一市场难以形成，从而妨碍了资源的合理配置。
（二）中国地方政府间横向关系发展及其出现的问题
1.体制转轨中地方政府间横向关系的发展
随着改革开放以后行政性分权的进行，中央政府与地方政府的关系发生了变化，这种分权部分地改变了地方政府的地位和利益取向。这是由于：第一，决策分权允许地方政府在中央给定的约束线内发挥自主创造性，进行不同方式的政策试验；第二，财政分级核算、收入分成，在经济上使得地方政府有了追求经济绩效的动力。这两项变化，为地方政府带来了双重身份：一方面，它是中央政府在一个地区的“代理人”，它要服从于中央政府的利益；另一方面，它在一定程度上又是一个地区的“所有者”，通过组织和运用经济资源可以增进自己的利益。在经济体制与政治体制改革进程中，地方政府不但获得了经济发展的自主权和主动权，另外，由于地方政府官员的政绩日益与地方经济发展直接挂钩，因此，地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益凸显，这种利益主体的地位不仅体现在地方政府掌握的权力和承担的责任上，另外，可以从实际经济生活中地方政府几乎包罗万象的作用中找到佐证，这样就为地方政府间产生横向联系创造了有利条件。另外，随着行政性分权的展开，政府向企业的“经济性分权”也拉开了帷幕，企业在一定程度上获得了部分市场主体地位，市场经济得到了一定程度的发展，经济发展必然会不断突破既有行政区划的藩篱，因而市场经济的发展也使得地方政府之间的交往和联系日益增多。因此，改革开放以后，随着中央对地方的权力下放和市场化取向改革的推进，地方政府逐渐成为相对独立的利益主体，除原有的中央与地方关系问题外，又增加了一种新型的政府间关系，即地方政府间关系；毋庸置疑，作为政府间关系的两个层次，二者之间是密切关联的，“纵向的政府间关系决定着横向的地方政府间关系，而横向关系的发展将会直接影响到纵向关系的发展”；但二者之间也存在一定的差异，因为“如果说纵向的政府间关系主要具有政治与行政意义的话，那么横向的地方政府间关系主要具有经济意义”。[68]
地方政府间横向关系的发展对于促进横向经济联合与协作、促进市场经济的发育与成长起着非常重要的作用，因为它有利于促进资金、设备、人才、技术的合理流动，有利于促进各地区经济结构和产业布局合理化，有利于打破条块分割和地区封锁，有利于经济发展水平不同的地区相互取长补短和优势互补，有利于通过良性竞争推进政府管理创新等，对于加快整个经济体制改革和社会主义现代化建设都具有深远的意义。正因为如此，有学者指出，“以经济协作为基础的地方政府间的横向合作，不仅有利于本地和本地区的经济发展，而且也有利于减缓地区经济发展的不平衡，从而推动整个国民经济的发展；因此，地方政府间合作的发展是符合中国社会和经济发展潮流的，是具有积极意义的”[69]。
2.地方政府间横向关系发展中出现的主要问题
在当下中国这种特殊的政府主导型市场经济模式的影响下，以及经过近20年中央向地方分权让利的改革，地方政府已经成为相对独立的利益主体。地方政府为了追求本地区经济社会发展最大化，在发展横向的政府间关系时，却出现了种种问题。
（1）重复建设而导致产业结构趋同
地区间经济矛盾的序曲是重复建设，重复建设包括盲目引进和重复布局，这是我国经济生活中一个长期存在而未能有效解决的难题。改革开放以来，我国先后在改革开放初期的1980年、1985—1988年、1992年以后发生过三次引人注目的重复建设高峰，而且涉及的范围、产生的消极影响越来越广泛，大有屡禁不止之势，这与地方财政大包干和地方政府盲目投资密切相关。[70]而每次重复建设之后，接踵而来的就是地区间全方位的对峙和较量。所谓“重复建设”，是指由于生产同类产品的企业数量过多，造成全国总体生产能力过大，生产设备闲置的现象。当利益获得机制发生变化时，不同类型的区域在同一领域盲目引进，盲目上项目，小规模企业如雨后春笋般出现，致使总供给大大超过总需求，这便是重复建设。尽管一定程度的重复建设有利于市场竞争，有助于企业调整产品结构、降低生产成本、提高产品质量，但重复建设的显著特征往往是企业规模小、产业结构趋同、产业层次不高、产业效益低下，也就是经济学意义上的“规模不经济”，甚至导致企业间的恶性竞争和各种短缺资源的严重浪费。翻开历年的《中国统计年鉴》，在工业产品生产上，往往看到同一种产品在许多省市都有生产。重复建设不仅在工业领域存在，其他领域也存在。产业结构趋同不仅表现在省与省之间，而且还表现在县与县之间。具体地说，我国的重复建设有几个基本特征：一是商品的生产能力大大超过市场的需求能力；二是同一种商品的生产能力在不同地域甚至同一地域内广泛复制；三是大量的企业没有达到应有的生产规模；四是重复建设不仅在工业领域存在，其他产业领域也存在。[71]据不完全统计，20世纪80年代以来，我国的重复建设所涉及的行业超过200个，已经从当初制造业领域向几乎所有部门扩散，不仅存在于基础设施和证券机构，还存在于汽车、电子、机械、化工和建筑业五大支柱产业，而且如医药、钢铁、啤酒、农产品加工和高新技术产业等也不例外。对于重复建设产生的原因分析，除了一些纯粹的经济因素之外，很大程度上是一种地方政府行为，因为在现行任期责任制的约束下，地方政府的政绩需要通过相关经济指标加以体现，在重复建设成本较低的情况下，地方政府显然更关心“建设”而忽略“重复建设”。我国产业结构趋同的主要根源在于我国新旧体制转轨时期，地方政府仍然是投资主体，其对政绩追求的内在冲动和外在刺激就是我国产业结构趋同现象周期性出现的根源。[72]所以，有学者在经过深入分析之后，指出影响我国产业结构调整效果的深层次原因是各级政府对地区利益的片面追求。[73]
（2）地区大战
由于重复建设造成生产能力过剩，要保证各地的加工工业生产能力不闲置，必须具有充足的原材料供应。在原材料供应普遍不足的情况下，生产能力又不能闲置，形成骑虎难下之势，各地区之间便剑拔弩张，地区大战遂一发不可收拾。20世纪80年代中后期，“羊毛大战”、“生猪大战”、“板栗大战”、“中药材大战”、“丝绸大战”等100多种地区大战在中华大地上此起彼伏，演出了令千万人荡气回肠、大喜大悲的闹剧。在80年代后期市场紧缩的情况下，各种地区大战经过短期的消停之后，又于90年代初期鸣锣上演了，诸如“羊绒大战”等各类大战不一而足、连绵不绝。改革开放20余年间，地区大战分成三个大的发展阶段：第一次是地区原料大战（1985—1988）。第一场真正意义上的“大战”是“羊毛大战”。1982年中国的羊毛产出达到顶峰，接近2.02亿公斤，之后开始下降，1985年下降到1.78亿公斤左右。而这时各地工业与乡镇企业尤其是需要羊毛的工业企业大量增加，在供求上产生了一个很大的缺口，这导致国内羊毛价格迅速上扬。恰在此时，中央政府取消了统一的派购体系，原来由中央政府集中的市场和价格制度变为由合同和市场来控制，于是羊毛有了一系列价格。当中央政府对市场的集中控制放松之后，地方之间的利益矛盾明显公开化，导致“羊毛大战”。[74]1985年前后，全国各地先后取消了生猪统购统销，“生猪大战”迅速波及全国。[75]80年代中后期，在蚕茧主产区不断产生抢购蚕茧风潮，被称为“蚕茧大战”。[76]第二次是“产品大战”（1988—1992）。1988年是治理整顿年，各地经济趋于萧条，产品积压、市场疲软，各地纷纷打起“产品大战”，主要是限制商品的自由流通，搞市场分割。第三次是“政策大战”（1992年之后）。从1992年起，中国的每一个角落都在紧锣密鼓地争夺特区政策、工业区政策、开发区政策、高新技术政策、保税政策、经济技术发展政策；众多省、市、县的“经济大使”穿行于京城和省城之间，活动于学院之内，为本地争取各种优惠政策而不遗余力；各省区市的首脑纷纷涌向北京，举行新闻发布会，向中外记者们宣布本地区改革开放的优惠政策和特殊政策，并且相互攀比。(www.xing528.com)
（3）分割市场
地方市场分割主要指一国范围内各地政府为了本地的利益，通过行政管制手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。而在利益的驱动下，很多地方政府登上“市场大战”的前台，或以会议形式、或以行业内部规定、或以文件形式等，指令性或暗示性地要求本地单位和个人买本地货、购地方物。过去，中国一些省份的地方保护主要表现在啤酒等消费品上，保护范围也主要是在县市区域；而如今，一些省份的地方保护已经从消费品领域扩展到几乎所有产品领域，进而蔓延到投资领域，保护范围也从县市一级扩大到地市级甚至省级。如苏北地区埠宁、宿迁等县市在啤酒滞销问题突出后，成立了专门机构“酒类市场管理办公室”，专门设立关卡，采用种种不正当手段阻挠外地啤酒进入本地市场。[77]无独有偶，2000年黑龙江省龙江县政府以整顿啤酒市场秩序为由，依据齐齐哈尔市人大颁布的《酒类管理条例》以及齐齐哈尔市政府办公厅签发的《关于整顿酒类市场的通知》，成立了由酒类专卖局牵头的龙江县啤酒市场稽查队，多次封锁、扣押、没收外地啤酒，给业主和生产厂家造成严重的经济损失。[78]此外，像“湖南祁东阻截外地化肥事件”、“吉林四平派吉烟事件”等也都成为热门话题。[79]而按照法国经济学家桑德·波森特（Sandra Poncet）的研究，1997年中国的国内省级间商品贸易平均关税达到46%，比十年前提高了11%，这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平，与美国和加拿大之间的贸易关税相当。也即是说，1987年中国消费者购买各自所属的省份自制产品的数量是其他省产品的十倍，而到1997年这一比重达到了二十一倍。[80]对于这一点，有学者通过详细的实证研究，也发现我国各省区之间经济联系比较弱，各省自成体系，实现经济发展的自我循环，割裂了全国统一市场。[81]地方政府在保护和封锁地方市场中，主要采取限制流入的市场封锁和限制流出的市场封锁两种方式，与其他地方政府进行博弈。在限制流入的封锁中，一是采取由地方政府直接出面，擅自设置各种名义的“关卡”，利用行政手段阻止外地商品进入本地市场；二是行使地方政府的经济职能，并随意扩大其权限，利用经济手段，制定优惠或倾斜政策，有时还利用行政力量进行干预，在流通领域内保护本地产品市场；三是运用各种超经济手段，“堵”、“卡”、“打”外地产品的进入。而在限制本地商品流出方面，地方政府利用经济的、法律的和行政的手段进行市场边界的封锁。各地方政府采取设立关卡、限制外地商品进入本地市场和阻止本地商品流出等措施为本地企业提供行政保护，运用经济政策、扩大管理范围、增加审批手续以强令当地企业经营、收购或推销本地产品，运用财政、税收、金融、价格等经济杠杆迫使或诱使当地企业实施封锁市场政策等[82]，从而激化了地区间保护和反保护的矛盾与冲突。这种地区市场分割是从20世纪80年代初实行“放权让利”、向地方政府行政性分权后出现的。其产生的原因，有学者认为主要是行政性分权体制形成、演进的结果，是体制转轨的必然产物，而地方政府作为利益主体、经济主体和管理主体的“三位一体”则是产生地方市场分割的根本原因。[83]
（4）跨地区性公共物品供给不足和公共事务治理失灵
由于各个地方政府追求自身利益最大化，进行地区大战和地区封锁，进而损害了地方政府之间应有的合作关系，从而出现“公用地的灾难”，导致一些跨地区性公共物品的供给失灵。作为一种跨地区的公共物品，往往无法回避“搭便车”和外部性原因而产生的供给和维护问题。如1998年特大洪灾，暴露出长江上游生态破坏严重、森林过量采伐、水土流失加剧；中下游河道人为设障，泄洪能力减弱；中下游湖泊由于淤塞和围垦，面积大为减少，调蓄洪水能力降低。[84]例如，处于河流上游的地区发布禁令，不允许当地厂商将未经处理的废水直接向河内排放，并投资购买污水净化设备，以保护河流不受污染；但它无法阻止下游地区成为该项行动的受益者，因而下游地区可以在上游地区以高成本维持河流无污染的情况下无偿享受清洁河流所带来的利益；在此情形下，上游地区对治理河流污染必然不会充分投入；同时，还容易产生地区间的矛盾和冲突。另外，如传染性疾病的控制，如果没有跨地区间协作，势必无法从根本上进行控制。类似这样的事例还有很多：如在湖南省新宁和城步交界的界福山，曾经逃脱第四纪冰川毁灭性打击而顽强生存下来的国宝银杉，进入20世纪80年代以后却惨遭人为破坏，因为这两个县为银杉所在地山林归属发生纠纷，时有争执，曾多次请它们的上级原湖南省邵阳地区行署确定山林权归属，却长期得不到明确解决，两县忙于山林纠纷，使得银杉保护措施废弛。[85]2002年7月初，淮河安徽段蚌埠闸下游江苏境内的洪泽湖泄洪，囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同被排入淮河，下泻洪泽湖，洪水所过之处，鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大面积死亡，昔日清澈的湖水变成了黑褐色；不到一个月，洪泽、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户直接经济损失就达1亿多元，不少养殖户已倾家荡产。[86]而2003年SARS疫情的传播和民众恐慌心理的加剧，与我国当前条块分割的管理体制和地方保护主义之间有着密切的关系，是典型的跨地区性公共事务治理失灵的例子。在2003年4月初北京市的疫情已相当严峻的情况下，卫生部和北京市政府居然不能掌握确切的数据，地方政府、中央政府主管部门、军队所属医院等条块分割、信息封锁、难以协调和统一管理的问题之突出可见一斑。同时，为了保护地方经济利益，许多省市都竭力回避承认当地发生了疫情，直到中央政府强制改正为止。在中央政府的防范和管理措施出台后，许多地方政府的地方保护主义措施，几乎达到了无以复加的地步。切断从北京通往某些省市的高速公路，村村、乡乡、市市之间设置各种有形的和无形的路障，对来往人员进行盘查和隔离等；有些经济中心城市的做法与许多农村和老少边穷地区竟毫无二致，不仅实行城区间的隔离制度，甚至还推出了检举外地人的奖励措施。[87]
3.地方政府间横向关系恶性发展所造成的主要危害
上述地方政府间横向关系发展中的冲突，造成了一系列危害社会经济发展的后果：
首先，地区间重复建设造成了严重危害。地区间重复建设而导致产业结构趋同所带来的所谓市场繁荣、高速增长只能是暂时的、虚假的，而留下的危害却是长期的、严重的：（1）使得专业化分工协作水平低下，丧失了地区分工利益，造成全社会整体经济效益下降；（2）造成资源和生产能力的浪费闲置，据统计20世纪80年代末90年代初，全国重复建设的加工工业行业达38个，出现棉纺织生产能力放空率为25%、彩电生产能力闲置50%、家用电冰箱生产能力放空率为70%左右、自行车生产能力放空40%；[88]（3）造成地区结构冲突激化，各地区围绕资源和市场的矛盾与冲突日益激化，波及全国的资源大战此起彼伏。
其次，地区大战造成的危害也是相当严重的。（1）在经济政治上，加强了地方政府间相互分离的趋势以及地方政府对中央政府的离心倾向，成为危及整个社会稳定和协调发展的潜在因素；（2）片面追求地方利益，影响了市场在全国资源配置中基础性作用的发挥，阻碍了全国统一大市场的形成；（3）严重阻碍了国有企业经营机制的转换与地方政府职能的转变；（4）阻碍了地方产业结构转换，影响到当地企业的竞争力，损害了地方的长远利益。[89]
再次，地区间市场分割造成了严重的危害。地区间市场分割则使得整个国民经济运行被扭曲，无法实现社会资源的优化配置，从而导致全国性的市场失灵。其危害具体表现在：（1）导致经济运行机制扭曲，市场信号失真，干扰宏观经济平衡，社会资源无法实现最优配置；（2）严重妨碍市场体系建设；（3）不适应当前经济全球化和我国对外开放新形势的需要。[90]
最后，跨地区性公共事务治理失灵也产生了严重的危害。地区间公共物品的供给不足和公共事务的治理失灵，一方面使得一些跨地区的公共资源面临“公用地的灾难”，另一方面削弱了地区间的联系和交往。
总之，地区间冲突，既损害了市场经济的健康发展，也危及国家政治整合和社会稳定。
（三）发达国家实践的启示
1.纵向政府间关系法治化
（1）完善纵向政府间职权配置
从改革方向和规范要求来看，首先，要根据公共产品性质和外部性大小来重新配置纵向政府间事权，划清各级政府的支出责任，并以此为基础划分税制；其次，建立规范的纵向政府间财政转移支付制度，应该包括一般性补助即税收返还、专项拨款补助、特殊因素补助等；再次，调整税费关系，规范政府收入，同时进一步完善地方税体系。而从长期趋势来看，纵向政府间职权配置有三种思路可供选择：一是近期在事权安排格局基本不变的条件下调整财权配置，主要是解决地方政府财力不足的问题；二是中期在财权配置格局基本不变的条件下调整事权安排，将目前地方政府的部分基础性公共服务事权适当上缴；三是从最终改革目标来看，需要进行整体性改革，使事权安排和财权配置相互进行适应性调整，逐步建立起符合市场经济体制需要的纵向政府间职权配置格局，首先要明确社会主义市场经济条件下政府的事权范围和各级政府间事权范围划分，然后以此为基础在各级政府间进行财权和财力配置，同时修改预算体制使之与分税制协调一致，并进一步改革规范转移支付制度。[91]
（2）发展民主政治
在传统的中央集权管理体制下，由于地方政府的权力来自于上级政府或中央政府的授权，由此形成了对上负责而对下不负责的政治格局；而且由于信息不对称，上级政府对地方政府的约束成本太高，因此，无法完全保障人民的民主权利得到落实。而实行纵向政府间关系民主化，建立中央与地方的适度分权体制，既能够克服传统体制必然带来的各种弊端，又为人民广泛的政治参与提供广阔的舞台和空间而赢得民众的支持，确保地方政府在法律范围内，在地方选民的直接监督下，进行地方公共事务的治理，既可以减少监督成本而增强了中央政府的合法性和权威，又符合地方选民的利益和愿望而实现真正的民主。从改革与发展的方向来看，在强化纵向政府间自上而下监督的同时，更应该通过完善民主政治以强化来自民众和社会对地方政府自下而上的制约。其基本内容包括：一是建立健全地方利益的表达和平衡机制，实现中央决策民主化和科学化。在重大决策或法律出台之前，应主动征求地方政府的意见，邀请地方政府派人员参加，同时地方政府也应积极主动地参与，代表地方利益对中央的决策施加影响，使中央与地方的关系由过去以行政组织为基础的行政领导和服从关系转变为以相对经济实体为基础的对策博弈和合作关系。二是增强地方公共权力的人民性。只有不断发展和完善民众利益表达和参与决策的机制，才有可能使地方政府主动承担地方公共管理和公共服务的职责，才能驱使有了较大自主权的地方政府始终以地方居民的需求为中心，同时不偏离中央控制的法治轨道。三是政务信息公开化。政府过程是否透明公开，是制约地方民众监督政府的主要因素。有媒体分析指出，政府机构掌握着80%的公共管理信息，政府官员掌握着公共资源的定价和配置权，透明度低，是造成行政成本居高不下的主要原因。[92]而从欧美发达国家的成功经验来看，“阳光型”政府运作不仅增强了政府权威基础，而且有利于民众对政府运行的监督。四是培育第三部门对地方政府的监督。在纵向政府间关系中，第三部门的完善，不仅有利于强化地方政府对中央政府的渗透，而且也有利于弥补自上而下监督机制的缺陷。因为第三部门的发展，不仅可为公众的自组织提供空间，而且由于其以公共利益或团体利益为目标，以促进整体利益和社会发展为宗旨，超越了地方政府的自身利益，从而可以避免地方政府权力滥用造成的危害，使地方政府的权力运行更具有公开性和民主性。[93]
（3）完善法制
迄今为止，中国的纵向政府间关系调整都是纵向政府间谈判妥协的结果，缺乏稳定性和连续性，在实践中主要是根据中央和地方政府的“决定”、“通知”、“条例”来传达和执行的。[94]其中，纵向政府间职权配置调整并没有经过全国人大和地方人大，主要是纵向政府间由行政渠道来解决，因此，缺乏内在的稳定性和法律保障。事实上，由于上级政府能够比较随心所欲地调整纵向政府间职权配置，从而可以将事权层层下放而将财权层层上收。地方政府面对的是随时会发生变化的职权配置格局，也就不可避免地滋生不负责任的短期行为。而且在实践中，中央与地方政府以一对多的博弈要付出高额成本和巨大代价。中央一旦对某个地方妥协，其他地方势必想方设法提高自己的要价，希望能争取到较理想的政策和资源。向中央要政策、“变通”政策，并不遗余力地加以利用，必然会酿成恶果。比如，各地一旦拥有给予企业税收优惠的权利，就纷纷出台各种优惠措施，造成全国税收优惠政策混乱，名目繁多的减免税优惠和企业摊派并存，中央政府的税收大量流失，而地方政府的预算外资金大幅上升，在一定程度上强化了地方政府对企业的行政干预。因此，应该考虑将纵向政府间职权配置和职权调整的程序以法律形式固定下来，使纵向政府间的领导、指挥、协调、约束和控制关系都有充分的法律保障和约束，而不是建立在靠人际关系、情面或某种交易上，同时各级政府的职权也需要由相应的本级人大授权并接受法律监督，以促使诸如落实科学发展观这样的纵向政府间关系走上法治化的发展道路。
2.建立健全地方政府间横向关系的协调机制
从当代美国的治理实践中，可以得出的基本结论是：有效治理的关键在于制度建设，包括构建多元化的治理机制、塑造良好的制度环境和规范的地方政府管理。[95]基于这一判断，建立健全地方政府间横向关系的协调机制，其基本思路在于：
（1）创新制度环境
所谓“制度环境”，是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。[96]相对于治理机制而言，制度环境是一个社会中所有制度安排的总和，往往保持相对稳定，它实际上是具体治理机制发挥作用的外在环境。
在珠三角一体化进程中，要实现区域治理制度创新，必须推进制度环境层面的创新。为此，第一，积极推进法治建设。市场经济是法治经济，因此，基于市场经济基础上的区域一体化也离不开法治。在当代中国地方政府间横向关系运作实践中，法律没有得到严格、统一和协调的执行，不同的地方各自为政，“各人自扫门前雪”，造成了执法中尺度不统一、缺乏协同配合等。首先，必须明确宪法权威，强化宪法在统一国内市场中的作用。其次，完善有利于区域一体化的法律制度。一方面，要认真清理各地招商引资、产业政策等方面不协调、容易引发不良竞争的政策规定；另一方面，加强地方立法，规范各地竞争行为，建立公平有序的市场环境。最后，不仅应该加快法治政府建设的进程，还应该考虑解决地方政府间立法协同的问题。第二，按照科学发展观的要求改革地方政府政绩考核机制。张廷伟曾以长三角为例，剖析了现行的地方政府政绩考核体制对区域一体化产生的负面影响。[97]尽管近年来国内不少地方已经在改革地方政府官员绩效考核方面进行了大刀阔斧的改革，但仍强调与所辖地区经济发展成就直接挂钩，并且这种经济发展成就又主要以上项目、建企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。这样，势必导致各行政区领导强化资源配置本地化和保护本地市场。因此，除了继续按照科学发展观要求改革政府绩效评价指标体系和改革评价方式等之外，还应该考虑将促进区域一体化等相关指标纳入考评体系。第三，理顺中央与地方关系。鉴于中央与地方之间“治乱循环”所带来的一系列不良后果，应深化财税体制改革，完善分税制。财税体制是中央与地方关系的核心问题。合理界定中央与地方的财权，关系到全国统一市场秩序的形成。首先，应合理界定政府事权，划清各级政府的支出责任，以此为基础划分税制。其次，建立规范化的中央对地方的转移支付制度，如一般性补助即税收返还、专项拨款补助等。最后，应调整税费关系，规范政府收入，完善地方税体系。第四，重塑地方政府间竞争模式。我国20世纪80年代以来的市场化和分权化改革，促进了地方政府间围绕经济增长为首要目标的地方政府间竞争，一方面推动了我国国民经济整体的高速发展，另一方面为了实现本辖区的经济高速增长和充分就业，地方政府往往不顾资源整体配置的效率，热衷于推行以邻为壑的地方保护主义政策措施，致使诸侯经济泛起、地方保护主义泛滥。而协调地方政府间横向关系不是要消灭地方政府间竞争，而是要重建地方政府间竞争秩序，这必须从以封闭式的地方保护主义为策略的资源竞争转向开放式的制度创新为基础的制度竞争，通过制度创新来吸引资源、创新技术、促进增长，而不是通过地方保护主义来维持增长。
（2）创新治理机制
所谓“治理机制”，是指确定合作或竞争方式的经济实体之间的合约关系或治理结构。[98]由于交易的属性不同，也就必然会有不同的治理机制。从美国的区域治理实践来看，“没有一种组织模式能有效处理大都市区复杂的动态情况，围绕那些跨辖区的问题而组成各种利益共同体是经常的事情，需要建立多种不同的组织规模，以实现规模效益，培育自治精神；区域问题的解决应该建立在现行政治制度安排的基础上”[99]。所以，威廉姆森指出，“交易的属性不同，相应的治理结构即组织成本与权能就不同，因此就形成了交易与治理结构的不同配比”[100]。
在当下美国的制度环境中，由于形成了多元化的治理制度，通过科层制、市场机制和组织间网络机制的综合治理，因而在地方政府间横向关系协调的治理实践中，取得了相对满意的结果。这种多元治理模式在美国大都市区治理实践中体现得相当明显：“美国的大都市区管理存在许多模式，既有跨界联合组织，也有正规的大都市区政府，还有单一目的的特别区；美国大都市区政府或者联合政府提供的是地方政府无法提供的跨区服务，两者职能分工明确，未剥夺地方自治权力，也没有削弱特别区的作用，美国大都市区管理的选择充分尊重民意；州界往往是美国大都市区有效管理的障碍，只能形成一些松散的跨州联合组织；大都市区的中心市和中心县区域矛盾往往最为突出，常会形成紧密型的大都市管理，公私伙伴关系组织的建立有助于产业结构转型和城郊共同发展；当地方政府高度分化难以建立有效的区域合作时，自上而下的干预往往会起到一定的积极作用。”[101]在组织经济学家看来，科层制创立的原因是市场效率的失灵，由于信息不对称、垄断力量和外部性，所以科层制成为市场的替代品。[102]但是，经验事实表明：“看得见的手”和“看不见的手”只是分别用于两个极端的情况，在市场和科层制之间，还有另外一种中间力量在发生作用，这第三种力量就是网络。[103]E.奥斯特罗姆也认为：“划分公用地，建立私人产权，这在许多情况下可以增进效率，对此种观点并无异议。同样，通过中央政府机构管理某些资源，可能避免在其他情况下的过度使用，对此种观点我也无异议。我不同意如下的看法，即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的唯一途径’。将体制规定限定在‘市场’或‘国家’上，意味着社会科学‘药箱’只包含两种药。”[104]从理论研究来看，市场和科层制作为两种基本的治理机制，一般被认为是可以相互替代的。这是因为从交易费用理论的角度来看，科层内部交易费用过高时可以通过市场来“外化”，而当市场交易费用过高时可以通过科层制组织来“内化”。但是，当市场和科层制组织机制都无法成功有效地降低交易费用时，又该如何选择呢？显然，任何单一治理机制都不是万能的，必须构建多元化的治理机制。
（3）规范地方政府
在新制度经济学的理论体系中，行为主体被假设为有限理性和机会主义的经济人。[105]在这种情况下，相应的激励和约束机制在促进治理主体间合作中就必不可少。因此，在地方政府间横向关系协调中，还必须建立健全相应的激励约束机制。
我国的区域发展缺乏一致性的规则，各地区在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等政策上都存在很大的差异，没有规范区域一体化发展的统一法规。区域一体化发展缺乏必要的制度保障。因此，在区域一体化发展进程中，区域政府间针对区域整体发展所达成的共识，应以制度化的规则作保证，并确立基本的要求：一是为合作行为提供足够的激励，二是对违反“游戏规则”者、采取机会主义者予以惩罚，使违规者望而生畏。从机制设计的角度来说，区域一体化发展规则是利益相关者在有限的博弈中形成的博弈均衡。这种规则的形成虽然是半经验性的，但它们在一个群体内可以正规的方式发挥作用并被强制执行。
另外，应建立相应的区域利益分享和补偿机制，助力区域一体化发展规则的形成和有效运作。区域一体化发展的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益。打破传统的工业体系，重新调整各地方政府的产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系是区域一体化建设的题中应有之义。区域一体化发展中，有些地区可能必须从某些产业中退出，去重新定位自己的优势产业，而另一些地区则可以乘机扩大市场和规模，进一步壮大自身的产业优势。有些地区生产的可能是低附加值的上游产品，有些地区生产的可能是高附加值的下游产品，地区利益将从劣势方流向优势方。需要优势方给予劣势方以必要的补偿，共享一体化收益。因此，需要建立相应的区域利益分享和补偿机制，即各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，实现各种利益在地区间的合理分配。
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