当代中国行政权力体制：公共行政学新编

二、当代中国的行政权力体制

中国是单一制国家，中央和地方权力分配实行中央集权。无论是立法权、司法权还是行政权都集中于中央一级。因此，中国行政权力体制也是集权制。

（一）中国行政集权制的主要特征

中国行政集权制的表现是多方面的，其中主要体现在以下方面：

1.在行政事务管理方面，国务院对地方各级行政机关有广泛的领导权

《宪法》第89条规定了国务院的职权，其中有关对地方的行政领导权主要有：统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的具体职权划分；领导和管理经济工作、城乡建设、教育科学、文化卫生体育、计划生育工作、民政公安、司法行政、监察工作、民族事务等等。在规定中央行政机关广泛领导权的同时，我国宪法和法律对地方各级政府职权的规定未能划清中央与地方各级政府各自的职责范围。地方政府的职权，除外交、国防等外，几乎是国务院职权的翻版，导致中央对地方实行全面的行政领导。

2.在组织人事方面，中央或上级政府对地方或下级政府的机构和人员编制享有领导和监督权

这主要表现在：一是中央拥有编制立法权。制定有关编制的各种组织法规和条例是中央管理机构的重要工作之一。二是中央或上级政府拥有编制审批权。在人员编制方面，中共中央和国务院有权核定各级政府行政编制总额，地方各级党委和政府统一领导本地区的编制工作，在中央政府核定的编制员额内，分配并审核本地区各级政府及其工作部门的行政编制员额。在机构编制方面，中央、国务院对各级政府机构设置进行总量控制。三是中央对机构设置进行程序上的控制。在政府机构的设置方面，实行统一领导、分级管理的制度。地方各级政府根据工作需要，设立必要的工作部门，须报上一级政府批准，报同级人民代表大会备案。

3.中央对地方的行政监督

中央对地方的行政监督主要表现在：一是国务院对地方政府的监督权。省级地方政府必须向国务院报告工作，并接受国务院的行政监督。地方制定的地方性法规和地方政府规章，必须报国务院审查或备案。国务院有权“改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令”。二是国务院各主管部门对地方各级政府相应工作部门的监督。《宪法》第90条规定，国务院各部、各委员会可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。《地方组织法》第66条也规定，省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或者业务指导。因此，国务院主管部门对地方相应工作部门有着相应的行政监督权。三是国家监察部对省级人民政府的主要负责人的监督。省级人民政府的主要负责人是国家监察部监督的重要对象。国家监察部有权检查被监察对象贯彻实施国家政策和法律规定的情况，监督处理被监督对象违反国家政策、法律、法规和违反政纪的行为等。

（二）中央与地方关系的调整和改革历程

新中国成立以来，中央政府与地方政府关系的调整和改革的历史可分为以下几个阶段：

1.第一阶段（1949—1978年）

从新中国成立到1978年，这一阶段中央与地方关系总体来讲呈现出中央高度集权、地方政府基本上没有自主权的局面。但在这一阶段的不同时期，随着政治、经济、社会的发展，中央与地方关系也得到了一些调整。

1956—1958年的调整。新中国成立初期，在特定社会历史条件下，我国形成了中央高度集权的行政管理体制。在当时，这种体制对恢复国民经济、维护祖国统一及稳定社会秩序等方面有重要作用。但随着社会经济的发展，这种体制的弊病开始暴露出来。为此，1956—1958年期间，我国进行了新中国成立后中央与地方关系的第一次大调整。从1956年到1957年，国务院多次作出有关决议，要求把一部分工业管理、商业管理、财务管理、计划管理权限下放给地方行政机关和厂矿企业。根据中央的规定，1958年中央各部门把一部分计划、基建项目审批、财政、税务、商业等权限下放给地方，中央直管的9 300个企事业单位下放了8 100多个，只保留了1 200多个大型企业和军工企业；同时，还向企业下放了内部的人事安排权和机构设置权。这是新中国成立以来中央第一次大规模的向地方下放权力。1958年放权后不久，就暴露出放权中的许多问题，如权力下放过多、过急，地方管理混乱，国民经济的综合平衡受到破坏等。1961年1月20日，中共中央发出指示，强调提出经济管理的大权应该集中到中央、中央局和省（自治区、直辖市）3级。为此，中央政府大面积上收了所下放的权力。

1970—1974年期间，我国进行了中央与地方关系的第二次大调整。从1970年始，国务院各部门把绝大部分直属企业、事业单位下放给地方管理。但是到了1975年，经济生活中又出现了乱和散的问题，于是狠抓整顿，将计划、企业管理、物资流通等方面的权力上收。

2.第二阶段（1978—1988年）(www.xing528.com)

从1978年改革开放至1988年，这一阶段中央与地方关系出现了一些新的特点：中央高度集权体制开始动摇，中央与地方关系开始向法制化的方向迈进。

1978年12月，随着党的十一届三中全会召开，我国进入了改革开放和现代化建设的新时期。在改革开放的大背景下，我国对中央与地方关系进行了一系列新的调整。具体措施包括：一是制定新宪法和修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对中央与地方关系做了相应变革，明确规定中央和地方国家机构职权划分的总原则是在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性；明确列举中央与省级政府之间、地方各级政府之间的职权范围。二是随着经济体制改革的推行，提出了政企分开、简政放权。通过改革财税体制、计划体制等，普遍扩大了各级地方政府各自的管理权限；设立经济特区、经济技术开发区、保税区，给予它们更多的经济管理自主权等；对某些中心城市实行计划单列，扩大中心城市的经济管理权限。

3.第三阶段（1988—1992年）

1988—1992年是我国以转变政府职能为中心的行政改革深化阶段。1987年10月召开了党的十三大，规划了政治体制改革的蓝图，提出克服权力过分集中这一弊端的有效途径是“进一步下放权力”，指出处理中央与地方关系总的原则是“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行”，“要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督”。在十三大报告中，还第一次明确提出了以转变职能为重点的改革思路。1988年4月，国务院着手行政改革，通过转变职能，实现精简机构人员、下放权力、理顺关系、增强活动的目的。但行政改革后不久，我国经济转入治理整顿时期。1988年9月的党的十三届三中全会提出在中央与地方关系方面，要正确处理局部利益同整体利益的关系，树立全局观念，适当集中统一，加强宏观调控与监督，同时上收了一些权力。

4.第四阶段（1992年至今）

1992年10月，党的十四大召开，我国进入建立社会主义市场经济体制的新阶段。在这一阶段，我国在政府职能进一步转变的基础上，中央和地方关系进行了多次调整。

在1993年行政改革中，提出理顺关系，合理划分中央与地方的管理权限，充分发挥中央与地方两个积极性，使地方在中央方针政策的指导下，因地制宜发展本地区经济和各项社会事业。因此，这一年部分权力又下放给地方。在1998年的行政改革中，将中央政府各部门管理的部分审批权和具体事务性工作共100多项职能下放给地方政府。在2003年的行政改革中，根据党的十六大精神，又进一步界定了中央与地方政府的职能，提出中央负责宏观调控、经济决策，地方负责执行具体事务。在2003年10月14日通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，又明确指出：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率，降低管理成本，增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”

总之，新中国成立六十多年来，为了适应我国政治、经济、社会发展的需要，我国中央与地方的关系不断进行调整和改革，取得了一些成绩，同时在中央与地方关系方面仍存在一些问题。这些问题主要表现在：中央与地方权责划分仍不科学、不具体；规范中央与地方关系的法律制度还不健全；下放权力结构具有片面性等。因此，进一步理顺中央与地方的关系仍是摆在党和国家面前的重要任务。

（三）进一步完善和改革中央与地方的关系

进入21世纪，我国中央与地方关系面临着新的国际国内形势。一方面，我国社会主义市场经济体制初步建立，政治体制改革迈出新的步伐；另一方面，国际局势正在发生深刻变化，经济全球化和一体化的趋势在不断发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。新的形势对我国中央与地方关系提出了挑战。针对新形势的挑战和我国目前存在的弊端，进一步完善和改革中央与地方关系应注意以下几点：

1.切实转变政府职能，合理划分中央与地方政府权责

政府职能转变是解决中央政府与地方政府关系的基础与前提。新中国成立后几次大的中央与地方关系的调整，主要内容都是在对企业的经营管理权是交给中央政府还是交给某级地方政府上做文章，没有涉及政府职能的转变。政企关系没有理顺，整个政府管了不该管也管不好的事，因此，出现权力一分散就乱，一集中统一就死的局面。自1988年提出转变政府职能后，我国中央与地方权责调整有了比较大的进展。但目前我国政府职能转变还不到位，政府越位、缺位、错位的现象仍然存在。因此，切实转变政府职能是进一步理顺中央与地方关系的重要一步。

2.科学划分中央与地方政府的权责

在切实转变政府职能的基础上，需进一步划分中央与地方政府的权责。为此，首先应对中央与地方各自应拥有的权力进行充分的理论论证。目前，国内外理论界从不同角度研究了中央与地方权责划分的问题，提出了有益的分析，这对我们正确划分中央与地方权责有十分重要的作用。与此同时，应注意汲取和借鉴西方发达国家在处理中央与地方关系时一些有益的经验和做法。在发达国家，一般将政府管理的事权划分为三部分：一部分是中央政府的“专有权力”，主要涉及外交、国防、国家安全、货币、宏观经济调控等职权；一部分是地方政府的“专有权力”；主要涉及地区性交通、警察、消防、教育、供水、垃圾处理等事务；还有一部分是中央与地方政府的“共有权力”，如科学、教育、环保等事务。我们应综合各种理论研究和各国管理实践，结合我国国情科学合理地划分中央与地方政府的职责与权限。

3.加强相关法制建设

长期以来，我国规范中央与地方关系的主要手段是政策性文件；随意性较大，缺乏稳定性。目前，应加强相关国家立法，尽快制定行政组织法、程序法、编制法、地方财政法等法律规范，将纵向权力划分的原则、内容、监督机制以及程序等都以法律加以规范。总之，只有把中央与地方关系奠定在法治这一坚固的基础上，才能促进中央与地方关系改革的顺利进行，保证国家的长治久安和经济社会的稳定发展。