马克思对资产阶级民主政治的改造与现代民主制度

2.2.2　民主

1.民主的一般意义

民主就其本来意义而言，就是人民当家做主。从内容来看，就是要求全体人民平等享有各种政治权力，包括诸种自由的权利;从形式来看，又是一种政体或政治制度，指多数人的统治，即最终的决定权不依赖于个别人或少数人，而是依赖于特定人群或全体人员的多数，它是前述各种权利实现的途径。从古希腊城邦的奴隶民主制到近现代资本主义民主政治的发展，作为政体的民主形式是越来越完善，但是作为民主实质的内容却并没有真正达到过。资产阶级反抗封建专制主义，提出民主政治的要求，主张“主权在民”，提倡民享、民有、民治，这无疑具有进步意义。但资产阶级的民主政治(包括人民享有的自由权利)不是真正全民的民主政治，它仍然是少数人的民主政治，受金钱的左右。马克思对资产阶级民主政治的合理思想予以革命地改造，提出了自己的民主政治观。一方面，马克思继承、改造了资产阶级民主政治的形式，提出了以人民代表大会制度为主体的政治体制形式;另一方面，通过公有制等物质基础的奠定，将国家的权力真正收回到人民手中，使作为民主形式的政体真正成为保证人民当家做主的工具，从而真正实现了民主的形式与内容的统一。

从伦理学视角上看，民主是人的全面发展要求的体现和实现途径，是人摆脱对物与人的双重依赖，尤其是摆脱对他人的依赖的必然要求。民主制度是政治文明进步的方向，民主的社会管理方式符合人类理性的道德选择。从公共伦理看，民主是某种政治制度的德性，或者说是政治制度的一种品质。真正现代意义上的民主制度应当体现下列品质:一是在内容上必须恪守人民的利益高于一切的原则;二是在形式上必须采用民主政治的形式。而民主政治的形式，本质上又要求:一是多数决定，即对重大问题的决策必须有充分讨论的基础，然后要求少数服从多数;二是公开，即重大事务特别是决策活动必须公开，要充分保障民众的知情权，特别是和人们利益休戚相关的事务应当及时让人民知道;三是选举和听证，即所有管理机构的负责人都必须自下而上地通过选举产生，听证会制度则是对选举代表参政的一个补充———通常政府在决策时需要直接听取相关当事人的意见，他们是政府决策所涉及的直接利益相关人;四是监督，即管理组织的领导者无一例外地要接受选举人(权利委托者)的监督，以保证其委托的权力真正用于委托者;五是法治，即现代政治必然是间接的民主，管理权力的行使主要靠法律来规范和保证。

2.公共管理中的民主及实践

公共管理中的民主品质，实质上反映了人类对某种国家与社会管理方式的追求。从专制社会向民主社会的过渡，是人类社会管理制度的一次重大转变，但从政治民主向伦理民主的发展则是国家与社会管理精神、管理理念的一次实质性的提升。在专制社会中，统治者的人格力量曾经对升平治世的出现起到决定性的作用。而在民主社会中，国家与社会公共管理组织与管理个体的道德操守将发挥出巨大的作用。法律和制度的权力制约体系的建立，是对单凭人格力量进行社会统治的否定，而民主精神的伦理化将使这种管理体系更加完善。民主管理方式的自觉选择，是法律和制度的民主要求在管理者心灵中的内化，也是对仅仅由法律和制度所建立起来的民主的超越。只有民主精神内化为管理者的内在操守，成为管理者自觉的实践，民主才能真正得以实现。(www.xing528.com)

公共管理的一个重要的使命是建构有效的管理模式，其中包括与公民社会的合作，以及应用科学的方法和技术来为公民社会提供优质高效的服务。良好的公共管理是高效率提供公共产品和公共服务，其本质是使公众的权力和意志得到实现。因此，只有那些体现民主的管理方式，才能调动人们参与的积极性和主动性，才能及时、正确地反映民众的需求和利益，才能使管理者与公民进行平等交流和合作，取得双赢。从现实来看，现代公民对政府的期望已经变得越来越明确，即公共管理必须走向民主化和公开化，重视公民的参与，强调与他人共享权力，使公民真正得到所需要的公共服务。

以政府为主导的公共管理组织是特别需要靠管理、决策的民主制度以及决策的公开，透明制度来制约的权力组织。它应该依法沿制进行民主管理，而不能视民众参与意愿的强烈与否和监督力度的大小决定是否这样做。当然，公共管理者制定政策、执行政策时亦可能带有认知盲点，或有不正当利益欲求的非理性冲动，以及组织机构权力本能膨胀所导致的不负责任的官僚主义，这些都容易造成权力的滥用或误用。正如孟德斯鸠所指出的:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验。”因此，必须对公共权力及其权力行使者加以限制。其中首先靠法律和制度安排来制约权力，进而需要靠社会来监督权力，靠道德来制约权力。只有通过公民广泛参与管理决策，并对此实行全方位的监督，才能保障决策的科学性、利民性。

在公共管理实践中，有一对矛盾常常困扰管理者和管理学者，那就是民主与效率的矛盾。管理主体是决策主体，决策是复杂的社会管理活动。从决策自身的特点来看，决策者不仅要对事项当前的社会政治、经济、文化等综合效益做出科学的、实事求是的测算，还要对今后长远的发展与影响作出预测;在公共管理涉及的范围上，公共决策大则涉及国家的发展与稳定，小则涉及一个地区、部门、单位和某些利益群体方方面面的利益关系;在决策环境上，现实的环境和条件是参差不齐、千变万化的，具有相当多的不确定性。决策者对信息的正确选择，最终取决于决策主体对事物发展规律的正确把握程度和对未来环境变化的准确判断。这些都要求决策者在错综复杂的条件下，具备良好的理性思维能力、直觉洞察能力和预测决断能力。然而，个人或少数人所掌握的知识信息量、所具有的科学决策能力，很难适应纷繁复杂的社会生活实践，这就需要集中民智，发挥群体优势，了解特殊情况下的民意。在决策时使用“思想库”或“智囊团”就是集中民智的一种方式。集中各类专家，把各类决策参与者的智慧和潜能挖掘出来，听取他们的意见，集思广益，以实现决策的科学化，减少决策的失误。但这样做的代价却是效率的低下。民主并不是为公共事务处理的快速而设置的，它是为公共决策的科学性、正当性和实效性而设置的，并以事务处理的这些品质来获得效率。效率确实是公共管理应当追求的价值之一，低效率会损害管理的公正性，但对效率的评估与公共决策同样困难，有时还必须依赖时间的证明。^[21]

随着我国民主政治建设的不断推进和深入，民主行政和民主管理正在成为人们的共识。人民的民主权利进一步得到重视和保障，并逐步建立和完善了诸多的民主参与和民主监督制度，如政务公开、信访、听证会制度等。但从总体上来说，任务依然艰巨，人民参与对国家社会事务的管理、对党政干部的监督的有效机制还需加强，行政执法人员的民主意识亟待提升。另外有一个问题我们也应该认识到，那就是民主的参与并不必然导致决策的正确，而只是增加正确的机会;它并不保证决策不失误，那是民众的选择，是这个制度可以接受的历史错误。所以，我们不能因为民主的决策错误而否定民主精神和民主制度。我们之所以强调民主，就在于它捍卫了人民的权利，通过限制管理者权力的方式防止了独裁专断的产生。