中国区域治理：现状和问题分析

三、中国区域治理的现状与问题

建国以来，如何正确处理中央与地方的关系，如何促进地方与地方（主要是省级政区）之间协作关系的发展，进而推动区域经济社会协调发展，形成合理的区域发展格局，一直是我国公共管理改革与发展中的重大问题。在经济全球化和区域经济一体化的时代背景下，自1978年改革开放以来，在中央政府的政策倡导与支持下，我国各地区纷纷成立以地方政府为主体的各种各样的区域合作组织，有力地推动了新时期我国区域治理制度的创新与发展，基本上实现了当代中国经济地理空间的重塑和区域治理结构的再造。

（一）中国区域治理的现状

1.制定和完善了区域发展战略

区域发展战略是特定时期内中央政府对经济、人口、资源、社会和环境等发展所作出的空间规划。新中国成立以来，处理不同区域的发展关系一直是我国区域发展战略的主线。自1949年以来，中央政府的区域发展战略与区域政策“范式”经历了多次调整和变迁（见表2-5）。改革开放前，实行区域平衡发展战略。根据上述战略构想，“一五”时期，中央政府依据区域经济发展水平的一致性和差异性，将全国划分为沿海和内地两大经济地带。国家侧重发展内地。1958年，中央政府设立七大“经济协作区”^[49]，试图建立不同水平、各具特色、工业体系相对完整、均衡发展的经济区域。20世纪60年代初，国家从国防需要出发，根据各个区域国防战略位置的重要性，在区域经济发展和布局上将全国分为一线、二线、三线等三类区域。经济建设和工业布局的重点放在三线地区。

表2-5　我国区域发展战略的变迁

资料来源：笔者整理。

20世纪80年代初期，基于对国际形势的判断，我国确定了以提高宏观经济效益为主要目标的指导思想和效率优先、兼顾公平的原则，制定和实施了沿海优先发展战略。1980年7月8日，国务院曾发布《关于推动经济联合的暂行规定》^[50]，指出：走联合之路，组织各种形式的经济联合体，是调整好国民经济和进一步改革经济体制的需要，是我国国民经济发展的必然趋势。1986年，又出台了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，等等。各地政府也为开拓区域市场建立了一些区域经济合作组织。在沿海优先发展战略指导下，珠江三角洲和长江三角洲地区加快对外开放，率先发展，在30年间成为中国经济的“隆起”地带和经济发展极，带动了全国经济持续快速增长，对中西部低层次的产业形成了较大的需求拉动与政策创新的扩散效应。与此同时，大量生产要素向东部发达地区聚集，导致东部与中西部地区的发展差距日益扩大。针对区域经济发展中的地区封锁、部门分割和发展失衡问题，中央政府开始关注地区间的经济合作与区域经济政策的协调。

为此，中央政府在20世纪90年代末期、21世纪初期又相继提出和实施了西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略和促进中部地区崛起战略，以科学发展观为指导，制定区域政策和统筹区域发展，并取得了初步成效。《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》首次将“促进区域经济协调发展”作为国家经济和社会发展的指导方针之一。“十五”计划纲要提出了“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局”，促进地区经济协调发展。党的十六届六中全会把“落实区域发展总体战略、推动各地区共同发展”作为构建社会主义和谐社会的重大举措。“十一五”规划纲要以科学发展观为指导，专辟一篇对促进区域协调发展作出了全面规划，初步设计了“新区域发展战略”。2007年，党的“十七大”报告系统阐述了新区域发展的基本战略，提出“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”。党的“十八大”报告在阐述区域发展问题方面沿袭了上述战略思路。

从总体上看，目前我国区域发展总体战略的系统性、整体性、协同性不断增强，东部、中部、西部和东北四大战略区任务明确，编制主体功能区发展规划，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，为我国国土开发空间格局提供了新的平台。同时，基于市场力量推动的经济区内部和经济区之间的合作交流更加密切，互动、统筹、协调与整体推进的区域和谐发展格局正在形成。

2.组建了分类管理的区域治理机构

为建立良好的金融市场环境，促进区域金融市场一体化，防止地方金融保护主义，造成行政区域间的金融壁垒，1998年中国人民银行开始的管理体制改革转向了按经济区划设置分行的取向，设立跨省区域治理机构。至1999年初，跨省区九大分行和北京、重庆两家营业管理部相继成立。^[51]根据改革方案，九大分行的主要职责是依据总行的授权，负责执行全国统一的货币政策，对辖区内除证券、保险外的金融业务活动进行全面监管，大区分行在人事上直属中央。这样有助于摆脱地方对中央金融政策的干预，以维护国家金融政策的统一性，促进区域金融市场的整体化和一体化发展。

为落实区域发展总体战略，中央政府已经在组织管理层面逐步建立了分类管理的区域政策协调机构。2000年1月，党中央对实施西部大开发战略提出了明确要求，把加快开发西部地区作为党和国家的一项重大战略任务，国务院成立了西部地区开发领导小组，为实施西部大开发战略拉开了序幕。2003年12月，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组成立。2007年4月10日，国务院批准设立的国家促进中部地区崛起工作办公室在国家发展和改革委员会正式挂牌。这些区域政策管理机构的设立都标志着中央政府关于促进区域协调发展的战略决策进入了更具操作性的实施阶段。

3.编制了一系列区域发展规划

区域发展规划是为实现一定地区范围的开发和建设目标而进行的总体部署。它是区域发展战略的细化，是连接区域发展战略和区域发展政策之间的桥梁。2005年，国务院《关于加强经济社会发展规划的指导意见》，其中一个内容明确表示加强区域规划的编制，国家主要编制的范围是“跨省区的规划，重点城市群的规划和重点生态保护区的规划”。“十一五”期间，中央政府重视通过区域规划对区域内的社会经济发展和建设布局进行全面规划，先后批准发布了十多个区域发展规划或区域性政策文件，服务于国家的区域发展总体战略和发挥区域比较优势，着力解决区域之间的发展不平衡或区际分工协作问题，促进区域协调发展与和谐社会建设。区域发展规划的陆续出台或获批，也在中央层面为地方政府创新区域治理机制提供了政策保障，可以起到引导区域科学发展、协调发展的效果。

2003年10月，中共中央、国务院正式印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，制定了振兴战略的各项方针政策，吹响了振兴东北老工业基地的号角。中央先后在东北地区实行了一系列促进振兴的优惠政策。2007年8月，国家发改委、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室发布了经国务院批复的《东北地区振兴规划》，提出东北振兴的目标是：经过10到15年的努力，实现东北地区的全面振兴。至今，国务院先后批复涉及珠江三角洲、长江三角洲、天津滨海新区、东北地区、中部地区、海峡西岸经济区、包括陕西、甘肃两省部分地区的关中—天水经济区、中国图们江区域、黄河三角洲、横琴新区、安徽皖江城市带、鄱阳湖生态经济区等20多部区域发展规划。

表2-6　2002年以来中央出台或批准的主要区域发展规划

（续表）

资料来源：笔者整理。

2006年4月，国务院出台了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，其中包括36条政策措施，提出要把中部建成全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造和高技术产业基地以及综合交通运输枢纽。这样中部崛起成为继东部沿海开放、西部大开发和振兴东北等老工业基地之后的又一重要的国家经济发展战略。2009年9月，国务院出台《促进中部地区崛起规划》，指出：争取到2015年，中部地区实现经济发展水平显著提高、发展活力进一步增强、可持续发展能力明显提升、和谐社会建设取得新进展的目标。

2009年1月，国家发展和改革委员会制订的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》明确提出：推进珠江三角洲区域经济一体化。到2012年，基本实现基础设施一体化，初步实现区域经济一体化。到2020年，实现区域经济一体化和基本公共服务均等化。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》同时指出：推进与港澳更紧密合作，推进重大基础设施对接，加强产业合作，共建优质生活圈，创新合作方式；深化泛珠江三角洲区域合作。将泛珠江三角洲区域合作纳入全国区域协调发展总体战略，继续深化合作，促进东中西部地区优势互补、良性互动、协调发展。在中国改革开放30周年之际，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》的颁布和实施，意味着珠三角区域在我国社会主义现代化建设宏伟蓝图中的战略地位更加突出，有助于纵深推进珠三角区域一体化建设。

从2006年初起，国家发展和改革委员会长三角区域规划领导小组开始编制《长江三角洲地区区域规划纲要》，2010年5月25日，国务院已正式批准实施《长江三角洲地区区域规划纲要》，将长三角的发展战略定位为“亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群”。通过把长三角区域发展规划与近年来国家陆续出台的一系列区域发展规划联系起来作“整体”观察，中国区域治理新阶段的战略和思路就更为明晰。

4.创新了多样化的区域治理机制

区域治理机制是区域治理的重要制度安排，是实施区域治理的具体行动路径，对于推动区域协调发展和促进地区经济可持续增长有着重要作用。“十一五”规划纲要强调健全区域治理互动四大机制——市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制，形成区域间相互促进、优势互补的互动格局。在实践中，我国的区域治理互动机制不断丰富和创新。(www.xing528.com)

以长三角经济区为例，该经济区于1985年建立了经济区省长、市长会议制度。会议每年召开一次，在区内各省市轮流召开，由东道主的省长、市长担任主席，主持会议。省长、市长会议实行民主协商一致的原则，形成的决议共同遵守执行。目前，长三角区域经济合作机制主要有三个层次：副省（市）长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”（2004年开始）；长三角16城市市长级别的“长三角城市经济协调会”；长三角各城市政府部门之间的协调会。副省（市）长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，主要是决策。而长三角16城市市长级别的“长三角城市经济协调会”，侧重于落实决策。“长三角城市经济协调会”，渐渐演变为长三角区域经济合作最具有代表性质的机构和方式。目前，该协调会设有规划、交通、能源、信息、旅游、生态环境、人力资源、自主创新等十多个专题合作组。“长三角城市经济协调会第五次会议”，决定成立长三角城市经济协调会办公室，驻地上海，负责协调、组织和实施长三角区域经济合作日常事务。^[52]

泛珠三角区域治理则形成了两大主要机制：一是泛珠三角区域合作与发展论坛和泛珠三角区域经贸合作洽谈会。论坛与合作洽谈会由福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南省（区）人民政府和香港、澳门特别行政区政府（简称“9＋2”）共同主办。国家发展和改革委员会、商务部、国务院港澳事务办公室、国务院发展研究中心担任论坛指导单位。论坛按照“联合主办、轮流承办”的形式，原则上每年举办一次。从2004年至今，已成功举办了五次。二是高层联席会议制度。行政首长联席会议制度由九省（区）人民政府和香港、澳门特别行政区政府行政首长组成。其职责主要是研究区域合作规划；研究解决区域合作中需要协调的重大问题；审议、决定区域合作的重要文件；根据秘书长协调会议提出的建议，研究决定下一届论坛和洽谈会的承办方。各行政首长负责部署和推动本方参与区域合作的各有关方面工作；对本方参与区域合作的战略、规划、工作方案以及重大合作项目作出决策；向联席会议提出推进区域合作建议和需要提请联席会议解决的事宜。联席会议原则上每年举行一次年会，年会在泛珠三角区域合作与发展论坛举办期间召开。在行政首长联席会议下设立秘书处，执行行政首长联席会议的决定，负责协调秘书长协调制度、各成员方日常工作办公室、部门衔接的落实和制度运作，起草、报送、印发区域合作有关文件等。^[53]

对口支援是我国区域互助机制的核心内容，而行政指令和政策性文件是其主要依据。近年来，我国开始针对特定区域的对口支援制定专项规划，如，《全国对口支援三峡库区移民工作五年（2008—2012年）规划纲要》；又如，《汶川地震灾后恢复重建条例》，以法规的形式确定对口支援的法律地位。同时，各地已经形成了组织机制，并建立了相应的对口支援扶持资金。支援方式也由政府主导型向动员全社会力量参与的方式转变，支援内容进一步向增强受援方公共服务水平转变。扶持机制实施的范围和内容更多聚焦到问题地区。为适应对外开放，区域开发战略的实施和扶贫开发等内容，国家先后设立了相应的机构，实施了一系列扶持政策。中央政府对不同区域的扶持方式也由早期的政策优惠型向多种鼓励的方式转变，如，针对贫困地区，国家分别制定了专门规划，并明确各区域的扶持重点，实施了专项资金、项目倾斜、扶贫贷款等政策；对经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区等实施了多项鼓励政策；对资源型城市、老工业基地城市等实施了特殊政策；对少数民族地区实施了从财力、物力和技术力量等方面的扶持政策。^[54]

5.签订了跨领域的区域合作协议

以珠三角、长三角、环渤海和京津冀为代表的跨省区域经济协作有一个共同的特点，就是广泛运用省际协议（Interprovincial Agreements，IPAs）构建跨省区域协作性公共管理框架，推动区域公共事务协作治理。所谓“省际协议”，是指某一区域内不同的省级政府单位（包括政府部门间）基于合作的需要，在合法、自愿和互信的前提下所形成的具有一定约束力的协议。这是目前中国国内跨省区域协作性公共管理机制的一种重要创新。这表明一种政府间协议机制正在国内区域协作性公共管理框架中逐步发展和建立起来。

表2-7　国内主要省际协议列举

资料来源：笔者整理。

2000年8月，浙江和黑龙江两省签订《关于促进两省粮食购销及经营合作的协议》。这是改革开放以来，我国第一份由不同地区政府部门签署的省级政府间协议。2004年6月，泛珠三角区域政府行政首长在广州签署了首项政府间协议——《泛珠三角区域合作框架协议》，这是中国迄今为止规模最大、范围最广的区域经济合作的正式启动，标志着当前中国最大的区域政府间合作框架协议正式形成。该协议的签订对于促进港澳与内地建立更紧密经贸合作关系，扩大内地省区对内对外开放，加快增强区域整体实力和竞争力，实现区域经济社会繁荣发展，具有重要的现实意义和战略意义。至今，泛珠三角区域政府签订的各类合作协议总共超过50份。2006年7月，吉林省、辽宁省、黑龙江省正式签署《东北三省政府立法协作框架协议》^[55]，这个举动开了中国省际区域性立法协作框架的先河，率先打破政府立法隔阂，尝试横向间的协作立法，用以消弭区域间冲突。

随着省际区域合作协议的广泛运用，国内一些市级政府间也越来越通过协议开展市际区域合作。例如，长沙、株洲、湘潭三市2006年6月签订《长株潭环保合作协定》^[56]。该协议主要内容是：“以湘江饮用水安全为重点，建立湘江流域上下游水环境管理机制，包括建立跨行政区交界断面水质达标管理、水环境安全保障和预警机制，以及跨行政区污染事故应急协调处理机制。”根据协议，三市将制定长株潭“环境同治”工作方案，长株潭三市作为一个环境单元，在环境治理上实施联合规划与协作管理。2006年8月，深圳、东莞和惠州三地警方在深圳市公安局指挥中心共同签署了《深莞惠三市警务协作框架协议》^[57]，这是广东省第一个区域性全方位警务协作协议，标志着深莞惠三市警务大协作框架正式建立并付诸实施。2009年3月，广州市市长张广宁和佛山市市长陈云贤分别代表两市在佛山签署了《广佛同城化建设合作框架协议》^[58]。根据这份协议的要求，广佛两地将在创新行政管理体制、拓宽合作领域、促进两地要素资源自由流动、优化配置效率等方面更加紧密融合，并全面构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化格局。根据《广佛同城化建设合作框架协议》，广佛两市还签订了《广州市佛山市同城化建设环境保护合作协议》^[59]、《广州市佛山市同城化建设交通基础设施合作协议》^[60]、《广州市佛山市同城化建设城市规划合作协议》^[61]、《广州市佛山市同城化建设产业协作协议》^[62]等多份子协议，广佛两地将优先在产业协作、城市规划、交通基础设施和环境保护这四个领域率先尝试同城化。这些市际协议的缔结，将有力地推动珠三角城市区域整体协同发展。

从国外公共管理的实践来看，诸如政府间协议（Intergovernmental Agreements）之类的协作性组织间网络管理已经成为一系列公共物品和服务提供与跨边界公共事务治理的普遍机制。^[63]当前我国的地方政府间协议（Interlocal Agreements，ILAs）顺应了跨边界、跨地区、跨部门和跨组织环境中解决问题的需要，为区域公共事务协作管理（Regional Collaborative Public Management，RCPM）提供了一种基本机制。随着这种辖区间公共事务协作管理机制建设的推进，通过政府及政府部门间的合作协议等机制创新来促进区域合作与协调，为区域关系协调提供行动路径，进而促进区域治理行动，推进经济区域化、区域一体化可持续发展，将会成为国内区域治理制度的一个新特点。目前，国内理论界和学术界缺乏对这种区域治理新机制的深度分析和研究，更缺乏评估其有效性的可接受的方法和技术。

6.设立了一系列区域综合改革创新试验区

国家综合配套改革试验区是我国为进行包括经济体制改革、行政体制改革、社会体制改革、文化体制改革和生态文明制度建设等在内的一系列综合配套改革实验而选定的地区，实质上是一种创新区域治理模式，即通过区域综合配套改革，推动区域治理体制机制创新，为全国深化改革开放发挥示范带动作用。综合配套改革试验区设立的核心在于“综合配套”，其宗旨是要改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，要从经济发展、政府治理、社会发展、城乡关系、资源保护等多个领域推进改革，形成相互配套的管理体制和运行机制。

迄今为止，我国一共正式设立了16个综合改革试验区，按时间先后顺序分别为：上海市浦东新区（2005年6月）、天津市滨海新区（2006年5月）、重庆市（2007年6月）、成都市（2007年6月）、武汉城市圈（2007年12月）、长株潭城市群（2007年12月）、深圳市（2009年5月）、沈阳经济区（2010年4月）、山西省（2010年12月）、义乌市（2011年3月）、平潭（2011年11月）、厦门（2011年12月）、温州（2012年3月）、珠三角（2012年7月）、泉州（2012年12月）、黑龙江省（2013年4月）。其中，4个全面型“综合配套改革试验区”为：上海市浦东新区、天津市滨海新区、深圳市、福建平潭；12个专题性“综合配套改革试验区”为：重庆市、成都市、武汉城市圈、长株潭城市群、沈阳经济区、山西省、义乌市、厦门市和温州市、珠三角、泉州、黑龙江省。2012年7月25日，由中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发的《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》在广州发布，中国金融改革开放再次向前迈步。2012年12月21日，《福建省泉州市金融服务实体经济综合改革试验区总体方案》获得国务院批准通过，福建省泉州由此成为继浙江省温州市金融综合改革试验区、广东省珠江三角洲金融改革创新综合试验区之后的第三个国家级金融综合改革试验区。

综合配套改革试验区是新时期的“创新特区”，它不同于改革开放之初设立的“经济特区”，就在于注重改革的区域性、综合性和整体性，这是新时期我国区域层面公共治理改革创新的一种有效路径。中央政府选择一些符合条件的地区开展综合配套改革试验，以试点地区为载体，建立创新区域，通过政策试验和政策创新，把改革、发展和创新有机结合起来，实现重点突破与整体创新，率先建立起完善的社会主义市场经济体制、行政体制、社会体制、文化体制和生态文明制度，为全国其他地区的综合改革发挥示范作用。

（二）中国区域治理存在的问题

目前，中国进入了以跨省区域板块在经济舞台上“领衔主演”的时期。从泛珠三角经济区域、长三角经济区域的形成到环渤海经济区域、海西经济区域的发展，从推进西部大开发、振兴东北老工业基地到促进中部地区崛起，我国经济区域化、区域一体化的发展已经取得令人注目的成就。这表明中国未来发展更加注重跨省区域协作治理，中国经济空间格局将从过去以省区为基础的行政区经济转向跨省区边界的区域经济，以此重塑当代中国的经济地理空间和区域发展结构。当然，处于转型中国社会中的区域协作治理受到现存政治经济体制机制的影响和制约，从而也延缓了区域一体化发展的进程。随着市场经济的不断发展和经济区域化进程的加快，区域治理制度存在的许多问题也越来越突出，已经影响到了区域经济社会的可持续发展。归纳起来，我国区域治理制度存在的问题主要有以下三个方面：

1.区域治理的法制框架缺位

国内有学者指出，中国之所以尚未有真正意义上的区域协调政策，根本的原因在于我国在区域治理问题上仍是“人治”色彩较浓而“法治”不足。^[64]目前，我国的区域协调发展战略的实施一直停留在政策层面，主体功能区规划和区域发展规划没有确切的法律地位，区域合作、互助与扶持政策的制定和实施分立在多个部门，且职能交叉、重叠，政策“碎片化”问题严重，这种现状加大了跨部门协调的成本，最终损害了区域政策的预期效益。我国区域经济政策一般由中央政府或中央政府的许多职能部门根据自己的权限以决议、决定、规定等方式提出，因此，往往缺乏立法依据和制度保障。结果造成：要么政出多门、相互矛盾，地方政府无所适从；要么只讲口头，不落实行动，甚至束之高阁。^[65]

从欧盟和美国的经验看，各项区域公共政策的出台，大多需要经过立法程序来完成，决策的民主化、科学化水平相对更高，并有严格的执行机制、监督机制和政策评估机制来保证政策的有效实施。由于缺乏像欧盟国家那样完备的法律规范和制度基础，使得我国区域政策的灵活性和变通空间非常大，往往使区域政策在执行过程中出现变形和扭曲，“上有政策、下有对策”和“本位主义”问题非常严重，致使国家的区域发展战略得不到有效实施。在我国区域政策执行过程中，“上有政策、下有对策”固然与地方最大化地追求自身利益有关，但归根结底主要是由于地方缺乏全国性区域政策制定过程的民主参与机制和合理化的利益表达渠道，这在很大程度上加剧了地方政府间的经济政治竞争。从一定意义上说，中央区域政策的制定可能并不是中央与各级地方政府进行协商的结果，无法充分反映地方的利益，因此，政策的执行得不到地方的支持，其失败自然不可避免。在区域政策制定和执行过程中，协调纵向的中央政府与地方间关系和横向的区域地方政府间关系都需要做到有法可依，有章可循，使各地方都能平等地参与区域政策制定过程，并公平地分配区域政策的决策价值和基本利益，推进区域政策决策过程的民主化、科学化和规范化。

2.区域治理的组织机构缺位

完善中国的区域政策需要做大量工作，其中一个重点是设置科学、合理的区域政策管理机构。因为区域政策的具体实施总是要依托于一定的管理机构及其形成的制度，机构及其相应的制度基础在很大程度上决定了区域政策的最终绩效。迄今为止，我国尚没有一个统一独立、分工合理、职能明确的区域治理机构。国内有学者断言，没有一套完善的运行与管理体制是当今中国区域政策失败的主要原因。^[66]全面制定区域政策的核心内容是“谁管”和“管谁”，但是目前这两个问题还没有明确。在以部门利益边界为基础的分散化治理思维下，在“谁管”的问题上，我国区域政策管理机构存在“碎片化”和相关机构部门间协调难问题，并没有形成完善的区域政策制度基础，比如区域政策实施机构不是立法的产物。中国有许多部门涉及区域政策及其管理，但却没有一个专门负责区域政策的权威性机构，也没有建立健全部门间协调配合机制。2008年，国务院机构改革后，除国务院办公厅之外，国务院组成部委共27个，国务院直属机构共16个，国务院办事机构共7个，国务院直属事业单位共14个。其中有许多部委和机构涉及地方发展援助，都具有一定的资源，但却没有专门协调区域行动的机构。这使得区域政策从制定到实施到监督再到评估没有形成一个系统的、制度化的、规范化的操作和管理程序，区域问题解决过程中因不同机构之间相互扯皮、相互制约而无法顺利进行，出现“事事有人管（有好处的）、事事无人管（有麻烦的）”局面，中央部门间冲突不断，甚至将冲突延伸至地方，并因此引发新的矛盾冲突而导致新的区域问题。

3.区域治理的政策工具残缺

所谓“区域政策工具”（Regional Policy Instruments），也称为“区域治理工具”（Tools of Regional Governance），是政府能够用以实现区域政策目标的一系列机制、手段、方法和技术，它是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁。区域公共问题的治理，特别是国内区域问题的治理，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策工具作为保障框架。简单化和粗放型的政策工具难以应对区域公共问题的多样化治理诉求。所谓“国家简单化管理”，是指高度集权的计划体制下，由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度，在这种制度逻辑下，政策具有随意性，制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。^[67]简言之，国家简单化管理，就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力，对复杂的社会公共问题作简单化处理的一种制度安排。所谓“国家精密化管理”，是指成熟市场经济国家的行政官僚，在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共管理制度。^[68]

建国后，我国较长一段时间内实施的计划经济体制，压抑了市场经济发挥作用的机会，而且形成了用行政命令手段和强制工具处理复杂社会问题的习惯。虽然中央政府一直在调整区域发展战略，寻求合理有效的区域发展政策，但实施效果与既定目标仍存在一定差距，一个重要原因在于区域政策工具比较简单、粗放。比如，除扶贫政策外，缺乏针对问题区域的精细政策工具。就区域经济协调的政策手段或政策工具而言，我国没有欧盟那种结构基金、聚合基金、团结基金等设计精细的类似政策工具，有的只是一些扶贫资金、支农资金和西部开发转移资金等，同时我国还没有设立专门的区域开发基金，区域金融政策在国有大银行（包括政策性银行）改制中，大多已经不复存在。但由于政策瞄准对象有时不到位、不具体，即使投入了大笔资金也收不到预期的效果。更为主要的是，由于我国区域协调发展的行政手段尚不规范，如区域发展基金的筹集缺乏制度保障、区域援助的通用规则不健全、没有严格的项目报批流程和科学合理的决策程序，特别是项目报批流程尚不透明，导致有时出现区域发展项目的随意审批、扶持资金的寻租分割等现象。另外，中央政府的财政转移支付政策也还不够稳定、规范。基于主体功能区的区域财政政策建立尚待时日，且与现行按照行政区划制定的区域政策如何协调，也还存在大量的问题需要研究。

从体制机制和政策层面上看，我国正处于市场经济初级阶段，市场发育不足和市场局限问题同时存在，这是我国区域发展差异扩大的重要因素。我国区域治理的政策重点是根据不同时期市场和社会的发育程度弥补市场机制、社会力量的不足，推进政府、市场和社会的资源与能力相互整合，构建政府、市场、社会三元协同创新驱动的区域治理结构系统。但由于缺少必要的政策工具组合体系，不同政策工具之间的衔接性和协调性不强，通常会造成在局部地域和领域的区域政策由于相关的配套措施没有跟上，或者与之相矛盾的其他政策措施同时存在，出现“政策的相互打架”等症状，进而使区域政策的总体执行效果并不理想。