《公共伦理学》：探析为人民服务的核心

2.1.2　“为人民服务”的主要内容

全心全意为人民服务一直是我国政府工作的主要准则，也是我们党的根本宗旨。毛泽东同志早就说过:“我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军是革命的队伍，我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的”^[9]。这句话意味着我们党的干部对人民的解放、人们的利益必须要有无私奉献、忘我奋斗，甚至不惜牺牲自己生命的精神。新中国成立以来，我们的党和国家也始终坚持并强调“为人民服务”的工作目标，并使之演变为社会主义制度的一个重要道德原则。

然而，由于历史的误区，传统官本位的文化深刻地影响了人们对公共管理职业的认识。“升官发财”在市场经济的背景下，在一些人的思想中，似乎成为理所当然的事。我国民主政治产生、发展的历史比较短，封建意识又比较浓，因此不难理解为什么现在仍有不少人把参与公共管理当作是发财的机会。他们在行使公共权力时，拒不承认公共责任与义务，没有为公众服务的意识。

今天，我们提倡在公共管理中实践“为人民服务”原则，并不是一句口号，更不能容忍政府官员以“为人民服务”的名义谋一己私利，而是要通过思想和制度的双重建构，深入地贯彻在政府的公共管理活动中。在思想上，管理者必须牢固树立公仆意识、服务意识、对人民负责的意识;在制度上，要建立重大公共决策的公民参与制度、与民生相关的政策决策的听证制度、民意诉求制度、民主监督制度和评议制度，等等。那么“为人民服务”的原则有什么具体的内容呢?

1.“为人民服务”要求管理者改变工作作风，树立服务意识

这是要求管理者要处理好管理者与民众的关系。人民群众是历史文化的创造者，是社会财富和精神财富的创造者，也是推动社会历史发展的最终力量。因此，肯定和尊重人民群众的历史主体地位，既是社会主义的本质特征，也是社会主义民主制度的内在要求。虽然我国的公共管理和西方宪政主义的公共管理在指导思想、运转体系、表现形式等方面都有所不同，但在基本立足点上却是一致的，那就是公共管理必须体现人民的意志，维护人民的利益(不过“人民”这个概念的内涵在这里是有区别的)。公共管理者并不是人民的管治者、支配者，而是公共事务的管理者，换言之，管理者不是也不能把管理人民当作目的，而只能把最大限度地保证并实现人民的利益作为唯一目的，管理者不能为了管理而管理，而应当是为了服务而管理。

体现在政府层面上，它要求政府由“管治型”政府向“服务型”政府转变;体现在管理者身上，它要求管理者去除长官作风、官僚意志，树立服务精神、公仆意识。

在中国传统的官本位文化中，整个社会以官为尊。以官职的大小论社会地位的高低，官不论大小，都是官老爷或称官爷。在几千年封建社会的历史上，偶有一两个为民做主的贤官，便被誉为“父母官”。与之相反，老百姓则是子民、臣民、草民、贱民甚至刁民，民还是自觉降了一辈，不敢与之平等。官居尊贵之处而民在卑贱之列，官为社会之主人而民乃社会之奴隶。官本位思想造就了整个社会的“唯官是尊”思想，当官几乎成了评判一个人成功与否的主要标志。例如，遇到一个清正廉明的官员，百姓便忙着送万民伞、立功德碑。而面对难以打交道、高高在上的官员，也只有谨记“八字衙门朝南开，有理没钱莫进来”的常识，忍气吞声，顶多骂一句“天下乌鸦一般黑”以解气、解闷。更为令人可气又无奈的是，“三年清知府，十万雪花银”的现象已经成为官员和民众共同的认识，且还带有那么一点理所当然。

毫无疑问，作为封建糟粕，官本位思想是和现代公共管理精神是格格不入的，甚至是背道而驰的。现代公共管理首先是建立在管理者和被管理者地位平等的基础之上的，管理者并不属于特权阶级，现代社会也绝不容许有这样的阶级存在。无论是出自于人民的授权，还是来自社会的需要，管理的权利必须为民所用、为民谋利、为民服务。我们常常以“当官要为民做主”来描述一个仁爱贤良的官员，其实这是错误的，人民只有自己当家做主，而非别人替他做主，他才是自己的主人。人民具有完全的自治权利，他们的这些权利是受到法律保护的，不需要别人来替他们做主。即便是他们的利益受到侵害，或者他们遭遇不测，甚至他们因为自己的问题而出现生存问题，需要寻求政府和社会的帮助，那也是他们应有的权利以及政府应尽的义务，公共管理者并没有因此而占据高人一等的地位。反之，如果他们无视人民的苦难和痛楚，以一种傲慢的官僚态度对待需要帮助的人们，那就应该受到道德的谴责和纪律的处罚;如果因为其行政不作为造成了严重的后果，还要根据责任的划定受到法律的制裁。近几年，我国已经开始实行官员“问责制”。例如，SARS之于卫生部部长、北京市市长;密云踩踏事件之于密云县长;重庆天然气井喷之于马富才。^[10]

从这些事件与对这些官员的问责中我们发现，这些事件的后果与人民群众的生命财产直接相关。政府的工作目标就是要保障人民群众的基本的合法权利，就是要让人民群众的生活水平不断提高。且不说是因为政府的规划侵害到部分群众的利益，即使这些群众不是因政府而致贫，政府也有责任帮助他们。现实生活中确实有一些管理者享受着权力带来的支配人的快感，向人炫耀掌握着别人的命运的得意，得到人们相求的心理满足感;还有些官员对自己的行贿受贿行为不以为耻，对揭露出的腐败案件不以为戒，反认为被揭露者运气不好。(www.xing528.com)

公共管理者要克服几千年来历史遗留下来的腐朽思想，克服官僚主义，确实不是一件容易的事，但树立服务意识，是实现为人民服务原则的前提。就像党以“从群众中来到群众中去”的工作路线要求党员一样，政府也应该确立相应的管理纪律，要求管理者必须按照规定进行公共管理，必须以制度和法律来约束管理者的职业行为。因为从哲学的、职业的、思想史的和现实实践等依据推导出的“为人民服务”的伦理原则，不是简单的道德劝诫，不是轻描淡写的“应该”，而是一个必须有制度和法律保障的价值目标，是公共管理的正当性之所在。

2.“为人民服务”要求管理者站在公众利益的立场

公共管理从本质上讲是对公共事务进行的管理，而公共事务是以公共利益为出发点和归宿点的，离开了公共利益也就无所谓公共事务，更不可能有公共管理这一概念的存在。因此，严格意义上的公共管理只能出现在现代社会，它必须以排除管理者的私利为前提，政府必须是人民的政府而不是某个人或某个利益集团的政府。这并不是说管理者不可以有自己的利益，事实上，只要是存在于社会中的任何组织或个人都会有自己的利益。但是管理者的公共性质决定了它在管理公共事务时必须站在公共利益的立场，必须以捍卫公共利益作为自身利益存在的合法性基础。公共管理的目的就在于维护、实现、增进和公平地分配公共利益，最大限度地满足社会的公共需要。从某种意义上讲，能否合理分配和平衡公共利益，满足社会的公共需要是判断管理活动是否有效的标准之一，而是否站在公共利益立场开展管理则是判断管理者滥用职权、违法乱纪的主要标准。

“为人民服务”要求管理者始终在公众利益的立场上履行其职业责任，而不允许管理者在公共事务管理中利用公权谋求管理小团体的私利，更不允许谋取一己之私利。在面对利益的博弈时，只能以“公利”为根本导向，而不能掺杂个人私利的企图。这里有两组关系应该区分清楚:一是公共利益与公民合法权益的关系;一是公共利益、管理组织利益和管理者个人利益的关系。在使用公共管理权力进行的公共事务管理中，“利益的博弈”指的是社会不同的利益群体间的利益博弈。管理者应该以“保障人权”、“公平公正”、“保证公平”等多种价值为原则平衡利益，合理分配利益。公共管理者在公务行为中严禁将小团体利益和个人欲求带进职业行为中，因为谋取私利的行为已经超出了公权赋予的范围。管理者个人正当利益的追求应当在职业行为之外，在法律保障之下实现，这就要求管理者分清管理者公私界线。某些国家在公共管理的制度安排中，这一点做得十分细致，连公务活动中的吃饭、送礼都有详细规定，以杜绝任何形式的假公济私、以权谋私。我国今天的现实离为人民服务的伦理目标还有很大的距离，媒体不断披露的腐败案件，民间或官府从各个渠道透露出的公款消费、公车消费、吃喝消费数字，实在让人吃惊，公共管理伦理建设任重而道远。管理者应始终把人民的利益放在高于一切的地位，始终要体现并代表最广大人民的根本利益，始终要以人民认可不认可、人民满意不满意、人民高兴不高兴作为评价管理工作的标准。

当然，如果认为公共管理也是一种以生计为目的的职业活动，那么管理者的利益诉求也有其合理性，这是要分辨的第二组关系。管理者个人的利益是在他与管理机构发生“契约”关系时就确定了的，管理者个人无权自行处理公共利益，尤其是将他占为私有。我们承认管理者的正当利益要求，并通过法律和制度的手段来保障利益。例如，《中华人民共和国公务员法》对公务员的义务、权利和管理作了明确规定。其中包括对公务员身份的法律保障，对公务员工资报酬、享受福利、保险待遇都有明确规定。在最近十年中，公务员工资有了较大的提高，公务员的经济条件得到了最大改善。这些法律条文正是对管理者个人利益的有力保障，同时他也画出了管理者利益的界限，如果管理者产生了非分之想，超过这一法律界限，利用公权谋取私利，那就涉嫌违法了。分清了这几重关系后，对管理者的管理也可以利用人人趋之的利益，通过设立奖惩制度对那些为公共事业作出贡献的管理者给予一定的物质和精神奖励，以肯定他们的成绩，鼓励他们更加积极主动地工作，鼓励人们向他们学习。《中华人民共和国公务员法》第八章对此就有明确规定。总之，管理者的个人利益绝不能通过公权获得。

3.“为人民服务”要求管理行为接受人民监督

公共管理权力虽然来自于人民的授权，也被要求用之于民，但在权力的实际运作中如何保证权为民所用?如何保证权力运行的科学性、正当性和有效性?权力独立而封闭的运行方式会使它失去监督，也就是说，来自于人民的权利究竟能不能用之于民是需要靠制度来保障的，它并不当然地因为来自于人民就用于人民。温家宝总理在2004年初的《政府工作报告》中提出:“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。”因此，现代公共管理不仅要求权力出自于民，更要求这种权力与责任并行，管理行为必须受社会控制，以保证管理对人民负责。这一方面取决于管理行为的公开，另一方面则依赖于各种制约权力的介入，如公众的参与权和监督权、新闻媒体的监督权和批评权、管理组织内部设置的监察权力等。由此可见，在众多的保障制度中，管理公开、信息公平制度是关键性的制度，也是带有根本性的制度。管理公开是将管理权置于社会监督之下的前提。

公民对管理行为监督权的行使，以其知情权的保障为前提，公共管理行为对公众公开实质上保障了公众的知情权。所谓公共的知情权，简单地讲，就是公众对与自身利益有关的公共管理信息的了解权，政府有义务告知信息，而人民有权知道。从某种意义上讲，政府对信息的控制也就有了某种特殊优势。对那些事关国计民生的大事必须如实公布，不得遗漏，更不得隐瞒。政府应该建立完善的信息披露机制，政府的政策调整应该广泛征求公众的意见，听取不同的声音。重大的决策活动应该让当事民众参与听证，并随时接受人民的咨询。除政府日常工作要透明公开外，管理者的收入和经济状况也应该公开，这就是我们通常所说的“政府阳光化”。这样做可以将政府的管理行为置于人民的监督之下，防止政府滥用职权，侵害公众的利益。

公民应当依法行使监督权，行使批评指责，甚至揭发、起诉管理者或管理组织的权力。这些权力在我国主要是通过立法的形式加以保障的，如我国的行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起起诉。当然，通过法律的途径监督政府的管理行为乃是为了最低限度地保障利益被侵犯者的权益。但实际上，任何公民哪怕他的利益没有受到直接侵犯，依然有权利对不正当的管理行为进行批评和监督，而其监督行为不应该受到任何的无理限制，更不能够对他实施打击报复。公众只有在真正意义上有了知情权，才可能真正具有监督权。也只有将公共管理活动纳入监督的视线之内，才能从根本上保证权为民所用，杜绝管理者的违法乱纪行为。