行政职能的含义、特点及执行性质

一、含义与特点

1.含义

职能是指人、事物、机构应有的职责和功能。行政职能，也称政府职能或行政功能^[2]，是指政府为实现国家利益，满足社会发展的需要而对国家政治、经济和社会事务进行管理时所负有的职责和任务。主要涉及政府的职责范围（管什么）、履行职责方式（怎么管）、在国家和社会生活中职责履行情况（管的结果）等问题。通俗地说，行政职能就是研究政府管什么、怎么管和管的结果。

2.行政职能的特点

（1）阶级性与公共性。马克思认为，政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。国家职能是政治统治职能和社会管理职能的统一，偏废任何一方都是有害的。行政职能一方面必须执行和体现国家的政治统治职能，体现国家意志的要求，反映政府所代表的国家的性质和活动方向，为占统治地位的阶级所赖以存在与发展的经济基础服务，具有一定的阶级性。失去了政治统治的职能，统治阶级的地位和利益就不能维护；另一方面，作为国家权力的执行机关，它必须适应国家社会生活发展的需要，承担和执行社会公共管理职能，以服务社会公共利益的面目出现在世人面前。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”^[3]从某种意义上说，行政职能在本质上是国家公共权力的执行，它通过行使行政权实现对社会的治理，维护国家的统治。因此，行政职能更多地表现为一种社会公共管理职能，带有很强的公共性。

（2）执行性与强制性。在传统社会中，国家立法、行政、司法职能常常混为一体。在现代社会中，国家的行政职能与立法职能、司法职能区别开来，具有明显的执行性质，表现为执行国家意志的管理方面的职能。正如美国学者古德诺指出的，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。在我国，行政管理必须贯彻执行共产党的路线、方针、政策，必须执行人民代表大会的决定和决议，执行国家的法律、政策，它必须具有明显的权威性，必须以国家强制力为后盾，因而具有很强的强制性。(www.xing528.com)

（3）整体性与多样性。

①整体性。政府行政系统是整个社会系统中的一个子系统，行政职能是整个国家职能系统的一部分，它与国家其他职能有机地联系着：行政职能的行使既受立法机关的监督，又以司法机关等国家强制力为后盾。从行政系统自身来看，行政职能本身也是一个完整的体系，其职能结构极为庞大和复杂，内容涉及对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动，同时政府内部各纵向层级和横向部门间又有各自的职能领域，各要素纵横交错、相互支持而又相互制约，构成一个完整的行政职能体系。因此，理解行政职能，要从整体上进行把握，厘清行政职能与外部环境之间、行政职能与国家立法和司法职能之间、行政职能各领域和各层次之间的相互关系，而不能把它们简单地割裂开来。行政职能受其他国家职能影响和制约，反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。

②多样性。行政管理的范围遍及国家和社会生活的各个方面，因此行政管理的职能是多种多样的，广泛渗透到整个社会生活的每个角落，涵盖社会的各个领域，并且每种职能都具有十分丰富的内涵。这种职能范围的多样性不仅是非政府机构的职能无法比拟的，也是其他国家机关职能如立法、司法职能所望尘莫及的。行政职能从性质上看，可分为政治职能和社会管理职能；从范围上看，可分为对内职能和对外职能；具体领域包括国民经济、文化教育、国防军事、公安司法、民政外交等各方面的管理职能；从运行过程上看，又包括决策、计划、组织、人事、指挥、协调、控制等各个环节，任何一个环节都在行政职能系统中发挥非常重要的作用；从层次上分析，行政职能有高、中、低层次之别，处于不同层次的行政机关，其行使职能的范围、内容和方法不尽相同，形成丰富多彩的职能体系。因此，行政管理职能是多种多样的。

（4）相对稳定性与动态发展性。一方面，在某一特定的时空下，政府的行政职能是确定的，保持着一定的稳定性，与政府的立法、司法职能等始终有着明确的边际，是不能混淆的。这是确定不移的。另一方面，行政职能不是静止不变的。随着国家政治、经济、科学技术的发展，社会生活和行政环境的变化，行政职能的范围、内容、主次关系、作用方式等也必然发生变化。适应环境变化需要，及时调整和转变行政职能，是搞好行政管理的重要前提，也是政府行政系统赖以生存与发展的前提条件，否则就无法保证行政管理的活力，政府就会成为社会发展的障碍，就没有存在的必要了。事实上，在不同的历史时代和不同的社会环境下，尽管政府的基本职能维持一定的稳定性，但政府职能的内容、重点、方式、作用等总是有所变化的。