欧美区域治理制度：国际比较经验与启示

四、欧美区域治理制度框架的经验及启示

当前，中国正面临深刻的经济社会转型、公共治理结构再造和国家治理能力建设，这种深刻变化挑战了传统的政府公共管理法制、体制和机制，尤其是对基于行政区划界限的“行政区行政”模式构成了重大挑战。调结构、转方式，包括调整区域治理结构，转变区域发展方式。改革传统的公共管理体制，构建有利于促进区域协调发展的公共管理法制、体制和机制，成为摆在我国各级政府面前的重要课题。在这个学习型时代和学习型社会，标杆学习（Benchmarking）是一种非常有效的发展工具。欧盟和美国成功的区域治理经验都是具有开创性的、成功的典型，它给我们带来多方面的启示。

（一）欧美区域治理制度框架的基本经验

1.整体化的区域治理机构

区域公共事务治理总是要依托于一定的管理机构，机构及其相应的制度基础在很大程度上决定了区域治理的最终绩效。健全的组织机构是欧美区域治理制度的重要内容和特色。欧盟和美国一般都有专门的政府机构或设立专门的区域管理机构，负责区域经济发展政策的制定、执行与实践，为政府实施区域经济政策、促进落后地区开发和协调区际利益关系提供组织保障。为了协调各地区之间的公共事务，解决区域性冲突和矛盾，欧盟和美国均建立了具有较高权威的、综合性的区域治理机构，从而形成了一种职能分工明确的区域政府公共管理体制，并从制度上规范这种机构的决策机制、领导机制、行政规章、人事和财务管理，聘任专职人员专门负责区域公共政策的制定和执行。

例如，欧共体在1975年建立了由其成员国政府官员组成的区域政策委员会。1991年，又在欧盟委员会下设立区域委员会。美国有商务部经济开发署、地区再开发署、经济开发公署、阿巴拉契亚山区域委员会和其他州际区域委员会或区域管理局。在美国各开发区都设有公共管理局（Public Authority）或委员会（Commission），如田纳西河流域管理局（简称TVA）、特拉华河流域管理委员会、俄亥俄流域水质卫生委员会和华盛顿大都市区交通管理局等。这些区域治理机构在参与区域开发和综合治理中发挥了重要作用。总体上看，欧盟和美国区域治理的机构设置相对比较明确、规范。

2.法制化的区域治理制度

从欧盟和美国的经验来看，法律制度是顺利推进区域公共事务治理的重要保障。区域治理和公共政策的形成与完善的必要条件是具有规范、合理、设计科学的法制基础，在相关机构间要明确权、责、利，要有相互分工协作与监督制衡机制。换句话说，政府对区域经济的政策干预和调节必须具有法制保障。没有制度基础便没有区域政策。^[69]欧盟在一体化的每个阶段都制定相关法律加强内外部的交流与合作，通过一系列的国家间协议等有法律约束力的国际文件使区域一体化不断地向更高的形式发展。所有成员国都必须遵守这些协议，而不能单独改变或违背。美国区域合作协议的签订和区域治理机构的成立，也都是建立在相关法律制度的基础上。从欧盟和美国的经验看，区域政策的法制化和规范化水平较高，这与这些国家健全的区域治理制度安排有关，如民主决策、责任政府、公众参与和舆论监督等。

一种有效的制度安排是经济增长的关键。从欧盟和美国区域治理实践来看，区域内的制度一体化是保证区域公共事务协作治理的重要保障，同时制度一体化需要在打破原有的“行政区行政”的基础上，建立一个高效的区域协作治理制度框架，使区域协作不因领导人的意志和更换而改变。比如，美国为了更有效地实施西部开发战略，一个很重要的途径就是把落后地区开发政策转化为法律法规，将公共政策上升为国家意志，以法律的权威性、强制性和稳定性来保障区域发展政策的有效实施。正是由于法制的健全和稳定，才使得美国的西部开发活动持续了一百多年，从而最终取得了成功。这对我国当前对于不发达地区的开发主要依赖政策，缺乏相关立法的做法是一个很好的启示。

3.多元化的区域治理主体

欧盟和美国在区域治理实践中，注重建立健全多元主体间利益协调和平衡的协作治理机制。首先，欧盟区域治理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织，也有非官方的民间组织和私营部门；涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体，以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织，形成区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。其次，从美国区域治理主体构成来看，其区域治理主体包括联邦政府、州政府、地方政府、辖区内企业和非营利组织，以及普通公民。作为区域内多元主体在公共事务领域上的协作治理，区域治理往往面临多元主体之间的利益冲突问题。无论从理论还是从实践层面来看，区域内非政府组织和公众参与区域公共事务治理行动，与区域内政府的主导作用并非是对立的，而是相互促进的关系。区域内各政府在这一过程中，可与非政府组织和公民建立信任与合作关系，建立“沟通、协调和对话”的公共平台。当区域治理决策过程能够考虑到区域内包括企业组织、非政府组织和公民在内的所有利益相关者时，那么区域公共政策至少将获得更为广泛的接受和认可，由此更有可能增强区域公共政策决策过程的民主性和合法性，更有可能制定出更满意的区域公共政策，区域公共政策在执行过程中也更有可能获得区域内更多利益相关者的更大协作，进而有助于改善区域公共政策的执行效果。

4.精细化的区域政策工具

区域政策工具大致可以分为激励和约束两类，在欧盟和美国称之为“胡萝卜”加“大棒”。首先是法律工具。欧盟和美国的区域治理模式多种多样，但其组织机构都具有一定的法律基础，都有法律法规来明确其权力、功能、职责和资金保障，强化了其权威性。因此，有必要推动区域治理的法律建设，使区域治理机构和相关组织的成立及其发展建立在相关的法律基础上，保障其资金来源，使其不受行政干预，具有独立处理区域公共事务的权力和权威。其次是经济工具。欧盟和美国在区域治理过程中重视运用拨款、优惠贷款、减免税收等直接经济工具，还包括基础设施建设和维护、创建工业园和科技园区以及提供优惠政策等改善区域软硬环境的经济激励工具。最后是行政工具。在开发落后地区的过程中，欧盟和美国政府重视政府的行政指导功能，制定行政指导计划，尽可能调动地方政府和私人部门、非营利组织参与对落后地区进行投资、开发和治理。欧盟和美国这种精密化的区域公共政策工具非常值得我国学习和借鉴。

（二）欧美经验对中国区域治理制度创新的启示

比较分析欧盟和美国区域治理制度，对于推动当前我国区域治理制度创新，促进区域协调发展，推进和谐社会的构建具有重要的启迪和借鉴意义。

1.健全区域治理的法律制度：从非制度化转向制度化(www.xing528.com)

在我国现有政府权力主导型的公共治理结构框架中，政府掌握着发展经济和治理社会的超大权力，如果没有相关法律制度的支撑，区域公共事务的有效治理将会遭遇众多障碍。因此，在借鉴国外经验的基础上，我国必须加快区域治理和公共政策的立法，将我国区域治理的体制和机制以法律的形式固定下来，构建区域协调发展型政策的立法体系、执法体系和监督评价体系，为政府依法行政，促进区域协调发展奠定制度基础。（1）修改宪法，加入促进区域经济社会协调发展、调控区域差距的条款。通过建立区域发展的法律体系，为各级政府实施区域发展规划提供法律依据，维护区域发展政策的权威性和稳定性。（2）制订“中央与地方关系法”，明确中央政府与地方政府各自的事权和财权关系划分，避免政府间关系紊乱和随意的权利侵蚀现象；通过完备的法律体系，以立法来规范区域政府间的合作关系，消除区域政策执行过程中的随意性和主观性。（3）制定国家区域开发方面的法律，如“西部开发法”、“东北老工业基地振兴法”等。目前，我国企业跨区域发展仍处在起步阶段，存在着信息不畅、利益分配不规范、投资法律保障缺乏和体制环境不配套等多种问题，对此，国家应及时地提供法律和政策上的服务和支持。通过立法制约，运用具有法律依据的政策工具和协调手段，建立起具有法律效力的行动规则，推进区域公共政策的法治化和规范化。^[70]

2.整合区域治理的组织机构：从碎片化转向整体化

当前，完善我国的区域治理制度框架，需要做大量工作，其中一个重点就是设置科学、合理的区域治理机构。根据目前我国区域开发与治理的实际，中央和地方政府应以整体型政府治理的视野，高度重视区域协调发展的政策决策体制、管理机制和组织机构的建设，最大限度地消除“被官僚机构下各自为政的职能陷阱训练出的思维方式”^[71]对跨地区、跨部门协作治理能力的侵蚀和蚀耗。现阶段，可以考虑在管理和治理区域发展问题的组织模式上进行制度创新，设立管理区域发展的专职机构来实施区域综合开发和整体治理（Holistic Governance），实现跨部门、跨区域的协作和联动，把区域政府的区域治理职能集中起来，避免各部门和地方在区域政策上各自为政、切块管理。在笔者看来，可以通过整合现有的相关区域发展机构，如“国务院扶贫办”、“国务院西部大开发办”和国务院部委机关中与地区开发有关的机构，设置专门的区域治理机构（如区域管理委员会或区域政策协调总署），规定这些机构的主要职能、人员编制、决策和预算管理制度。建议在人大设立区域发展委员会（立法机构）、国务院设立国家地区开发署（行政执行机构）等区域发展的权威机构。

根据区域政策比较完善的国家的经验，中国的区域管理委员会设置可采取两种模式，即联合职能部门模式和专门职能部门模式。^[72]联合职能部门模式可作为过渡模式，即成立一个跨部委的区域治理委员会（Commission of Regional Public Management），成员由各相关部委的代表组成，以少数几个关键部委为核心，如国家发展和改革委员会、国家民族事务委员会等，中央各部门的区域资源使用必须征求区域治理委员会的意见，凡涉及多个地区的重大项目和决策必须征得区域治理委员会的同意。专门职能部门模式，是在国务院设置一个独立的部委级区域治理委员会，将国务院西部开发办、国务院扶贫办、国家发改委下属的地区经济司以及国务院有关部委涉及区域政策的部门等职能部门并入区域治理委员会，并集中现有的各种分散于各个部门的区域管理权限和政策资源，成立一个“中国区域发展基金”，使之成为区域治理委员会的主要调控工具。

按照2007年党的“十七大”关于“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的行政管理体制改革思路，就近期区域治理机构改革的可能性而言，可以考虑成立松散型或过渡性的区域治理委员会，而从长远的区域政策协调来看，应按照精简、统一和效能原则，设置专门的区域治理委员会，因为随着中国现代化、市场化、城镇化和国际化进程加速，区域间利益矛盾越来越多，对政府调控的要求越来越高，不设置统一的权威性的区域管理机构，难以整合各方力量和协调各方利益，从而难以真正聚合中国各地区的发展。改革开放以来暴露出的区域大战，充分说明了规范区域治理机构设置的重要性和必要性。不论采取何种组织模式，除设置专门的区域治理机构外，各省市区应设置相应的区域开发与管理机构。此外，在科学规范全国经济区域划分框架后，每个区域都应设置区域治理机构，专门负责区域政策的规划、实施与管理。

3.改进区域治理的决策过程：从命令控制转向协商参与

公共政策的目的是促进社会良性运行与公民健康发展，通过那些符合社会长远利益的审慎且合法的“分配准则”使公民及其后代富裕起来，最终增进全社会的总体福利。区域政策制定者在决策过程中应该以公共利益为基础，公平分配区域政策资源。事实上，每个地区都希望中央政策的制定有利于本地区的利益。但由于发达地区在经济发展中占据主导地位，在与中央政府或其他地区打交道时，它们往往在政治上具有更大的发言权和影响力。这样，中央政府很可能沦为富裕地区的“俘虏”，变成维护它们利益的工具，使区域不平等永久化。^[73]如果出现这样的局面，就会激怒贫困地区，使它们产生追求独立发展的想法，以便更好地维护自己的利益。这样将会进一步滋生地区本位主义，加剧区际矛盾，并引发区域间的恶性对抗，进而影响地区和社会稳定。

要将协商民主要素引入区域治理决策过程，提升区域决策的民主化、科学化水平。决策科学化、民主化是提高公共政策制定和执行质量的两条基本原则。一个合理公共政策的制定，应努力形成只有受益者没有受损者的“帕累托改进”，而不应以社会某群体或阶层利益的严重损坏为代价。这里提出两种区域政策决策模式，供中央政策制定机构参考：

一是分散式的协商决策（Segmented Consultation Decision-making）。采用这一决策方式是当中央政策制定机构面临最困难的决策情景时，即某一个结构化问题的解决需要各地方的全面支持，而地方与中央政策制定机构的目标却并不一致，并且地方内部还形成了一致的反对意见。在这样的情况下，中央政策制定过程需要地方积极参与，但又要限制地方影响力发挥作用的空间，地方的参与要有限制，以保证中央政策的质量要求和问题的结构性质。因此，中央政策制定机构应当把地方分成不同的部分，然后分别与其协商，最后形成综合意见。这里重要一点是，还需针对目前地方政府通过各种驻京办“跑部钱进”和“花钱跑部”的体制，必须进行改革。这些机构应当成为中央和地方进行信息沟通、民主决策的桥梁和纽带，而不能沦为权力寻租的工具。

二是整体式的协商决策（Unitary Consultation Decision-making）。当有部分地方并不赞同中央政策制定机构的决策目标，而这些决策得以执行又恰恰需要地方的配合和接受时，中央政策制定机构可以采用整体式的协商决策。中央的区域政策制定机构必须充分吸收地方代表，反映各地方的利益诉求，构建民主化、科学化和规范化的区域政策决策机制。在这种情况下，中央政策制定机构一方面需要通过动员地方政府的积极参与来获得地方的接受和支持，增强区域政策制定的民主性和合法性基础；另一方面又要合理限制地方参与的范围和规模，以确保中央政策的宏观战略意图和决策整体目标的贯彻落实。采用这一途径并不是要中央政策制定机构与地方一起共同作出决策，而是在作出决策之前，与地方整体进行对话和协商，在政策最终出台之前吸纳地方意见。这样，中央政策制定机构一方面保留了较大的权力控制中央政府的偏好在决策中体现；另一方面也使区域政策决策在一定程度上体现地方政府的利益偏好。

4.扩大区域治理的行动主体：从一元化转向多元化

目前，在我国区域公共事务治理过程中，明显存在着治理主体缺位的现象，由此衍生出区域政策制定和实施中的一系列问题。在计划经济体制时期，区域政策的制定和实施都集中在中央政府手中，中央政府事实上成为区域治理的唯一主体。改革开放以来，伴随中央政府向地方政府放权让利，地方政府作为“经济人”参与区域公共事务治理的动机和积极性大大增强，因而也成为区域治理的重要主体。目前，我国区域治理仍然是政府主导，社会组织、私人部门与公众参与的广度和深度不够。如果没有区域内公众和社会组织的有效参与，区域治理很难具备坚实的合法性基础；进而可能延缓区域一体化进程。从欧盟和美国的经验看，它们区域治理的主体是多元化的，包括联邦政府、州政府、地方政府、非政府组织、私人部门与社区公众等，从而构成了多元利益主体协同治理区域公共事务的开放式、网络化、协作性公共管理格局。因此，借鉴欧盟和美国的经验，我国应着力构建非政府组织、私人部门和社区公众参与区域公共事务治理的制度化渠道和机制，如建言献策制度、听证会制度、专家咨询和决策论证制度、决策过程旁听制度、信息公开制度等，广泛吸纳区域内非政府组织、企业和民众的政策建议。

5.完善区域治理的政策工具：从简单化转向精密化

由于缺乏灵活多样的政策工具，当前我国区域协调发展过程中的经济和行政手段存在残缺不全等问题，而且政策实施对象一般是较大的区域范围，无法充分体现区域内部的差异性和特殊性，致使这些公共政策在创造区域发展机会、指导区域发展方向、协调区域政府间关系等宏观问题上发挥了比较重要的作用，而对解决各区域内部复杂且具体的微观社会问题的意义却不大。另外，虽然政府在执行区域政策时选择了一系列鼓励或限制措施（激励性政策或抑制性政策）^[74]，但由于缺少必要的政策工具组合体系，不同区域政策之间的衔接性和协调性不强，通常会造成在局部地域和领域的区域政策由于相关的配套措施没有跟上，或者与其相矛盾的其他政策措施同时存在，出现“政策的相互打架”和“政策重复”等症状，进而使区域政策的效果并不理想。

欧盟和美国那套“国家精密化”的区域治理政策工具非常值得我们学习和借鉴。就欧盟而言，其区域治理政策之所以强而有力，重要一点是它采用了法律、经济、行政等多管齐下的、精密化的区域治理手段。^[75]而美国联邦政府在区域政策实施中，十分注意综合运用财政政策、转移支付、差别化税收政策、税收优惠和法律手段等。我国除了缺乏完备的法制基础外，区域协调发展过程中经济和行政工具也是残缺不全，简单化问题较多。借鉴欧盟和美国区域政策工具的成功经验，综合考虑我国各地区的资源禀赋、区位条件和经济社会发展水平等因素，进一步完善我国的区域政策工具，其中重要的一点就是要建立起一套规范化、法治化和公平型的财政转移支付手段、政府投资机制、税收补助工具、行政协调工具、扶贫手段、社会参与机制和区域政策绩效评价工具，形成多样性和精密化的区域政策工具体系。同时，建立健全各项区域政策工具的绩效评估机制，通过绩效评估，完善区域政策。