发达国家政府间横向关系：区域治理研究

三、发达国家的政府间横向关系

（一）横向政府间伙伴关系的发展

20世纪90年代以来，发达国家的不少地方政府经受了越来越大的压力。中央政府由于遭遇财政问题而限制对地方的拨款，从而将负担转向地方，同时下放原有的责任，赋予下级政府新的责任。中央政府对地方政府的态度是，你们可以更加自由地去做你们想做的事，但中央的资助会减少很多，其结果是同时导致了地方分权和更加严格控制财政的局面。

为了应对中央政府削减财政所造成的问题，地方政府采取了不同的方式。它们努力使自己的日常管理更加企业化，从而更有效地使用财政资源，如将它们的部分职责承包给私人企业，或是推行内部审计和内部竞争。它们将责任转移到不同的跨政府领域和各个层次上。另一方面，受全球化的冲击，在美国、英国和日本等发达国家，中央政府逐渐面临财政收入等诸多困境，无力顾及地方发展。这种传统主权逐渐削弱的趋势，促使地域间的实质距离缩短，以致各地区或城市成为全球竞争市场中的单一元素，造成地方面对面的激烈竞争。

为应对这一时代趋势的发展，地区应在全球化架构下，提出应对全球化而互动的地区发展实践法则和战略。然而，传统地方向中央申请补助、被动执行中央政府决策的中央集权式政府管制形态难以适应在地需要，并可能产生“政府失灵”，不足以有效回应来自大环境中的问题和挑战。因此，既有的行动成果已无法适应现阶段地区发展需求。正是基于这样的背景下，地方政府为了应对全球化冲击和区域竞争，提升自身的竞争优势，地方政府间建立战略性伙伴关系便成为一种趋势。而20世纪90年代以来，各国政府再造方案中重要的共同趋势之一，就是地方政府间伙伴关系的建立。而英国城市复兴运动的兴起，更是对伙伴关系的发展起到了推波助澜的作用，成为地方政府间伙伴关系的主要推动与伙伴关系的主要发源地。20世纪90年代初期，这一思想得到了社会主要政治派别的一致拥护、公共机构和私营机构及地方社区的积极参与，成为超越政治界线的一个城市复兴基本策略。2001年，为进一步改善地方治理，英国政府提出“地方战略伙伴关系”计划，将之作为一项国家政策。这一政策可以看做全国政府提出的一项旨在改善地方治理的政策，它强调了各地方治理主体之间消除界限，主张在地方层次将公共部门、私人部门、社区与志愿部门等不同方面联结起来，促进更和谐的治理模式。

不仅英国是这样，整个欧洲国家都面临相似的情况。为了应对这些问题，地方政府间建立战略性伙伴关系成为一种趋势。经济合作与发展组织将这种趋势的原因，归诸于以下方面：第一，由于环境保护和经济可持续发展等政策问题，亟需区域内各地方政府间协力处理；第二，由于区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决失业和贫穷等社会问题；第三，在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须通过资源和行动的整合，以发挥协同作用，提升地方竞争力；第四，尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其他合作关系所无法取代的机制。^[51]

因此，地方政府基于本身的发展需求和问题的缓解，越来越重视通过横向政府间的协作性管理。另外，关于此类横向政府间关系的发展，大致可分为以下三个阶段：第一阶段为传统时期，最主要是处理都市化及都市成长的问题，往往会通过行政区划调整的方式和战略来解决这一问题；第二阶段所强调的是功能整合，除了因应都市化和都市成长的问题之外，希望能够进一步提升地方政府能力，以满足市民多元和多样化的需求，通常是通过地方政府间行政协议、行政契约的方式发展合作关系，达到地方政府间的功能整合效益；目前则是处于第三阶段，除了继续前两阶段的战略之外，同时也强调区域治理，因为目前地方政府除了受到都市化的冲击之外，也面临全球化的挑战，各地方政府希望能够跨越行政区域的界限，通过以政策议题为导向，通过伙伴关系的建立，整合资源以发挥协同作用，进而提升整体区域的竞争力。

（二）发达国家地方政府间关系的协调机制

1.美国的政府间横向关系协调

（1）州际关系的协调

A.州际协调

在发生矛盾或需要合作的各州之间首先进行自我协调。这种协调通常是通过签订具有约束力的双边或多边法律协定或行政协议来实现，各州所签契约受美国法律保护，具有法律效力。相应各州之间，可以据此形成一种正式的和稳定的州际合作。契约的内容涉及州际商品贸易的互惠条款，一些大型州际项目的建设和管理（如跨州大桥、隧道、水利工程，等等），以及具有超越本州利益的项目建设，如马萨诸塞州和新罕布什尔州通过协议联合成立了梅尔马克峡谷水控制委员会，负责在新罕布什尔州内建设一项抗洪工程，该州由此而损失的税收收入则由马萨诸塞州予以补偿。^[52]

B.设立委员会之类的州际组织

这类州际组织十分有助于州际的交流、协调与合作。跨州的实体有179个，大多数是过去30年里成立的。1789—1940年成立的只有57个，但在其后的50年中新出现了122个。跨州实体一般需要议会的批准才行，而且很多已演变成为跨州的机构。现在各州有60多个教育、河流管理、交通、港口、渔业和能源的跨州机构。最引人注目的例子可能是纽约—新泽西港务管理局。它成立于1921年，两个州的州长任命六位局长负责纽约和新泽西州全部地区的交通。它有6 000多名雇员，是所有跨州机构中最多的。除此之外，还有一些活动范围更为广泛的、旨在推动地区利益的联合组织，比如1977年13个西部州政府成立了西部州长政策办公室。它在丹佛市设立了一个人员齐备的办公室，负责分析敏感的地区问题，主要是能源问题。1976年，东北地区的7个州（康涅狄格、马萨诸塞、新泽西、纽约、宾夕法尼亚、罗德岛和佛蒙特州）成立了一个东北州长联盟，宣布其原则目标之一是在国会面前作为一个统一战线争取更多的联邦资金。在国会中，各州也结成了各种各样的地区联盟，包括新英格兰国会领导人会议、东北—中西部经济发展同盟、大湖地区会议、阳光地带会议和西部各州同盟等。所有这些组织说明了越来越多的人对合作胜于竞争这一事实的认同。^[53]

（2）地方政府之间围绕跨地区性公共物品的供给而形成合作网络

在州政府的鼓励下，市、县政府采用多种合作方式来提供更多、更好和更经济的服务，而且它们的合作热情非常高。这种合作是通过政府间服务协定，即本地政府与其他政府所作的安排，旨在向本地公民提供服务，协议主要有三种形式：第一，政府间服务合同。由本地政府向另一个政府（向本地居民提供了某种服务）支付费用。有半数以上的市、县政府签订了政府间服务合同。合作服务最多的是监狱、排污处理、动物管理和税收。第二，联合服务协定。两个或更多的政府之间为共同规划、融资和向所有居民提供某种服务而签订的协议。60%的市和54%的县签订了这种共同服务协定。提供最多的服务是图书馆、警察和消防部门之间的通讯、消防和垃圾处理。1972年以来，签订政府间服务合同的城市趋于减少，而与私营公司签订合同，以及与其他地方政府谈判共同服务协定的趋势日益明显。第三，政府间服务转移。将一个政府的职责长期转让给另一个实体、政府、私营公司或非营利组织。长期职责转移对任何一个政府都是一个很严肃的问题，因为这意味着牺牲权威和权力，所以八年间有40%的市、县实行这种转让。职责转移的领域多在公共工程和设施、卫生和福利及普通政府和金融。^[54]

（3）地方政府的友邻治理运动

友邻治理（也叫双重治理或联合治理）主张保持有限的社区独立，但并不从市政厅完全脱离。^[55]友邻治理运动的三个实践产物是友邻公司、友邻协会和居民社区协会。友邻公司是非营利性组织，州政府颁发执照，并由城市居民为特定城市地区的公共利益进行管理；与友邻公司一样，友邻协会至少从联邦政府那里得到部分启动资金，是公民的志愿组织，其宗旨是以自己的方式改进社区生活；与友邻公司不同的是，友邻协会没有州政府颁发的执照，大多数友邻协会关注的是规划和发展、住房、高速公路建设、种族关系、税收和教育等问题。居民社区协会则是依照《地方房地产合同法》运作的私营房东组织，一般由其成员选举一个决策机构，交纳一定的费用，并进行一些公共的商业活动，如土地管理。友邻公司、友邻协会和居民社区协会在地方政府的辖区内充当院外活动集团和政府的角色，并在这两个方面工作得卓有成效。^[56]

（4）跨地区的水污染治理

在美国，水污染问题也经常会产生跨组织的协调结构以协调政府机构、企业以及那些对污染物和污染物排放负责的组织之间的多样化网络。在这个领域中发展起来的协调结构是复杂的组织间协调结构体系，例如《俄亥俄河水治理协定》就是在8个州之间（它们都受到俄亥俄河流域污染的影响）达成协议的结果，这个跨政府间组织由一个27人组成的委员会领导，其预算通过各成员议会的拨款获得，这一协定下产生的执行局在实施委员会政策和环境保护规制时充当了协调单位。^[57]

2.日本的广域行政^[58]

现行日本的跨区域行政协调制度并不是单一的，而是多样化的。从是否有法律支撑的角度来看，这些制度可以分为法定制度和无法律依据的制度。

（1）《地方自治法》中规定的几个政府的事务共同处理

A.事务委托

《地方自治法》第二百五十二条第十四款规定，地方政府可以与另一地方政府签订协议，将一部分事务委托给另一个地方政府处理。这时，委托方须将所需资金转移至受托方，责任和权限也同时被转移。事务委托大多数发生于同一县内，也有少部分是跨县的。(www.xing528.com)

B.部分事务组合

《地方自治法》第二百八十四条第二款规定，地方政府之间可通过协议，共同设立一个专门处理地方政府部分事务的组织———部分事务组合。

在日本的法律中，各级地方政府（都道府县和市村町）属于普通地方公共团体，事务组合的法律地位是特别地方公共团体。事务组合可拥有自己的职工，可制定和颁布相应的条例。法律规定，如果都道府县加入事务组合需经总务大臣的批准，如果市村町加入事务组合须经相应的都道府县知事批准。目前，事务组合最多的是用于环卫领域的事务处理，其次是防灾领域（如消防和防汛），其他领域还有福利（如老年福利和医院事务）、农业、教育等。原来日本法律规定，一个事务组合只能专门处理单一事务，1974年经过对法律的修改，可允许设立处理多项事务的复合型事务组合。

C.协议会

协议会是日本为应付人们生活圈不断扩大而采取的处理跨区域事务的一个形式。《地方自治法》第二百五十二条第二款规定，协议会由地方政府间通过协议设立。与事务组合不同的是，协议会不属于地方公共团体，因此，它没有固定的职工和财产，不具有法人资格。协议会的工作人员一般由有关地方政府派来的人员担任。协议会的主要工作是：①处理事务；②联络和协调；③制定跨区域的计划。

D.设置共同机构

《地方自治法》第二百五十二条第七款至第十三款规定，地方政府之间可通过协议共同设立委员会并安排专职委员。该制度与上述协议会一样，都不属于地方公共团体，但不同的是，设置共同机构的主要目的是为了精兵简政，减少行政支出，提高行政效率，同时确保优秀的专职委员。这一机构由设立该机构的几个地方政府共同所有。以神奈川县为例，该县有两个有关老年人护理员资格认证的认定审查会，均属于由几个町共同设立的机构。

E.“广域联合”即跨区域政府联合

经过1994年修改的《地方自治法》第二百八十四条第三款规定，“政令指定都市”指人口规模在50万人以上、由政府通过颁布政令指定的城市。在得到相关都道府县的授权之后，这些城市可具有处理涉及居民日常生活事务的权限。“政令指定都市”目前有大阪、京都等14个城市。“中核市”指人口规模在30万人以上（人口规模不足50万人时，白天人口应超过夜晚人口）、面积在100平方公里以上的地方自治体。“中核市”具有相当于“政令指定都市”的权力，即一旦达到“中核市”的标准，都道府县将在城市规划、福利卫生等方面对“中核市”下放部分权力，另外，“地方交付税”也将相应增加。截至2003年底，日本共有“中核市”30个。区域的政府可以联合的形式处理跨区域行政事务。“广域联合”与上述部分事务组合相比，政府可以处理更多的跨区域行政事务。

F.区域开发事业团

《地方自治法》第二百九十八条规定，几个县可以共同成立旨在对跨区域基础设施进行开发的区域开发事业团。该事业团的设立须经相关县的县议会表决通过，并经总务大臣和相关县知事的批准。这一形式有以下特点：第一，只从事基础设施的前期开发，不涉及项目建成后的管理；第二，事业团有有效期，项目开发完成，事业团就解散；事业团的事务处理有许多特例。

经过多年的实践，日本跨区域行政协调制度形成了多样化的格局。据日本总务省调查，截至2001年6月底，日本全国有法律依据的地方政府间协调制度共有11777例，其中最多的是事务委托，占总数的69.9%。其次是部分事务组合，占21.6%。以下依次是设置共同机构（4.1%）、协议会（3.7%）、“广域联合”即跨区域政府联合（0.7%）、地方开发事业团（0.1%）。

（2）特别法中规定的跨区域行政协调制度

上述制度都是在《地方自治法》中有明文规定的。此外，日本还有一些跨区域行政协调制度是建立在其他法律基础之上的。

A.地方行政联络会议

该会议由《地方行政联络会议法》所规定，于1962年设立。设立该会议的目的在于通过加强地方政府之间的横向联系，促进跨区域行政的实施，同时有助于地方自治向跨区域发展。根据法律规定，日本全国分成九大块，即北海道、东北、关东、东海、北陆、近畿、中国、四国、九州，各大块各自设立地方行政联络会议，会议成员由相关知事、政令指定都市市长以及中央政府负责地方事务的负责人组成。会议讨论的范围，包括道路、铁路、港口和机场的规划，水资源开发，环境对策，灾害对策等。

该会议在实际运作过程中也有一些问题，如只向中央政府提建议，对有利害冲突的问题采取回避态度等。

B.地方公共团体之间的协定

这种形式由《防水法》（即《防汛法》）和《消防法》规定。例如，神奈川县分别与东京都、山梨县签订了《防汛协定》，规定双方有义务交换汛情信息。在消防方面，神奈川县参加了《东京湾消防相互支援协定》和《13个大都市灾害时相互支援协定》，一旦邻近地区发生火灾，神奈川县有义务出动消防车。

（3）实施划定广域（跨区域）行政圈政策

广域行政圈又分为广域市町村圈和大都市周边地区广域行政圈两种。前者于1969年设立，现有广域市町村圈共340个；后者于1977年设立，现有大都市周边地区广域行政圈共24个。

实施划定广域行政圈政策的目的是避免原市町村在公共设施方面的重复投资，尤其在一些财源较少的市町村，采取该做法可收到少花钱、多办事的效果。广域市町村圈和大都市周边地区广域行政圈的不同点在于，前者指地方城市能与周围的农村和渔村联动发展、人口规模在10万人左右并且已经或者有可能形成日常社会生活圈的地区；后者指大城市在历史上、地理上和行政上与周边地区有密切联系的区域、人口规模一般在40万人左右。

（4）“事实上的协议会”

除了上述由法律依据的政府间协调制度以外，日本还大量存在着没有法律依据的跨行政区的协商型机构或组织，如全国市长会、全国市议会议长会、全国町村长会、全国町村议长会及一些大城市圈的行政首脑会议（如东京圈有一个涵盖东京都周围七县市的“七都县市首脑会议”）等，这些机构被称为“事实上的协议会”。这种协商型机构由于设立手续简便，因而大量被运用于向政府建言献策、政府间协调和信息交换。一些“协议会”的参与者除了政府以外，还包括行业团体、非政府组织和非营利组织，因而能够形成代表面较广的民意。