发达国家政府间纵向关系：国际比较研究

二、发达国家的纵向政府间关系

（一）权限划分

从国家权力的纵向配置来看，大多数国家尤其是拥有相当人口和幅员辽阔的国家都无法回避国家整体和地方成员单位之间的关系，而其中的核心问题就是纵向政府间的分权问题。正如希腊学者卡里奥珀·斯帕努所言：“中央集权与地方分权，均衡性与灵活性，中央监察与个人负责等等，是近一个世纪以来典型的组织上的矛盾的重新突现地方分权、放松约束，委托制被强调并被认为是医活公共管理僵化机制的组织原则。”^[49]

1.联邦制国家的分权

在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体的分权；二是各联邦主体与地方的分权。

联邦与各联邦主体的权力，一般由联邦宪法划分。如《美国宪法》逐项列举了联邦政府的权力，并于1804年的宪法第十条修正案中规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留。”《美国宪法》并规定联邦应保证各州实行共和政体，在此前提下，各州有权制定自己的州宪法，有权选择和组织任何形式的政府。

各联邦主体与地方的分权则由各联邦主体以宪法、法律规定或由议会批准。由于地方政府是各联邦主体授权或特许成立的，其职权也是各联邦主体授予或特许的，地方政府本身并没有固有的权力。根据狄龙法则，地方政府只能行使由州法律明确授予的那些权力、由这些明示权力所隐含的权力以及为已经宣告的地方政府的宗旨和目标所绝对必要的权力。当对地方政府的任何一项具体权力发生合理置疑时，法院都要使疑难的解决有利于州。但狄龙法则并不反对纯属地方性事务由地方自治体管理。如《加利福尼亚州宪法》规定：“市宪章有权规定该市可以制定并执行的有关地方性事务的一切条例和规章，但应符合该宪章所限定的范围；有关其他事务的立法应符合一般性法律。”根据加州宪法，市警察的设置和管理、市的全部或部分下属行政机构、市政选举的组织、市公务员的人事管理等事务，可在自治宪章中规定。

2.单一制国家的分权

单一制国家的分权，主要表现为中央与地方的职权划分。发达单一制国家大多实行地方自治原则，其中央与地方的职权划分，主要有两种模式：

一是以宪法具体列举中央与地方的职权。如1947年制定并经多次修改的《意大利共和国宪法》，除了在第五条明确规定意大利实行地方自治外，并在第二篇第五章“大区、省和市镇”中，专门规定了各省与中央的事权范围。

二是以通用法律具体列举中央与地方的职权，宪法通常只规定中央与地方的权限划分原则或地方政府行使权限的大致范围，不具体列举中央与地方的权限。如1947年《日本国宪法》对地方制度作了原则规定，确定地方公共团体的职权是管理财产、处理事务和执行行政，并可以在法律范围内制定条例。又如，法国一直是一个中央集权单一制国家。为适应1982年以来地方分权改革的变化，法国2003年对宪法进行修改的《关于共和国地方分权化组织的法律》（2003年5月28日的宪法性法律），重新定义国家与领土单位关系的性质，宣称法国是一个“地方分权”的国家，确立领土单位依法拥有条例制定权、实验权、财政自治权和各级领土单位之间的对等关系，并进一步扩大地方民主，发展了地方公民投票、请求权等直接民主形式。

3.立法领域的分权

为了维护国家的根本利益和法制的统一，各国对立法领域的职权，包括规定地方政府的产生、权限等事项，大多规定由中央集中行使。如根据1958年《法国宪法》第三十四条规定，地方议会的选举和地方议会的行政自主权及其权限和财源的原则，由法律规定。

有的国家，宪法对某些事项规定总的原则，而具体实施这些法律原则的条例和细则由地方规定。如在英国，奉行“议会至上”原则，所有制定法都由议会通过，同时根据地方政府法和其他专门法的规定，地方议会为实施制定法可制定规章，但必须报主管大臣或其他有关大臣批准，且不得与一般法相抵触；为获得特别权力，地方议会还可请求中央制定私法案。

在美国，许多州宪法规定，县、市可以制定规章或自治宪章，报州长、州务卿或州议会备查或批准后生效。如根据《加利福尼亚州宪法》第十一条，为管理地方事务的需要，县或市的管理机关或宪章委员会可提议制定或修订宪章，经公民投票批准，并报州务卿备案后生效。自治宪章的条款是州法，具有州法的效力。

有的国家，规定地方可以在自己管理事务的范围内制定法令或法律。如《日本宪法》规定，地方公共团体的议会得在法律范围内制定“条例”；地方行政首长则对其职权范围内的事务，有权制定“规则”。

4.行政领域的分权

行政领域的分权，在不同国家不尽一致，但一般来说，在实行地方自治的国家，地方自治机关所负责的是地方自治行政事务，不负责国家行政事务，它们不属于国家行政系统，不是国家行政机关，但中央政府可以依法将一部分国家行政事务划分给地方政府，地方政府也可以依法办理中央政府交办的事务。如在英国，地方政府具有法人地位，但地方政府并无一般权能。按照英国法的原则，地方政府只能行使法律明确规定的职权，如果行使了法律规定以外的职权，就是越权。法律规定地方政府执行的事项，包括必须履行的事项和自行选择的事项两种。

法国是一个长期实行中央集权的国家，但近几十年来，法国进行了权力下放和权力分散的改革，将一部分国家行政职能下放给地方议会，并将中央政府各部门的一部分决策权转给国家派驻地方的机构行使。权力下放后，大区、省、市镇议会的行政权力扩大，除有权决定本级预算外，还有权处理教育、交通、城市规划和住宅建设等法律规定的事务；权力分散后，中央政府在地方的派驻机关增加到大区和省两级，中央许多部通过派驻机关处理了很多中央政府的行政职能和一些重要的与中央有关的地方事务。

在德国，按照地方自治的基本原则，所有的地方事务都由乡镇或县自主地进行管理：乡镇的职权建立在对本行政区域公共事务负责的基础上；县具有城市地方之间的、互补的和不属于各州的、平衡的功能，在其区域内，除非法律另有规定，县承担所有超出乡镇职能以外的其他所有职能，限于与对整个县域地区，或整个县的居民，或至少其大多数的标准化供给和援助有关的任务。州可以制定法律要求乡镇和县承担某种职责（强制性职责），但乡镇和县只能在其权限范围内履行这些职责。必要时，州有权依法发布监督机关指令，要求地方履行强制性职责。

（二）层级关系

1.特点

发达国家纵向政府间关系有几个特点：其一，这些国家中央与地方的关系并不完全是等级节制性的，尽管中央的作用是决定性的，但是也有平衡机制在起作用；其二，与我国各级政府之间是上下级隶属关系不同，经济合作与发展组织的许多成员国其地方政府之间并不存在上下级隶属关系，如市镇与省或县之间并不存在隶属关系，而是各自直接面对中央；其三，许多成员国在中央以下各层级存在两大行政系统：一套是中央政府派驻行政大区和地区的机关和机构，如在法国这类机构由省长领导和协调，另一套是地区和地方自治机关，在法国是省议会议长领导的执行局及各行政部门；其四，有些成员国设有不是以地域为基础、而是按功能为依据的专门目的机构，在各级政府都可设立。这类机构享有不同程度的自由度，但一般而言其职能只限于某个具体领域，如学区。这类专门职能机构在美国和加拿大比较普遍。

2.改革

近40年来，经济合作与发展组织大多数成员国即发达国家都进行了地方政府结构调整，主要体现在区划调整和机关合理化两个方面。区划重组的形式多种多样，以中央集权程度高的单一制国家调整的幅度为大。新层级的设立使得国家的结构发生了变化，除了比利时从单一制国家变为联邦制国家之外，西班牙和意大利成为大区化国家，并由此设立了新型机关。这些机关通常被赋予了立法权，其设立的依据是反映文化、语言或历史特点的行政区划。其他一些国家则设立了具有政治重要性的大区或中间层级，如法国在分权改革过程中设立了大区；希腊也设立了经由选举产生的区长领导的大区；芬兰则设立了由市镇自愿结合组成的大区，其后果是使得省政府的作用成了问题。

相对而言，绝大多数经济合作与发展组织成员国都实施了地方层级合理化，其主要形式是市镇合并。中央政府将其作为建立经济上更具有活力、能够提供地方服务的行政单位的一个途径。除了简单的合并之外，增强地方政府能力的另一个办法是建立邻近的地方政府联合体来提供某些服务，以提高效率。在法国，克服小乡镇数量众多带来缺陷的办法就是市镇间合作。据2005年统计，共有20500个市镇联合体，其中2525个具有自己的征税权。这是因为1999年一项有关加强和简化市镇间合作的立法，促进了市镇向具有征税权的联合体转交权力和职员，增加了联合体提供服务的数量，提高了担任管理职位人员的数量。

市镇间的这类合作大多是自愿性的，合作的基础是共同利益，是在法律框架内建立的，并且允许各市镇保持自己的身份。无论是合并还是联合，市镇或市镇联合体的政治和行政机关都经由直接或间接选举产生的议会领导。各国在市镇合作的形式和程度上都有所不同，在有的国家，市镇联合体甚至成为一个行政层级。在经济合作与发展组织的大多数成员国都出现了都市圈，客观上要求圈内的各个地方政府进行广泛的合作。

（三）运行过程中的调控

要建立有效的纵向政府间关系，各方首先必须要有意愿。最理想的当然是各方自愿合作，但这是不现实的，甚至是天真的。因此，设计促进合作与协调达致公共政策目标的激励机制便很重要。其关键在于促进各方采用有效的行为方式，保证互相的责任和义务得到充分理解。这便要求目标与责任都应明确，把职能交叉重叠降到最低。经济合作与发展组织成员国采用了一整套机制来增强各国决策的整体性。这些机制的共同特点是，具有促进纵向和横向协调的灵活性，有助于增强能力，无论国家的宪法结构如何都具有广泛的可行性。这些机制包括的手段十分广泛，从具有约束力的法律和合并措施到柔性的通过专门会议和协调机构的沟通。

1.美国(www.xing528.com)

（1）法制规范

美国《联邦宪法》清楚界定了联邦与各州间及州与州的权力行使和限制的范围，根本上避免了“联邦过度干涉各州﹑某州割据独立为王，各州法制规范互相扞格，州政府与联邦政府分庭抗礼”等有碍国家统一、削弱中央权威、不利地方互相往来积极发展之情形发生。况且美国联邦最高法院历来扮演着树立《联邦宪法》权威、与时俱进地解释《联邦宪法》精神的守护神角色，加之以美国各州法院法官均统一支领联邦薪资的司法预算独立制度，《联邦宪法》的原则性规范既可透过司法系统的运作动态且清楚地落实在个案审理之中，且各州政府若有背离联邦法令、政策致有违法之情形发生，则因各州法官人事、财政并不由州或地方政府掌控，自然可以避免地方保护主义事件发生。

（2）联邦训令

美国就联邦政府权力的范围采取列举方式，对州政府的权力则采取保留形式，而在实际的政治过程中，若问题的性质超越州界时，联邦政府便以联邦训令的方式加以规制。联邦训令共包括联邦规定、法规和司法指令等三种，其内容主要有：第一，指示各州及地方政府采取某种特定行动或以特定方式执行某一政策；第二，增加各州及地方政府财务上之负担；第三，删减各州及地方政府的财源。此外，联邦政府依其政策领域的性质，常以不同强制型态的联邦训令，来达成其政策目标并兼顾地方政府的主动性和自主性。例如，以最严厉的民刑处罚为手段之“直接命令”，使用极少；而要求各州能建立合乎联邦标准，并将行政权授予各州的“部分权先占”训令，则使用的最为频繁。在许多场合还将不同型态的联邦训令合并使用以促成地方活泼性与中央管制目标之双赢局面。

（3）补助金制度

“项目补助金制度”系以联邦政府为补助金计划之主导者，各州及地方政府在补助金计划上甚少发言，其责任自然由联邦政府来承担；“财源共享制”则强调各州及地方政府的自主性，因此，补助金的使用和执行由地方政府负担；“综合补助金制度”因强调联邦政府与各州及地方政府在处理补助金方案时的平衡性，故责任的归属引起诸多争议。虽然综合补助金计划已使得民选官员参与计划的决策和执行相对增加，且州长及州议会就计划执行的监督责任亦大幅提升，然而，在做法上，美国国会常常在各项综合补助金计划项目下要求一定的监督程序，包括州政府应征询社会大众对计划和基金的使用提供意见，举行公听会或成立咨询委员会等属于公民参与之监督程序。此外，为使各州对补助金之处理负起较大的责任，国会于1984年制定统一的《审计法》，使得联邦政府综合补助金计划每年可固定提出统一的审计报告，并确立各州对下游计划执行者的审计责任，再由联邦预算管理局建立各项计划审计成本分担的标准。

（4）府际争议

联邦政府由国会授权成立“联邦政府互动关系咨询委员会”即“政咨会”，以缓解府际关系的纷扰和争议，负责全面关系的调整和建议。“政咨会”除了发布判定何种“重大而关切”的问题构成联邦训令窒碍难行之外，更需就联邦训令有利或不利地方政府的各个面向及对于相关法律、规章与法院指令有影响的部分一并作为考虑的重点，甚至有可能与私的产业发生抵触以致影响到私权益部分，亦一并列入考虑。再者，“政咨会”亦针对联邦训令可能构成各州及地方政府权益侵犯的状况加以全盘研究，计分成11类，依其状况性质分别作出对联邦训令加以中止、修正、整合、废止，或是给予联邦补助或保留等建议，务使联邦训令成为明确、有效且地方政府有能力和意愿配合落实之国家纲领。此外，“政咨会”自全国半数以上的州、多个都会区联盟、各州的市镇协会、全国性的州与地方政府协会，以及其官员处广泛搜集关于联邦训令之意见，对于联邦体系内政府互动关系产生挑战之“重要关切”训令加以研究，再列出标准以作为建议之参考，以确保有效的服务与提供安全保障，并牢牢掌握避免联邦训令直接影响各州与地方政府运作的成本和效能之基本原则。

（5）管制变革

联邦政府系以“财与罚”的法定方式，即“萝卜与大棒”之“威逼利诱”手段作为完成国家目标之治理工具，使国家朝向稳定（Stabilization）、分配（Allocation）与均衡（Distribution）之方向发展。然而，在美国的历史实践经验中，有关联邦训令侵犯到各州及地方政府自主权之争议从未停止。在卡特政府时期，系将改革联邦训令的重心放在使管制的过程合理化、简便化，使管制好而非管制少。而在里根政府时代，则以管制政策之事后救济替代先前之管制政策改革，做法上是尽量减少管制的幅度，并加重各州及地方政府的负担，使各州及地方政府之互动增加，同样达成联邦政府的规范要求。但是在20世纪80年代以后，联邦政府管制政策加诸各州及地方政府的负担继续增加，且帮助各州及地方政府的补助金亦大幅减少，是以联邦与各州及地方政府的纷扰便从原来经济上的负担演变为政治上的抗议，这一形势引起国会和联邦政府的关切。克林顿总统发布行政命令12866号，要求联邦机关在发布州际关系的联邦训令和规定前，应与政策相关之各州它山之石及地方政府作周详的咨商，复以命令限制非补助性联邦训令的数目。^[50]足征补助金与管制政策之比例及运用方式，关系着地方政府的财政负担和权力分配的困扰，在各个不同的历史时期，均视其实际状况作出弹性调整。

（6）联邦介入

美国联邦政府认为，凡是跨越州界之成本与影响的问题，例如空气污染、废水排放等都需要建立统一的全国标准，因此，是最节省成本的方式，亦能避免各州之间于边际成本少于平均成本时出现破坏性的不当竞争。此外，由于负责任之单位与决策之单位时常在政策问题上失去联系和沟通致形成各自为政的局面，故而，联邦政府应适时介入，以免除各州及地方政府一些外在压力的影响和负担。

2.日本

现行体制下，日本中央对地方的干预方式有立法干预、司法干预和行政干预三大类。

（1）立法干预

立法干预有立法机关与行政机关实施的干预两种。前者通过法律形式，后者以政令、府令或省令形式。《日本宪法》虽然规定了地方公共团体的组织与行政事务依据地方自治宗旨进行运作，但同时也规定地方公共团体的活动不得违反法律法令，市町村及特别区不得违反都道府县的有关条例，这就意味着中央可以通过立法行为对地方公共团体进行干预。随着确保全国行政水平均等化的推进，有关地方自治领域的行政事务的法令不断增多，并且这些法令规定过细，过度干预现象比较突出。

（2）司法干预

司法干预也有司法机关与行政机关实施的干预两类。日本现行的司法制度下，地方公共团体有关行政处分方面的诉讼，必须服从司法裁判所的裁决。另外，还有一套行政诉讼体系。行政机关司法干预的例子有：关于地方交付税补助数决定向自治大臣的陈述、市町村对都道府县建设事业负担金的异议向自治大臣提出的申请、对中央各部门补助金决定的不服而向自治大臣的申诉等。

（3）行政干预

中央对地方公共团体的干预形式最常见的是行政干预。战后，日本的初等教育、警察、消防等事务从中央移交给地方，另外，区域性道路、公园、各种会馆等公共设施建设，农林水产以及中小企业发展，上下水道、医院以及公害对策，老人及残疾人福利等内政事务基本上通过地方公共团体来实施。但是，出于维持全国均等的公共服务的需要，地方通常寄希望于中央的指导，而立法与司法干预缺乏迅速、果断的效果，因此，行政干预成为普遍方式。行政干预既有通知等书面形式，也有补助条件的口头说明（会议传达）形式，几乎所有领域，地方公共团体的一举手一投足都受到行政干预的约束。

因此，名义上日本实行地方自治制度，实际上中央政府的触角几乎遍及地方政府活动的各个领域，并且这些干预都通过法律形式加以明确。如《地方自治法》赋予了内阁大臣、自治大臣以及各省厅主管大臣对地方事务进行行政干预的权力。在《地方自治法》以外，还存在诸多通过其他法律形式规定的行政干预。如《地方税法》关于地方《法外普通税》的许可；《地方公营企业法》有关地方公营企业财政再建计划的承认；《地方教育行政相关法律》关于文部大臣对都道府县教育委员会的指导、建议、援助以及对违反法律行为的纠正措施要求；《生活保护法》中规定厚生大臣对该法的实施拥有指挥、监督和检查权；《农业振兴相关法律》规定，都道府县知事确定的农业振兴基本方针，需接受农林水产大臣的劝告并征得其承认以及资金的斡旋、筹集和援助等。

设立中央派出机关是行政干预的另一种形式。中央在地方的派出机关是根据《国家行政组织法》的有关规定设立的地方分支局，掌管中央各部门的一部分事务。在1946年实行知事公选制时，设置了大量的中央派出机关。战前，都道府县知事是中央向地方派出的代表，由中央任免；战后，担心难以控制地方行政活动，中央各省厅纷纷设立了派出机关。

（四）发达国家纵向政府间关系的发展趋势

现代发达国家由于社会历史、文化、宗教、民族精神与社会组织和结构的差异，使其纵向政府间关系在国家结构和中央与地方权限范围内有各自不同的特征。但现代发达国家的纵向政府间关系又是建立在19世纪和20世纪现实的政治、经济和社会基础之上，其发展显示出明显的共同特征：

1.中央集权化和地方分权化始终贯穿于发达国家纵向政府间关系的发展过程。现代发达国家纵向政府间关系的演变有两种不同倾向：第一，部分国家的纵向政府间关系由分权走向集权。美国初始建立的是相对松散的邦联，后过渡到相对紧凑的联邦制，以后又在经济发展中多次出现集权化趋势，20世纪又由双重联邦制过渡到合作联邦制。第二，另一部分发达国家的纵向政府间关系时由集权走向分权。法国大革命后建立的是高度集权制国家，随着经济的发展逐步下放权力，到20世纪80年代逐渐具备地方自治的集权制国家结构特征。日本明治维新后建立的是中央集权的天皇制政权，后几经演变成为当今较为完善的地方自治制的国家。因此，中央集权化和地方分权化是现代发达国家纵向政府间关系发展的基本轨迹。

2.发达国家协调纵向政府间关系的基本手段是法制和财政控制。法制原则是发达各国在协调纵向政府间关系时奉行的基本原则。发达国家纵向政府间关系不仅都建立在明确而广泛的宪法和法律基础之上，而且都努力通过法律化、制度化、程序化的手段来协调纵向政府间的关系和矛盾。这就使纵向政府间关系能在法律基础上保持相对稳定。发达各国中央政府还建立一套比较完整的“财政制约和推动机制”来调控地方财政和行政，并引导地方政府的决策。这一机制以中央政府通过分税制控制一部分收入，然后通过财政拨款、财政补贴来推动地方政府执行国家政策和宏观协调社会发展。

3.现代发达国家地方政府的职能不断扩大，普遍推行地方自治。随着国家垄断资本主义的发展，在福利经济的推动下，发达主要国家地方政府的职能不断扩大。联邦制国家一段时间的集权趋势使中央包袱沉重，效率低下，倾向于将部分中央权限和事务还权于地方政府，如美国推行的“新联邦主义”和“政府企业化”改革等。单一制国家战后经济的发展，也促使中央政府将大部分管理公共事务的职能下放给地方政府，使地方政府成为为社会提供服务和管理的主要机构，如英、法两国。随着地方职能的扩大，打破了传统中央与地方相互隔离、完全地方自治的局面，使完全自治走向在中央监控下的有限自治，也使传统中央集权国家赋予地方政府一定自治权。因此，地方自治是战后各国普遍存在的现象。

4.发展纵向政府间合作、平衡矛盾将会是贯穿发达国家纵向政府间关系的主流。随着经济和社会发展，纵向政府间的共同利益将会越来越多，双方的依赖性也会越来越强。面对这种情形，纵向政府间只有进一步扩大合作，才能既缓和纵向政府间的冲突，又能使地方更多地分担中央的困难。同时也要看到，纵向政府间矛盾将始终存在，中央政府仍面临来自地方政府的对抗性压力。因此，中央政府在加强控制的同时，也会更多地通过各种手段和措施来减轻这些压力，平衡各种矛盾。扩大合作、平衡矛盾将是“民主政府的艺术和需要”。