公共伦理学：确立为人民服务原则的依据

2.1.1　“为人民服务”原则的确立依据

“为人民服务”之所以被确立为公共伦理的基本原则，有其哲学的、职业的、思想史的和现实的依据。

从哲学的角度来看，道德规范体系作为人类活动、人类发展的一部分，其核心价值目标也不能脱离人自身来寻找，而是就蕴涵在人类维持自身存在及寻求自身全面发展的要求之中。因为社会的发展最终都是人自身的发展。人是最名副其实的社会动物，是一种合群动物，而且是离开了社会就不可以独立生存的动物，“人的本质是人的真正的社会联系，所以人在积极实现自己本质的过程中创造、生产人的社会联系和社会本质，而社会本质不是一种同单个人相对立的、抽象的、一般的力量，而是每一单个人的本质，是他自己的活动，他自己的生活，他自己的享受，他自己的财富”^[1]。因而人的本质在其现实性上，是一切社会关系的总和，这种社会关系正是由其“自己的活动”所创造出来，成为自身的本质，成为“他自己的生活，他自己的享受，他自己的财富”。而人类社会的任何一种发展、“任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人自己”^[2]。因此人的全面发展，就是内嵌在经济活动乃至一切社会活动之中的出发点和最终归宿，包含经济伦理、政治伦理(含公共伦理)在内的整个社会的道德规范体系，最终的尺度与目标指向也就只能是人的全面发展。经过多次思想文化运动及长期革命斗争，我国已经进入社会主义社会，在“物质生活关系”上已经确立了公有制的主导地位，在政治上已经确立了人民当家做主的地位，因此人的全面发展的伦理要求，落实到国家层面，必然要求广大人民作为国家的主人，要求国家真正做到“为人民服务”。

从公共管理这一特殊职业本身来看，人的全面发展的伦理目标，落实到公共管理活动过程中，它除了应该体现社会主义社会的基本道德目标外，还应该体现社会对公共管理者这一特殊职业群体具体的、特殊的道德要求。公共管理的特殊性在于它的非盈利性、无条件的服务性及服务的普遍性。公共管理具有非盈利性，它的资金取之于民，用之于民，实现的是国家维持社会基本秩序的职能，保证社会公平和稳定的实现;即使以外包、委托等形式将公共服务托付给企业或社会组织进行，实际提供公共服务的资金数量也是一定的，受托企业或社会组织只能收取一定比例的管理费。公共管理也具有无条件的服务性，这种无条件性表现在，只要请求服务的相关条件满足，公共管理部门就必须无条件为其提供服务。公共管理亦具有服务的普遍性，企业只需要向顾客负责，提供满意的服务;福利慈善组织只需要向捐献者负责，向需要帮助的某些特殊群体提供服务;公共管理服务的对象则是管辖区域内的全体人民。而从公共管理的核心———公共权力来看，公共权力具有两重性:与社会的统一性和异化的极大可能性。一方面，社会要保持良好的秩序，需要公民让渡权利以形成公共权力来安排和管理社会，这表明社会对公共权力的需要和期待，是权力和社会的统一状态。另一方面，公共权力的强制性及对整个社会公共事务的垄断性，又极有可能使其失去控制，异化为危害社会的强权力量。因此对公共权力的价值判断也是双重的:一方面，公共权力具有代表社会公正、维护公民权利的“善”的价值目的;另一方面，对于个体而言，公共权力又是一种潜在的威胁公民权利的可能的“恶”，而且由于其特殊的强制力，它是一种比其他任何形式的威胁更大的可能的“恶”。如卡尔·波普所言:“国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者(如我斗胆形容的)一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那它不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量:虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减小到最低限度，但我们绝不可能根绝这种危险”^[3]。公共权力的这种两重性决定了对公共管理的制度设计和道德要求，必然比任何其他的事物更为严苛。对此，美国学者梅里亚姆指出:“政府不只是人民的仆人，而且是一个不能依赖的、靠不住的仆人。不能让政府自由地掌握它的主人的事务，相反，必须对它施加限制;必须在每一个可能的要点上对它约束，随时对它抱戒心。否则，它就不再是仆人，并且反仆为主”^[4]。也为此，我国在宪法中强调指出，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”^[5]。包含公共权力在内的国家权力的行使，应该是国家意志、人民意志的体现，“为人民服务”应该成为衡量国家权力设计和行使的道德目标与道德标尺。由上可知，保障和维护公共利益是政府的首要任务，为人民服务是公共管理部门的天职，这一天职决定了公共管理的基本价值目标或基本价值原则就是“为人民服务”。对此，《中华人民共和国公务员法》第二章第十二条“公务员应当履行的义务”明确规定公务员必须做到“全心全意为人民服务，接受人民监督”^[6]。

从政治伦理思想史的角度来看，中国政治伦理视野中的“民本”思想和西方政治伦理视野中的“民主”思想，为“为人民服务”原则的提出提供了理论资源。重视人民在国家政治生活中的地位和作用，是中国传统政治伦理思想的核心内容。从《尚书》的“民惟邦本，本固邦宁”，孔子的德政思想、孟子的“民贵君轻”理论，到西汉贾谊的民选思想，明末清初的早期启蒙思潮所提出的“公天下”的主张，可以说民本观念不绝于中国政治伦理思想史的长河，并且随着时代的发展而有新的发展，构成了对君主专制时代君主专制权力尤其是君主私欲的限制力量———尽管这种“道之以德，齐之以礼”的限制方式，不如强制性的制度设计有效。和中国传统政治伦理思想主要致力于以道德和礼仪来限制君主权力不同，西方政治伦理思想更强调以制度的合理设计来限制政府权力。从古希腊希罗多德的《历史》所描述的民主政体，以及亚里士多德的《政治学》对各种政体的探讨，到近代欧洲资产阶级革命时期的社会契约论、主权在民论、有限政府论，尤其是分权制衡论，以合理的制度设计来有效限制政府权力滥用的思路是一脉相承的。近代以来，随着中国卷入全球性现代化运动的浪潮，许多先进的中国人便开始了以传统民本思想为基础来嫁接现代“民主政治”理念、引入现代民主政治制度的努力。五四运动前后，马克思主义的传入为这种嫁接提供了新的结合点，以毛泽东为代表的中国共产党人，建立了伟大的社会主义中国，创造性地提出了人民民主专政理论，确立了“为人民服务”的政治伦理原则。(www.xing528.com)

从我国当前的社会主义建设实践来看，“为人民服务”原则的提出，反映了社会主义市场经济条件下社会对公共管理行为的道德要求。根据社会主义初级阶段我国的具体国情和经济、政治、文化特点，我们必须注意到现时代的几个新特点:

第一，社会主义市场经济取代计划经济有一个过程，存在一个双轨并行、逐渐过渡的时期，这一时期行政权力界限和行政活动范围比较模糊，容易给一些利欲熏心的人以可乘之机。贪污腐败、索贿受贿成为一大严重的社会公害，公众反应极其强烈，廉政建设应该成为公务员职业道德的重要内容。

第二，虽然市场经济要求明确权利与义务，要在公共管理制度中引入竞争机制，实行公平竞争，以有利于调动公务人员的工作积极性、提高管理效率，但在目前的情况下，公共管理领域市场化的管理方式还没有真正实施或没有在实际工作中有效运行，公务人员在执行公务时还存在“冷、硬、拖、抵、推”现象，人们办事难;官老爷习气、衙门作风也还或多或少存在。勤政为民成为群众要求实现的又一重要公共管理目标，这也要求在公务人员道德建设中得到解决。

第三，各类公共管理主体都存在着道德风险。公共选择理论认为:“在经济市场和政治市场活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机活动。”^[7]在管理活动中，公共管理机构扮演着双重角色。在现阶段作为公共管理主体的政府，它既是社会公众的代表，又要考虑政府的长远规划。当两者发生矛盾时，政府往往需要协调二者的关系。其次，公共管理者的“双重角色”使得其管理行为面临着道德风险。公职人员在执行公务过程中身兼双任，既代表公众利益，又代表私人利益。当存在可以通过牺牲公众利益来增进私人利益的机会时，少数人就有可能损公肥私、以权谋私，从而滋生腐败。再次，非政府组织同样可能存在追求小集团利益而侵害公众利益的腐败与不道德现象。如“组织运作及行为的非规范性;组织及个人的腐败和争名夺利行为;由于狭隘意识而引发的恶性竞争以及违背NPO的非政治化原则问题”^[8]。因此非政府组织的健康发展也需要职业道德规范的强制性约束，否则同样滋生腐败。