当代中国行政结构体制:公共行政学新编

三、当代中国的行政结构体制

（一）中国的层级制

1.我国政府层级制的发展

新中国成立六十多年来，我国政府层级制的发展大体经历了4个阶段：

第一阶段（1949—1953年），主要实行中央、大区、省、县、乡五级制，设中央和地方各级人民政府。这一时期县以上地方各级人民政府实际上是本行政区域内行使权力的地方性国家政权机关，地方各级人民政府委员会既是实际权力机关，又是行政机关，并且领导地方同级人民政府，实行双重政府体制。

第二阶段（1954—1967年），实行中央、省、县、乡（人民公社）四级制。1954年，中华人民共和国第一部宪法颁布。1954年宪法规定：全国划分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区；自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。经过这次调整，我国政府层级基本定型，形成中央、省、县、乡（人民公社）四级制。此外，宪法规定地方各级人民委员会是本级人民代表大会的执行机关，是地方国家行政机关；同时，人民委员会又行使本级人民代表大会常设机关的职权。

第三阶段（1967—1977年），实行中央、省、地、县、人民公社五级制。“十年动乱”期间，我国政府层级结构受到了严重破坏。1967年1月以后，全国各地纷纷建立革命委员会。地方各级人民委员会在事实上不复存在。同时，地方各级人民代表大会不能召开，地方各级党委陷于瘫痪状态，革命委员会实际上拥有党委机关、地方国家权力机关和地方国家行政机关的全部权力。原省级行政机关的派出机构行署改称为地区，作为省与县之间的一级地方政权组织而存在，使地方行政建制由三级变为四级，不必要地增加了管理层次。

第四阶段（1978年至今），中央、省、县、乡四级制和中央、省、市、县、乡五级制同时并行。1978年宪法颁布，该宪法规定“地方各级革命委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”。1979年召开的五届人大第二次会议对1978年宪法做了局部修改，同时通过了修订的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。地方各级革命委员会统统改称人民政府，县以上地方各级人民政府不再行使本级人民代表大会的常设机关的职权。1982年新宪法制定，它改变了政社合一的人民公社体制，恢复了乡级人民政府建制。并规定：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为自治县、县、市；自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。这样，我国政府层级基本上划分为四级，即中央、省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）。在经济比较发达的地区，为促进城乡结合和工农结合，打破条块分割，充分发挥城乡两个方面的积极性，实行市管县的行政体制。实行市管县的地方，就是在省、县之间增加一级政区，实行五级制。在有些自治区，下辖自治州，州以下有县，也是五级制。这就使我国现行政府层级形成了四级和五级并存的体制。另外，宪法规定，国家在必要时得设立特别行政区；省、自治区的人民政府在必要的时候，经过国务院的批准，可以设若干行政公署，作为它的派出机关；县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设若干区公所，作为它的派出机关；市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关；行政公署、区公所、街道办事处在各自的区域内代表上级人民政府管理行政事务。

2.目前我国地方政府层级情况

截至2006年12月31日，我国有省级建制34个，包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区；333个地级行政单位（包括地级市、地区、自治州、盟）； 2862个县级行政单位（包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、林区）。截至2011年底，全国共有镇19 683个，乡13587个，街道办事处7194个。其中，地区、街道办事处是上级人民政府的派出机构，这类机构因没有同级国家权力机关，不算一级地方人民政府，我们称其为虚建制。其余建制（特别行政区除外）皆设有人民代表大会，各级地方人民政府均是同级国家权力机关的执行机关，这类地方人民政府皆为实建制。

（二）我国的职能制

在职能制方面，不同层级的部门设置有所不同。国务院分设若干部、委、直属机构；省、自治区政府分设若干厅、局、委；市、州、县政府分设若干局；区政府分设若干分局；乡、镇政府分设若干所。国务院的各部委与地方各级行政组织相对应的厅、局、分局、所之间，也还存在着逐层递进的隶属关系。下面简单介绍中央人民政府国务院的部门设置。

目前国务院部门设置情况如下：一是国务院办公厅1个。二是国务院组成部门27个。具体是外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、铁道部、交通运输部、环境保护部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行、审计署。其中，监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。三是国务院直属特设机构1个，即国务院国有资产监督管理委员会。四是国务院直属机构16个。具体是海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署（国家版权局）、国家体育总局、国家统计局、国家林业局、国家安全生产监督管理总局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局、国家预防腐败局。

思考题

1.如何认识行政体制的主要内容？

2.行政权力的含义及其特征是什么？

3.行政授权的性质及其方式是什么？

4.请评述首长制和委员会制的利弊。

5.请评述我国中央与地方的关系。

案　例(www.xing528.com)

街道管理体制改革

【案情简介】

北京市政府自1999年开始，每年均召开城市管理工作会议，研究城市管理体制改革，并且明确提出改革的突破口是街道管理体制，希望通过街道管理体制改革，转变政府职能。

2002年7月，北京东城区和平里街道办事处选择了组织分化的策略，进行街道管理体制改革。东城区和平里街道办事处将社区服务中心、社区文体中心、社保中心、环卫所、绿化办、敬老院等事业单位从自身分离出来，组建了街道社区服务管理中心。中心《章程》明确规定：中心是非政府、非营利的具有法人地位的事业单位。街道办事处负责制定社区建设与社区服务发展规划，确定“中心”的工作任务和目标，对其实行宏观管理和指导、监督；通过“项目经费”的运作方式，与“中心”建立“委托—代理”关系，给予资金支持。“中心”对办事处和社区居民负责，根据社区居民实际需要，做好社区服务管理和监督。

社区服务管理中心的建立，在街道层面建立起了一种新型的街道管理模式：街道党工委领导、人大监督、街道办事处依法行政、社区服务管理中心承办社会服务。这种新型街道管理模式的建立，在街道层面把党务工作、行政工作和社会服务工作区分开来，分别交由街道党工委、街道办事处、社区服务管理中心执行，建立起3个相互独立又相互关联的工作平台：街道党建工作平台、街道政务工作平台、街道社会公共事务服务平台。

这样，北京东城区和平里街道办事处的社区服务管理中心就作为具有独立法人资格的非政府、非营利事业单位，承担了从政府剥离出来的事务性工作，受街道办事处委托，在街道辖区范围内向民众提供社会公共服务。

资料来源：丁茂战，《我国城市社区管理体制改革研究》，中国经济出版社2009年版。收入本教材时作了改写。

【问题】　请对北京市和平里街道办事处的管理体制改革进行评析。

【注释】

[1]胡伟.政府过程.杭州：浙江人民出版社，1998：292

[2]张国庆.行政管理学概论.北京：北京大学出版社，2000：559-560

[3]汤庭芬.行政管理体制改革应把握和处理好的几个问题.求是，1998（18）

[4]张立荣.行政制度的涵义、特征及功能分析.社会主义研究，2002（3）

[5]颜延锐等.中国行政体制改革问题报告.北京：中国发展出版社，2004：10

[6]金太军等.政府职能梳理与重构.广州：广东人民出版社，2002：1

[7]姜明安.行政的“疆域”与行政法的功能.求是学刊，2002（2）

[8]李景鹏.试论行政系统的权力分配和利益结构的调整.政治学研究，1996（3）

[9]孟德斯鸠.论法的精神（上册）.张雁深译.北京：商务印书馆，1961：154

[10]邓小平文选（第二卷）.北京：人民出版社，1999：328