公共行政学新编：行政体制构成

二、行政体制的体系构成

（一）行政领导体制：首长制与委员会制

行政领导体制是以行政组织最终决策权分配为标准来划分的一种行政体制。根据行政组织中拥有最终决策权的人数，可将行政领导体制分为首长制和委员会制。

1.首长制和委员会制的含义

首长制是指行政组织中的行政首长一人拥有最后的决策权并负有全部行政责任的一种行政领导体制。首长制是人类历史上古老而普遍的行政领导体制。奴隶社会、封建社会的行政体制中国王、皇帝享有至高无上的权力，便属首长制。在现代国家中，首长制仍然是一种重要的行政领导体制。美国的总统制是首长制的典型代表。在总统制中，总统是国家实际权力的中心，行政权完全属于总统，对行政事务，总统有最后决定权并对其承担全部责任，其他行政人员只向总统一人负责；由总统组织和领导内阁，内阁不是决策机关，仅是总统的集体顾问或办事机构，向总统个人负责。我国各级政府及内部机构也实行首长制。我国《宪法》第86条规定：“国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。《”宪法》第105条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”

委员会制是指行政组织的决策权和行政责任由一个集体委员会共同承担的体制。与首长制相比，实行委员会制的国家不多。目前，瑞士联邦政府是委员会制的典型代表。瑞士联邦的最高行政机关是联邦委员会，由联邦议会的国民院和联邦院联席会议所选出的7名委员组成，并从中选出联邦委员会主席、副主席各一人。7名委员分任7个部的部长，任期4年，可以无限期连选连任，彼此权力平等，一切重要事务均由他们集体决策。新中国成立初期曾在最高行政机关政务院实行过委员会制。政务院各政务委员的权力平等，最高决策权属于全体政务委员，行政决策遵循少数服从多数的原则。

2.首长制和委员会制的利弊

首长制的优点主要表现在责任明确，避免互相推诿扯皮；权力集中，指挥灵活统一，减少不必要的摩擦和冲突；决策与行动迅速，行政管理效率较高；易于保守秘密。首长制符合行政管理的特点。美国著名行政学家怀特曾指出，首长制适合于执行与指导的事务，委员会制适合于政策寻求与决定的事务。中国古代行政管理思想家张居正在《陈六事疏》中也认为：“天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。”因此，在行政管理实践中，首长制被普遍采用。当然，首长制存在明显的缺点。这主要表现在：一是决策和处理问题难免会出现“智者千虑，必有一失”的现象，影响行政效能；二是容易产生滥用权力、独断专行、压制民主、营私舞弊、个人崇拜等弊端；三是往往会导致下级养成依赖心理，对工作缺乏必要的积极性和主动性。

与首长制相比，委员会制的优点是：决策能集思广益，考虑问题较周全，能反映各方面利益和要求；领导成员之间分工合作，能力互补，责任共同承担，利于协调一致地推进工作；互相制约，互相监督，防止权力专断和营私舞弊。其缺点是：事权分散，权责不明，易造成相互扯皮，借口集体负责而实际上无人负责；行动迟缓，坐失时机，议而不决，决而不行，反应迟钝，致使行政效率低下，并且容易泄露决策机密。

首长制与委员会制各有优劣，现实中应结合实际采用，以发挥它们的长处，扬长避短。就首长制而言，要充分发挥其优势，需要注意以下几点：一是要注意维护行政首长权力，树立其权威；二是要完善有关的参谋机构、咨询机构，以弥补首长个人的见识、智力和精力的不足；三是要完善行政首长的选拔、任用、考核、奖惩、罢免等方面的制度、程序，确保行政首长的素质，防止以权谋私、滥用权力。就委员会制而言，为了充分发挥其功能和作用，需要注意：一是要确定适当的委员会规模；二是要建立科学合理的委员会运作规则；三是要健全委员会组成人员的选拔、任用、考核、奖惩、罢免等方面的制度、程序，以确保委员的素质。

（二）行政权力体制：集权制与分权制

行政权力体制是以行政组织内部行政权力纵向分配为标准而划分的一种行政体制。根据行政组织内部行政权力纵向划分情况，可将行政权力体制分为集权制与分权制。

1.集权制与分权制的含义

集权制是指主要行政权集中于中央或上级政府，中央或上级政府对下级有直接指挥管理权，地方或下级政府依据上级政府的命令、指令，在中央授权范围内处理公务的行政体制。法国是传统的中央集权制国家，尤其是在1982年地方分权改革之前，法国实行高度中央集权。那时，法国省政府的主要官员不是由选民选举产生，也非由省议会选举或任命，而是由中央直接任命。各省省长均由总理和内政与权力下放部部长提名，部长会议讨论通过，总统任命。省政府秘书长、办公厅主任、参事长等则由内政部长直接任命。省长是中央政府的代表，直接对中央政府负责，定期向中央报告本省的政治、经济情况；同时，省长又是所在省的最高行政长官，集行政、治安、财政大权于一身。这一切体现法国是中央集权的体制。1982年法国实行体制改革，高度中央集权的体制有了很大的改变，但法国仍是一个集权制国家。

分权制是指中央或上级政府和地方或下级政府各有自己的明确的职责范围，地方或下级政府依法处理管辖范围内的事务，有很大的自主权，中央或上级政府不得随意干预的行政体制。在联邦制国家中，分权的行政权力体制最为普遍，美国、加拿大等联邦制国家的行政权力体制都属于分权制。如在美国，其地方政府的自主权很大。美国联邦宪法与法律明文规定授予联邦政府的权力及保留给各州的权力；同时，还明确规定联邦中央与各州的“共有权力”与“禁止使用的权力”。州政府在自己的职权范围内可独立行使职权，不受联邦政府的任何干预。州长由本州选民直接或间接选举产生，是各州的最高行政长官。州以下地方政府的主要官员均由地方议会或选民选举产生，他们直接对地方议会或选民负责。一些具有法人资格的地方政府则具有更大的自主权，他们不仅有行政上的独立性，还有财务上的独立性；可以自己决定预算、征税、收费或举债，而无须中央政府或上级政府审批。(www.xing528.com)

2.集权制与分权制的利弊

集权制的优点主要有：政令统一，目标一致，防止政出多门；层级节制，指挥灵活有力；力量集中，发挥优势，统筹兼顾，维护组织的整体利益；权力集中，令行禁止，保证中央和上级权威。集权制容易产生的弊端是：管理形式单一、刻板，适应各种环境的能力较差；层级节制较多，下级依赖上级，唯命是从，决策迟缓，缺乏应有的责任心和应变力；忽视地方利益，压抑地方积极性、创造性和主动性，往往导致组织体制僵化；在缺乏有效监控时，易出现中央或上级权力的专制与独裁。

分权制的优点是：分级治事，分层负责，有利于发挥下级的主动性与创造性；地方自主，靠点决策，有利于各级行政机关因地制宜，有效地处理自己管辖范围内的事务；分权分工，体现民主管理，有利于防止和避免上级专断与独裁。分权制容易产生的弊端是：过度分权，易导致政令不一、地方本位主义和各自为政；由于实行分权，各自都享有一定的自主权，不利于内部协调，不利于集中力量、统筹全面的发展；易产生有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策等现象；易造成各地经济的畸形发展，加重地区间的不平衡。

综上所述，集权制与分权制二者皆有利弊。在行政管理实践中，如何处理集权与分权的关系一直是个重要问题，处理得好，政通人和，效能显著；处理得不好，则会压抑地方或中央的积极性。一般来讲，一个国家纵向行政权的集中与分散的程度，要根据行政环境、行政规模、历史传统、社会经济发展水平、文化科学技术状况和其他因素而定。

（三）行政结构体制：层级制与职能制

行政结构体制是指以行政组织系统内部结构组成关系为标准所划分的一种行政体制。根据行政组织内部各机构是按纵向还是按横向设置可分为层级制和职能制。

1.层级制和职能制的含义

层级制，亦称“直线制”、“分级制”、“系统制”，是指行政领导机关由上而下分作若干纵向层级，每一层级对上级负责，各层级领导者所管业务相同，范围随着层级升高而扩大的体制。在层级制下，每层所管的业务性质与下层完全相同，但其管辖范围随层级降低而缩小，并实行上下对口、下级对上级负责的制度。如政府系统划分为国务院、省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府。

职能制，亦称“分职制”、“机能制”、“幕僚制”，是指在同一级行政领导机关内，平行设置若干部门，每一部门所管业务性质不同的体制。如政府机关设立的工业、农业、财政、税务、工商、公安等部门，这些部门工作各异，所管范围一致。

2.层级制和职能制的利弊

层级制的优点是：结构较为简单，相互衔接联系简捷迅速；事权集中，责任分明；节制严明，决定迅速，指挥统一；上下级之间业务性质相同，有利于人员的晋升补缺和平级调动。其缺点是：层级制易造成上级行政领导人员管辖事务过多过紧，出现草率行事，不能集中精力思考和研究组织的重大问题，不利于发挥下级工作人员的积极性、主动性，不利于应付复杂多变的管理事务；层级节制过严，中间层次过多，还会造成信息传递失真、决策失误；过分强调上下级之间的隶属关系，使横向部门之间互相联系以及协调与合作出现困难。

职能制的主要优点是：各部门业务单一，职责明确，有利于提高工作人员的专业素质水平，建立有效的工作秩序，提高行政效率；同时，各职能部门围绕管理的总体目标开展工作，有利于行政领导者从繁杂的事务中解脱出来，集中精力考虑全局的重大政策；由于职能分工，使行政管理工作深入细致，实现专业化分工的效益，并有利于解决现代行政管理职能日益广泛化、复杂化与行政领导个人能力和精力有限之间的矛盾。职能制的主要缺陷是：存在“视野隧道”，各职能部门常常会因为追求职能目标而看不到全局利益，不同职能部门之间的利益和视野的不同会导致职能间的冲突，使行政组织横向协调比较困难；部门间各自为政，相互推诿和扯皮；如果分工过细，还会造成部门林立、机构臃肿、工作重复等弊端；各职能部门也能对下级组织进行指挥时，会破坏组织命令统一性，形成多头领导，政出多门。

在行政管理实践中，层级制和职能制往往结合并用，以层级制为基础，在每一层级进行职能分工。层级制与职能制相辅相成、相互依赖、有机地结合在一起，使整个行政组织充分发挥其应有的功能。