国际区域治理研究的视角及启示

二、国外区域治理的研究视阈及启示

区域治理研究属于交叉研究领域，它发端于欧美，肇始于20世纪后期。目前，欧美学者对区域治理的研究已确立比较成熟的研究方法和多角度的研究视阈。

（一）国外区域治理的研究视阈

国外的区域治理研究，涉及面广，文献丰富，我们把它归纳和梳理为以下几个领域：

1.区域经济学和发展经济学对区域发展的探索

囿于自然资源禀赋上的差异，人类社会的经济发展从一开始就表现出空间地理上的落差，但在传统的“自给自足”的农耕社会下，区域经济发展上的差距一直不是太大。随着自由市场经济和工业社会生产关系的出现，在市场力量的自发作用下，区域经济发展的不平衡逐渐显现。早在20世纪50年代，著名经济学家G.缪尔达尔就指出：“市场的力量通常倾向于增加，而不是减少区际不平等。”^[12]A.赫希曼则进一步补充道：“区域间增长的不平衡性，是增长本身不可避免的伴随情况和条件。”^[13]因此，如何减少资源禀赋和空间区位上的劣势以及由市场的盲目自发性带来的区域发展上的贫富差距，发挥区域政府或其他区域组织在调控区域经济社会发展上的重要作用，引起了很多学者的浓厚兴趣。被称为现代区域经济学鼻祖的经济学家E.胡佛在《区域经济学导论》一书中，较早专门探讨过区域经济协调发展的问题。而后一般把区域经济社会发展理论与模式区分为“平衡发展理论”与“不平衡发展理论”。^[14]美国的赫希曼、弗农的“梯度推进”理论以及法国帕鲁的“增长极核”理论属于不平衡发展模式的主要代表。著名发展经济学家M.托达罗和A.刘易斯，则对第三世界的经济发展提出了诸多质疑，并开出一些有效疗治药方。如前者在《第三世界的经济发展》（Economic Development in the Third World）一书中对第三世界的区域贫富差距以及区域发展问题有经典的论述；后者在《经济增长理论》一书中针对发展中国家的经济发展，提出著名的“城乡二元经济结构”论断，较好地分析了政府的角色和作用问题。

2.政府间竞争研究

这是国外区域治理研究中最具方法论意义，也是逻辑体系较为成熟的一种理论。它基于演化经济学的立论基础，运用现代经济学理论来分析政治市场与政府间关系问题。其基本结论是：在市场经济社会，政府间竞争是一种客观存在，必须正视和重视之，以做到趋其利避其害。政府间竞争有两大类型：一是民族国家之间的中央政府的国别竞争；二是一个国家内部的政府间竞争，包括中央和地方政府间的纵向竞争与地方政府之间的横向竞争。在分析国家间政府竞争方面，以D.诺斯和柯武刚、史曼飞为主要代表。诺贝尔经济学奖获得者D.诺思是著名经济史学家，在《西方世界的兴起》、《经济史中的结构与变迁》、《制度、制度变迁与经济绩效》等系列论著中，作者旗帜鲜明地表达了一个核心思想：国家间经济绩效的竞争，归根结底是制度层面的竞争。因此，政府的作用集中体现在它是否提供了一种更有效率的组织经济活动的制度安排和激励机制。新制度经济学的两位新锐人物柯武刚和史曼飞，则进一步发展了诺思的论断。他们认为，国家如果开放了，政府就会相互竞争。“全球化已经导致了‘制度（或体制）竞争’。现在，制度系统对成本水平影响极大，以至于成了国际竞争中的重要因素。结果，各国政府也在不同程度上直接相互竞争。”^[15]关于一国内部中央与地方政府或地方政府之间的相互竞争，哈耶克、蒂鲍特、布雷顿、何梦笔等人的分析较为经典。自由主义经济学家哈耶克认为：“地方政府的行动具有私有企业的许多优点，却较少中央政府强制习惯行动的危险。地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地区内部较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验的机会，而这能确保自由发展所具有的大多数优点。尽管绝大多数个人根本不会打算搬家迁居，但通常都会有足够的人，尤其是年轻人和较具企业精神的人，他们会对地方政府形成足够的压力，要求它像其竞争者那样根据合理的成本提供优良的服务，否则他们就会迁往他处。”^[16]蒂鲍特在分析“联邦财政主义”时提出的“用脚投票”理论，与哈耶克的思想有异曲同工之妙。在“地方支出的纯理论”一文中，作者具体分析了地区居民的“用脚投票”是如何促使地方政府围绕公共物品而展开竞争的。^[17]后来，布雷顿对联邦制国家的政府间竞争作了进一步的分析，认为联邦制国家政府间关系总体上来说是竞争性的，进而明确提出“竞争性政府”（Competitive Government）的概念。此外，德国著名制度经济学家何梦笔（Herrmann-Pillath）设计了一个政府间竞争的分析框架，对中国和俄罗斯的经济转型作过比较制度分析。

3.地区竞争力与区域创新研究

这方面研究的重量级人物当属波特。在《竞争战略》、《竞争论》、《国家竞争优势》、《日本还有竞争力吗？》等系列论著中，波特向人们展示了他作为国际权威竞争战略专家分析问题的独特视角。他从微观的角度切入，以大量实证的材料分析了世界上具有强竞争力的国家和地区，得出了一连串发人深省的结论，诸如“国家竞争优势”、“地区（地点）的竞争力”、“钻石理论”、“国家（区域）环境”、“集群理论”，等等。这些睿智的结论已经或正在被许多国家和地区的公共管理部门广为接受。特别是“集群理论”所外延的“区域集群”、“产业集群”、“公司集群”等概念，把地区竞争和区域创新研究推向了新的阶段。综观波特的竞争战略理论可以发现，基于新古典经济学的信仰基础，他认为政府在培育和打造“国家（地区）竞争优势”方面，应“有所为”和“有所不为”。尤其是在重新解读和审视了东亚的“日本模式”之后，波特更加倾向于政府的“有所不为”。因为在他看来，“集群为政府组织、公司、供应商与当地的制度和协会等提供一个建设性和行动性的共同舞台”^[18]。波特的“集群”理论实际上强调了区域政府和其他非政府公共组织甚至是私营部门在地区治理中的“合力”问题，用时髦的公共管理的词汇来说，就是关注公共管理主体的多元化和治理机制的现代化。除波特外，在研究地区竞争力和区域创新方面，摩根（Morgan K.）和库克（Cooke P.）、乌兰加（Uranga M.G.）、埃切贝里亚（Etexbarria G.）等也有一定代表性。比如，前者在《制度、制度创新与区域重建》一文中，专门提出了建构“学习型区域”的问题，认为区域的竞争和区域的发展在很大程度上要看该地区的制度学习、制度模仿和制度创新的潜质和能力，并试图将网络、技术和制度创新、制度环境联系在一起以解释区域经济增长。^[19]而后者在《区域创新体系：一种演化的视角》一文中提出，“区域创新体系”（Regional Systems of Innovation）是指区域网络各个节点（企业、大学、研究机构、政府等）在协同作用中结网而创新，并融入到区域的持续内环境中而组成系统，即区域创新系统是区域创新网络与区域创新环境有效叠加而成的系统。^[20]

4.政府间关系与地方治理研究

欧美联邦制国家政府间关系较为复杂，学者们对这方面的讨论也较热烈。比如，P.R.多麦尔在《管理地方政府的政府间关系》一书中，系统研究过美国政府间的横向和纵向关系问题。他认为，纵向政府间关系基本是两个体系的综合，即宪法和法律体系；横向政府间关系“可以被看做是由地位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局被竞争与协商的动力所驱动”^[21]。又如，D.S.赖特（Wright）的《理解政府间关系》、A.M.霍威特（Howitt）的《联邦主义管理：政府间关系研究》以及D.C.奈斯（Nice）的《联邦主义：政府间关系的政治》等著作，从不同角度探讨了美国式联邦制下的政府间关系问题。在全球化和区域化的大背景下，国家的政府间关系发生了新的变化，地方的治理运动突现出来。这是因为，民族国家的权力有相对缩小的趋势；在多层治理结构中，地方组织的功能和作用被大大强化；比照中央政府而言，在满足公民多元化诉求方面，地方政府组织及其他地方民间社会组织更具回应性。在当代发达国家地方治理的研究中，M.米利纳、C.安塞尔、D.赖特等较具代表性。比如，M.米利纳在谈到全球化变迁中的地方回应时，提到三次地方主义并区分了“旧地方主义”和“新地方主义”，认为第三次地方主义即“新地方主义”就是对全球化变迁的一种最新回应。而C.安塞尔在著名论文《网络化的政体：西欧的区域发展》中，形象地描述了欧盟如何绕过中央政府，与一国的地方政府以及非营利组织建立河流水质保护的生态改善计划和契约，并将资金划拨给该地方政府的案例。D.赖特则具体分析了全球化和分权化在日、美两国的制度环境，政策问题以及由此引起的政府间关系的调整。

5.一体化研究

随着欧洲一体化进程的推进，很多学者开始关注区域一体化问题，并尝试提供一个理论上的解释。经济一体化的理论是与经济一体化的实践紧密地联系在一起的，它主要关注国家与政府驱动的经济一体化，对一体化的区域性安排给成员国和非成员国所带来的经济利益感兴趣，在此基础上形成了解释经济一体化不同阶段的关税同盟理论、自由贸易区理论和共同市场理论，以及关注区域经济一体化对发达国家和发展中国家的不同影响与发展中国家的应对的协议性国际分工、集体自力更生和新区域主义。美国学者维纳（Jacob Viner）提出了关税同盟理论，主要关注因对内取消关税和对外统一关税所引起的各种经济效应。英国经济学家罗布森（Peter Robson）将关税同盟理论应用于自由贸易区，形成了自由贸易区理论。关税同盟理论和自由贸易区理论假设成员国之间和世界其他地区的生产要素是不流动的，而共同市场则克服了集团内要素自由流动的障碍，从而形成共同市场理论。日本学者小岛清认为传统的国际分工理论是以长期成本递增和规模报酬递减为基础的，而没有考虑到长期成本递减和规模报酬递增，并依此提出了协议性国际分工理论。随着国际区域经济一体化的不断加强与发达国家经济一体化的成功实践，发展中国家的经济一体化成为人们关注的重要话题。区域经济一体化的核心是提高区际贸易自由度，使得要素流动不受到任何限制，实现资源的优化配置。在非连续的和突发性世界中，这种提高区际贸易自由度的政策可能带来正向效应，也可能带来负向效应。佩必思（Prebisch）认为，世界“经济星座”由“中心”即富裕的资本主义国家和“外围”即生产和出口初级产品的发展中国家组成，现行国际经济体系只有利于发达国家而损害发展中国家经济的发展。^[22]缪尔达尔（Gurnar Myrdal）认为经济发展的结果往往不是带来共同富裕，而是加剧贫富悬殊。^[23]国际依附理论则认为，发达国家和发展中国家的关系是富国支配穷国，穷国依附于富国并受之剥削的“支配—依附”关系，因此他们建议发展中国家要实现真正的经济发展，必须进行内部彻底的制度和结构变革，彻底摆脱对发达国家的依附。综合发展战略理论更是把发展中国家的区域经济一体化视为一种发展战略，认为不必在一切情况下都追求尽可能高级的其他一体化，一体化应当是集体自力更生的手段。

国际关系学者关注国家与政府驱动的一体化，并致力于控制实现一体化的政治共同体的途径和进程。国际关系学的视角可以分为几大基本阵营：强调超国家机构作用的功能主义阵营、强调民族国家作用的政府间主义阵营、对功能主义和政府间主义进行批评并在此基础上发展起来的强调欧盟一体化中制度的作用的制度主义，以及强调行为体和制度与一体化之间相互建构的建构主义。功能主义的代表人物米特兰尼认为，各自独立、相互竞争的国家单位使世界四分五裂，这便是冲突和战争发生的根源。他主张逐步建立具有不同功能的国际机构，这些国际机构在诸如交通、通信等特定功能领域拥有权力，一旦被创立起来，这些机构很快就必须相互合作，从而形成一个跨越国界的经济、社会组织网络，这种国际级强网络由专家和技术人员管理。新功能主义将一体化视为一个不断变化、自我强化的进程，认为一体化会产生意料不到的效果。当一些国家的政府发现某些经济政策问题仅靠自身力量难以解决而愿意提交某种超国家性质的机构时，一体化进程随之开始。一旦一体化启动，就会产生不断地自我强化的“滚雪球”效应。在20世纪50、60年代初，欧洲一体化进展顺利的时候，新功能主义理论的“外溢”观点显得很有解释力，但60年代中到80年代初，“空椅子危机”使欧洲一体化停滞不前，体现出一体化过程中成员国政府的主角地位。在此背景下，霍夫曼（Stanley Hoffmann）于1966年提出民族国家远未“过时”，相反非常“顽强”，欧共体决策最主要地是成员国意愿的反应，这就是所谓“政府间主义”，即国家间讨价还价的理论。莫劳夫奇克（Andrew Moravcsik）以国家为中心行为体来分析一体化，同时他又认为经济利益，特别是商业利益对欧洲一体化发挥了最重要的作用，所以相对于其他看重地缘政治利益和观念的政府间主义，他将自己的理论命名为“自由政府间主义”。制度变量的引入，成为90年代以后欧洲一体化理论研究的重点。它大致可以分为三类：理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义，它们对制度的定义和如何影响政治都有不同的看法。历史制度主义强调制度是政治行动者选择偏好和目标的一个决定因素，制度变迁具有路径依赖性。理性选择制度主义认为个体的偏好是外生于制度的，人们可以对制度进行设计。社会学制度主义则认为，制度与文化是同义词，制度通过提供行为所必不可少的认知模式、范畴和模型来影响行为。

6.协作性公共管理

所谓“协作性公共管理”，指一种在多样化组织中的运作过程，能解决在单一组织中不能解决或者不容易解决的问题。^[24]在这一界定中，最关键的词语是协作（Collaboration），即参与各方看到问题的不同层面，能够建设性地利用他们的差异并寻求解决方法，这种方法和视角往往超越他们自己对于什么可能和可行的有限视角。^[25]协作不是结果，而更应该是一个动态的过程，是利益相关人为他们的共同未来承担决策责任的过程，这一过程包括自主的行动者通过正式和非正式的协商进行互动，共同创造规则和结构来管理他们的关系，确定行动方式，或就那些使他们走到一起的问题进行决策，是一个涉及共享规则和使互动各方都能够受益的过程。^[26]在协作关系中，没有一方知道最终的答案，没有一方知道问题该如何解决，问题的解决往往产生于各方之间的协商、互动之中。协作关系的研究者认为，那种想当然地认为协作性努力中的各方已经形成了某种组织关系的观点过低地估计了协作过程的发展特点，忽略了让利益相关者走到一起来的最初努力的复杂性。在缺乏规则的情况下非正式的互惠得以建立的过程，与最终出现的正式协调安排对于协作来讲都是同等重要的。

由此可以看到，协作和通常所用的合作（Cooperation）、协调（Coordination）有着明显的不同。协调是从事各种不同的努力改变或使得独立的组织、员工或资源之间的关系变得更通畅^[27]，它强调的是减少冲突和摩擦，以实现这样一种状态，即没有或尽可能少的出现冗余、不连贯以及空白^[28]。协调的层级特点非常明显，往往由一个中央机构通过更清晰的组织分工来实现下级单位之间的协调。如斯坦因（Arthu Stein）认为，诸如“囚徒困境”之类的具有共同利益的两难困境中，需要的是协作，即只有一个最优均衡，而个体的独立决策往往导致帕累托无效的结果——每个行动者都愿意选择那个非帕累托最优的结果。为解决这类问题、确保帕累托最优的结果，各方必须进行协作，并且有对偏离行为的足够强大的威慑。而在面临公害的困境中，行动者各方都希望避免某一结果的产生，尽管他们各自追求的并不必然是同一结果。在这种情况下，需要的只是协调，即确保某一状态不会实现即可，最终的均衡状态有很多种。而这种结果将是自执行的，即各方对这种均衡的偏离只会伤害自己，故不存在着监控和服从的问题。^[29]

许多学者认为，协作性公共管理不同于传统的公共管理，相对于传统等级制的自上而下的管理，协作性公共管理是一种由内而外的管理，它的产生是基于组织之间的相互信任、共同的依赖性、相互之间存在共同的价值理念。传统公共管理者在面对来自市民的要求时，会回答“是的，我们可以提供这种服务”，或者“不，我们不能够这样做”。而协作性公共管理的回应是：“让我们一起努力来看看我们可以怎样作出改进”。传统的等级制体制要求的管理技能是POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。但协作性公共管理要求的技能完全不同，它强调多个参与者在多个领域内共同协作，建立长期合作伙伴关系来完成任何一方所无法独立承担的工作。尽管传统的政府管理中可能偶尔也会出现协作性治理的情形，但是它往往被看做是一种例外而非常态的管理方式。随着全球化脚步的加快，协作性公共管理的规模将日益扩大，并占据政府管理的主要内核，这使得公共事务的管理在实质上呈现出与传统政府管理的本质不同。政府在面对日益复杂的公共事务的时候，已经变得越来越倾向于寻求与外部组织的协作，逐渐以协作性公共管理活动为主处理公共事务，协作性公共管理将逐渐取代传统的行政管理。

7.资源依赖理论

资源依赖理论产生于20世纪40年代，在70年代以后被广泛应用到组织关系的研究，其主要代表著作是普费弗（Jeffrey Pfeffer）与萨兰奇克（Gerald Salancik）1978年出版的《组织的外部控制》^[30]。资源依赖理论假定，没有任何一个组织是自给自足的，所有组织都必须为了生存而与其环境进行资源交换。资源依赖理论认为，组织间的资源依赖产生了其他组织对特定组织的外部控制，并影响了组织内部的权力安排；外部限制和内部的权力构造构成了组织行为的条件，并产生了组织为了摆脱外部依赖，维持组织自治度的行为。依赖可以是相互的，两个组织也可以同时地相互依赖。当一个组织的依赖性大于另外一个组织时，权力变得不平等。有两种类型的资源依赖：竞争性相依与共生性相依。“竞争性相依”主要是指在同一市场中运行的组织的特点，这种组织与其他组织竞争稀缺资源。而“共生性相依”主要是指组织与其他组织有共同利益，一个组织的产出成为另一个组织的投入。当一个组织面临不利，另一个组织也会受到相似的影响，它们共生共灭。

与结构权变理论着重强调组织对环境的适应性不同，资源依赖理论的特点在于它是通过分析组织怎样以合并、联合、游说或治理等方法改变环境，说明组织不仅是为需要去适应环境的被动行动者，而要让环境来适应自身的主动行动者。在现实的组织行为中，大量的组织合并、组织成网络等行为正是组织控制环境资源的实例。例如，组织会通过垂直的整合来消除与其他组织的共生式依赖；通过水平的扩展，吸收竞争者以消除竞争中的不确定性或者通过多样化的策略扩展到多个领域，以避免依赖单个领域内的主导性组织等等。

8.政府间管理

“政府间管理”（Intergovernmental Management，以下简称IGM）一词在政府间事务研究的出现，反映了越来越多的官员在政府之间的边界上展开工作。^[31]与联邦主义和政府间关系文献不同的地方在于，政府间管理将重心放在管理上而非关系上。它体现了这样一种思维：拥有重大权力的大型社会、政治和行政组织必须得到管理，这些组织及其附属部分和成员必须受到引导、鞭策并以恰当方式集中起来以实现某种目标。^[32]传统政府间关系的文献关注的是集权抑或分权，关注不同层级政府之间是合作抑或是竞争关系，而政府间管理突破了这种层级式的思维模式，将重心放在具体问题的解决上。IGM有三个核心词：解决问题、应对能力和网络。它以解决问题为焦点，也就是说以过程为导向的行动可以集中所有层级的财物去做一些建设性的事情；它强调应对能力，了解府际关系本来面目的途径，并能够就如何采取有效行动提供有益的建议；它强调沟通、网络的联系和发展。^[33]正如赖特（Deil Wright）所指，IGM的出现反映了三个重要的发展：一是20世纪60年代出现的积极国家政策的管理结果；二是执行各种政府间项目的困难；三是职业员工和政治家之间的鸿沟。这三者使得公共管理和管理者的重要性越来越凸显出来，它反映了对辖区间问题的一种更为谦逊、边际和温和的解决途径。^[34]

这种管理取向的政府间关系研究特别注重政策执行面的问题解决，政府之间共同解决问题涉及大量的政府层级，责任、决策框架和相交的利益更需要把不同的、相互依赖的组织通过网络联系起来，因此，更加依靠非层级节制的网络行政，以协商谈判和冲突化解来实现特定政策目标和完成治理任务。^[35]表1-1详细说明了联邦主义、政府间关系和政府间管理三者之间的差异。^[36]

表1-1　辖区间理念（Interjurisdictional Concepts）的历史演进(www.xing528.com)

资料来源：Wright，1990。

由于政府间管理主要关注的是具体问题的解决，因此，这类文献往往体现为对某一项政策的执行过程中所体现出来的政府关系网络的管理。这其中最突出的代表是普雷斯曼（Jefferey Pressman）和威尔达夫斯基（Aron Wildavsky）对经济发展署的20世纪60年代一个项目执行情况的研究。该项目描绘了各个层次的政府组成的复杂联合行动网络，并令人信服地解释了为什么联邦政府的这样一项伟大项目最终梦断奥克兰的。^[37]如麦圭尔（Michael McGuire）所言，该研究充分展示了公共管理的协作本质。^[38]

9.网络理论

有关网络的研究最早出现于社会学领域。在社会学中，网络被定义为由多个点（社会行动者）和各点之间的连线（行动者之间的关系）组成的集合。^[39]网络主要关注在一个网络中不同地位的行为者之间的关系，以及这些存在的关系如何影响他们在网络中的行为。它关心的是关系，而非属性；关心的是互动的结构模式而非孤立的个体行动者。正是关系的交集界定着个体在群体中的位置以及群体在组织中的位置，或者组织在市场中的生境。社会网络强调这样一个事实：每个行动者都与其他行动者有着或多或少的关系。社会网络分析者建立这些关系的模型，力图描述群体关系的结构，研究这种结构对群体功能或者群体内部个体的影响。网络研究是组织间关系的一个重要层面，组织之间构成的网络关系被看做是一种独特的结构，一种既不同于市场也不同于科层，而是一种独特的、具有自身统一逻辑的经济活动组织形式。^[40]

网络理论在政治学中的应用始于政策网络研究，该研究关注在特定政策领域中的利益相关者、政策专家和政府官员之间的实际行为和互动以及行动者的角色和网络结构本身如何影响政策结果。如，沟通网络如何影响之后的政策形成？网络结构如何促进政策企业家的出现？网络结构如何影响政策参与、人际关系和政府制度的有效性？^[41]新制度经济学派将网络视为是降低交易费用的一种方式，他们认为，在管理地方公共资源时，往往存在着集体行动的约束，使得组织无法实现合作的收益。区域治理网络的研究者将地方网络关系视为是行动者发展出来的政治契约，通过这种契约他们尝试将与地方公共资源使用相关的一阶集体行动问题最小化。这些研究者假定网络能够通过信息和声誉来刺激协作。信息和声誉能够鼓励参与者就共同面临的问题达成一致的视角和合作与信息规范。^[42]

在公共管理领域，20世纪80年代中期也开始对网络产生兴趣。公共管理传统的网络研究关心的是，网络是否存在及其运作情况；个人在网络中是如何作为管理者发挥作用的，也就是说，与层级制相比，在各种网络中需要什么样的技术和管理技能。^[43]网络对决策、政策产出和结果以及民主治理产生什么样的影响。到90年代中期，网络研究在公共行政的权威刊物上开始越来越多。随着政府改革和政府外包实践的普及，公共服务提供中网络越来越重要，越来越多的学者关心如何管理这种网络的问题。

10.流域治理研究

国外的区域治理研究，非常注重对跨国或跨行政区划的大河大湖的实证研究。比如，美国的密西西比河流域、科罗拉多河流域和田纳西河流域的开发和治理，英国泰晤士河的污染及其治理，巴西亚马逊流域的治理，东欧的多瑙河和莱茵河流域的治理，非洲尼罗河流域的治理，美、加对伊利湖的共同治理等等。

（二）国外区域治理研究的启示

1.区域合作是一个系统工程，不可能一蹴而就

从欧盟的经验来看，区域合作往往从经济领域开始，特别是通过消除贸易壁垒等政策措施来增加市场的一体化；市场一体化下货物、资本、劳力的流动必然会带动相关规范、文化的传播，而这种一体化的扩展发展到一定时期会遇到障碍，需要通过积极的一体化来排除障碍，即通过引进社会政策和地区发展措施来影响市场行为。以货物、资本和人员自由流动为基础的欧洲大市场要求成员国必须在农业、运输和竞争政策上取得某种程度的一致。

因此，研究欧洲一体化的学者都在某种程度上将一体化分为若干个阶段，如巴拉萨把经济一体化的进程分为四个阶段：（1）贸易一体化，即取消对商品流动的限制；（2）要素一体化，即实行生产要素的自由流动；（3）政策一体化，即在集团内达到国家经济政策的协调一致；（4）完全一体化，即所有政策的全面统一。罗布森（Robson）将政策一体化看做一体化的最高阶段，这种一体化不仅要实现一体化内部政策的协调一致，还要实现政策措施的高度统一。功能主义的一体化理论把欧洲一体化看做是一个从功能领域发展起来，通过“外溢”不断自我持续的并最终在政治上能够实现更紧密联盟的进程。厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）、里奥·林德博格（Leon Lindberg）、约瑟夫·奈（Joseph Nye）和菲利普·施密特（Philippe Schmitter）等代表学者都将一体化视为一个不断变化、自我强化的进程，认为一体化会产生意料不到的效果，一旦一体化启动，就会产生不断地自我强化的“滚雪球”效应，即“外溢”效应。

尽管功能主义者看到欧洲的一体化明显地发生了从经济领域向政治领域的“外溢”现象，但目前政治一体化已经具有独立的意义，如哈贝马斯所言，自由经济的一体化并不必然导致政治一体化。要实现政治一体化，必须要通过政治力量的积极干预。目前欧盟就处于这一关键时期，由于一体化建设在社会领域的严重缺失，社会福利体系仍然牢牢掌握在民族国家手中，其所导致的经济市场化和福利国家化的分裂局面，使欧盟面对权力是应该更加向上还是向下移动的问题。因而，如何建设“社会欧洲”或者如何建设后现代福利国家体系，实际上不仅仅是个欧盟政治问题，它已经成为欧洲一体化建设的核心问题。正如施泰因·罗坎所言，经济、行政和文化中心在发展演变的过程中调动各自的资源发展自己的组织结构，它们只是在特定的时段和特定的条件下才会得到支持。欧洲一体化是经济中心逐渐形成的过程，但是如何在此基础上推进相应的行政和文化中心的发展，将决定着欧洲未来的走向。20世纪80年代中期以来，欧盟政治精英开始采用象征政治的手段来推动欧洲一体化发展，这表明欧盟不再单纯依靠经济和技术领域的“外溢”作用，而是开始转向欧洲的社会和文化领域。

2.区域治理要考虑到不同经济发展区域的利益

参照日本学者小岛清的协议性分工理论，区域合作更容易在经济发展水平相同的地方实现。但是，就中国这样一个大国而言，在区域治理的实践中，必须照顾不同经济发展区域的利益，必须考虑区域合作所带来的配置效应的分配问题，即各地方如何分配区域合作所带来的收益。

当前，国外区域治理研究已经转向关注区域合作对欠发达地区的影响问题，比如，集体自力更生理论认为，经济发展的结果不是带来共同富裕，而是加剧贫富悬殊，市场导向的一体化过程至少不会改善欠发达地区的窘况，可能进一步加大发达地区和欠发达地区的差距。区域合作所考虑的是整体的经济效率，而不是区际公平，所以区域合作可能意味着以富裕地区的标准来推行一体化，这对于贫穷地区而言是不公平的。以珠三角为例，该地区的区域合作很大程度上是依靠政府推动的战略而推进的，在强调科学发展观、强调区域均衡发展的今天，经济效率不应该成为政府的唯一甚至是主要考虑，政府存在的合理性不应该仅仅是做大蛋糕，而是分好蛋糕。所以，区际公平必须上升到省政府乃至中央政府的决策标准中来，在推动区域合作的同时，不能只考虑到利益的分割，而要考虑到自己作为一级政府存在的合理性，兼顾公平。

另一个值得关注的问题是，区域合作过程中也会出现对富裕地区的剥夺，从而出现“被合作”的问题。新区域主义从国际层面分析了这一问题，并发现区域经济一体化过程中会出现小国对大国的单方面支付。原因是小国最根本的目的是期望通过签署某种优惠贸易安排而获得进入大国市场的保证，帕罗利（Perroni）和威利（Whalley）认为，对于大国来说，在与小国签署某项贸易协定以后，也就意味着同时失去了向小国实施贸易报复的能力，小国所作的额外支付可以看做是对这一情况所作出的补偿。

3.区域治理中矛盾和冲突的解决有赖于真正的对话

区域治理中存在的主要问题和障碍，往往在于各地方政府以自己的利益参与到区域合作过程中，为固守自己的利益而使得区域合作陷入僵局。公共利益是公民经过不断对话、价值分享而形成的，而不是个人自我利益的总和。因此，区域合作中要实现的共同利益也不仅仅是各地方利益的简单加总，这中间的对话、价值分享将是非常关键的。一个真正的对话，意味着行政人员和公民能充分地参与互动，而不仅仅是一群被带来一起谈话的理性自利的个体。这种协商和建立共识的过程，就是一种个人随着自己的参与而与他人彼此接触的过程，在这种互动过程中，充满着所有的人格特质，不仅是理性，还包括经验、直觉和情感。为实现这种互动，我们必须要知道如何不依赖理性来行动以及如何与不同的想法达成妥协。麦克斯怀特（McSwite，1997：276）提出“倾听、放空自己，并视己如人”，这时候“我就是你”。

从这个意义上看，区域合作是一个过程，目的并不在于建立一个什么样的机构，而是在人们追求福利的过程中，不断使社会的或经济的机构来适应人们的需求。正如功能主义学派所认识到的，只有从各成员国共同利益出发，通过不断加强彼此间的合作，区域合作才有可能“自下而上”逐步完成。比如，2002年2月在欧盟总部布鲁塞尔召开的欧洲制宪会议，瓦德里·吉斯卡尔·德斯坦主席在开篇演讲中就积极强调塑造制宪会议的“大会精神”（Convention Spirit），请求委员们把他们的工作放在“不预先设定观点”的情境中，“在面对我们的任务时不带任何既有的观念，持续地、全面地倾听各方面的意见，形成我们新的欧洲观念”。

4.区域治理的动力最终来自于公民

政府间主义者一直坚持认为区域合作主要是由政府推动的，而功能主义、制度主义、建构主义都反对这种单纯强调政治精英的观点。他们举例说，无论是欧盟委员会的执行危机还是欧盟的民主赤字问题，都表明欧洲一体化在今天所碰到的最大的障碍来自公民的支持不足，如2005年欧盟的两个创始国法国和荷兰全民公决否认了《欧盟宪法（草案）》，英国被迫搁置公决。2008年6月，《里斯本条约》在爱尔兰全民公决中再度被否决，欧洲一体化再度陷入困境。约翰·吉林汉姆认为，这反映出欧盟的整体设计出了问题，因此应改弦更张，把权力归还给成员国，减少超国家机构对成员国事务的过多干预，坚持职能下属化原则。学者们和政治家们逐渐认识到，区域治理必须从精英工程走向民主功能，以恢复区域合作的合法性。正如卡尔·多伊奇（Karl Deutsch）所言，只有当人们从物品和服务流动及其沟通中，获得理解也取得价值共识，才能形成有效的区域合作。因此，欧盟政治精英开始采用象征政治的手段来推动欧洲一体化发展，通过发明和使用一系列的象征符号，欧盟塑造了自身在其公民和世界上的形象和认同。它通过每天生活的固定速度、通过把市民的认同感附加在民族国家之上的形象得到了加强。

欧盟的多层治理理论正是通过强调公民作为主体参与治理的合法性。与传统的主权国家所具有的那种集中的等级制的治理模式不同，欧盟的制度是一种围绕着不同问题领域而形成的包含有民族国家政府、欧盟机构、利益集团代表、各种非政府组织甚至个人等多种力量共同参与形成的各种规则群，不同的问题领域有着不同决策模式和决策进程。2001年的《欧盟治理白皮书》也承诺通过利益相关者直接参与欧盟治理过程，激发对欧洲问题的广泛公众辩论，弭除决策者和公民之间的跨度，将欧盟治理置于大众的控制之下。在以精英为主的标准立法程序之外，欧盟新增了两种决策机制——社会伙伴程序和开放式协调法，如社会伙伴程序改变了标准立法程序中社会伙伴仅为立法提供咨询的地位，赋予其直接立法权；而开放式协调则强调社会伙伴、欧盟机构、成员国政府、成员国地方政府以及公民社会的磋商和辩论、就各自的立场发表意见，通过协调拟订各方基本认可的方案。这两种决策机制都明显地强调公民的参与，反映出欧盟已经认识到自己发展的最终动力来自公民。