行政体制核心要素-行政权力

二、行政体制的核心要素——行政权力

（一）行政权力概述

1.行政权力的含义

从行政管理学来看，权力可以表述为：一定的社会组织中被少部分人控制掌握以支配他人及财、物的力量。这一定义包括以下内容：

（1）权力存在于一定的组织当中，并依附于一定的职位，以职位为依托。

（2）权力是行使者达到某种目标的工具。

（3）权力是对他人、事和财物的支配力量。

所谓行政权力，作为政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。

2.关于行政权力的各种学说

（1）早期分权说。人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。一般认为，亚里士多德首开分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为3种机能：议事、执行和审判。

（2）三权分立学说。到了近代，国家权力的分工日趋明显，人们对于行政权力的认识也进一步深化。近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认为国家有3种权力，即立法权、行政权和对外权。孟德斯鸠把国家权力划分为3种：立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。

（3）政治与行政二分法。一般认为，近代德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想，行政学创始人伍德罗·威尔逊以及“社会组织之父”马克斯·韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者F.J.古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理，认为国家只有政治与行政两种权力。

（4）五权宪法学说。五权宪法学说是孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权5种。

（5）议行合一学说。议行合一理论既不同于三权分立学说，又不同于政治与行政二分法的学说，这是马克思主义的观点。议即立法权，行即行政权，议行合一即指立法权与行政权紧密结合，统一运行。

3.行政权力的特征

行政权力作为国家权力的一种，既有一般国家权力的共同特征，又有着不同于其他国家权力的结构与内容。行政权力与其他国家权力相比，具有如下特征：

（1）公益性。行政权力是一种公权力，它的存在和行使绝不是为了追求行政权力主体自身的利益。行政权力的目的是要通过执行国家的法律、法规、政策等来有效地实现国家意志，而国家意志在本质上是公共利益的体现。因此，行政权力行使的目的是为了实现公共利益，而不是为了实现某一个党派、某一个团体、某一个企业的利益。

（2）优益性。由于行政权力的行使以实现公共利益为目标，因此国家为行政权力的有效行使设定了一系列的保障条件，使得行政机关在行使行政权力时，依法享有一定的行政优先权和受益权。

（3）强制性。国家行政机关为了社会公共利益的实现，必须要让体现公共利益的国家法律、法规、政策等得到落实，这使得行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令，强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显著特征。当然，行政权力行使的强制性并不排除行政权力在行使中也会存在某些具体的非强制性的行政方式，例如行政指导、行政合同等。即便如此，强制力也是作为一种后盾力量而经常性地起作用的。

（4）单方面性。行政权力的行使目的是为了国家利益和公共利益，因此，作为国家利益和公共利益的代表的行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。尽管随着行政民主化的发展，现代社会中的行政相对方已经有机会广泛地参与行政决策以及行政行为的实施，但这种参与仍然主要是起一种建议的作用，这种建议是否被采纳或被接受将取决于行政主体的意志。

（5）不可处分性。行政权力是权力与职责的统一，这种统一性决定了行政权力是不能自由处分的。作为行政权力行使主体的行政机关必须严格按照法律、法规的规定来行使行政权力，没有法律上的依据，行政机关不能随意增加、减少或者转让对行政权力的行使，更不能放弃对行政权力的行使。

（6）广泛性。现代行政权力行使的范围除涉及治安、税务、外交、军事等传统事务外，还包括了经济、科技、文化教育、卫生、社会福利、环境保护等社会生活的所有领域。这种行政权管辖到公民几乎从摇篮到坟墓的一生的所有事务，是其他国家权力所不可涉的。

（二）行政权力的分配

1.行政权力的初次分配

行政权力的初次分配指行政权力首先在中央政府和地方政府之间以及各专业管理领域之间进行的分配。这种分配一般从以下两个方面进行：

（1）结构性分配。这是根据行政权力的层次性而对其所作的纵向垂直性分割，主要表现为中央政府和地方政府的行政权力分配。这种分配的结果使行政主体呈现出等级差别，层次越高，权力也就越大。一般而言，在单一制国家中，中央政府分配的权力要多于地方政府；在复合制国家中，中央政府与地方政府的权力则大体对等。不过，在当代世界各国政府中，随着市场经济多元利益主体的形成，地方政府权力逐渐扩大已成为一种发展趋势。

（2）功能性分配。这是根据行政权力所承担的任务对其进行的横向水平分割，主要表现为各专业管理领域行政权力的分配。这种分配是根据行政权力作用客体的不同和承担任务的不同而对行政权力在各个专业领域之间进行的一种横向分配，分配的结果形成了各个专业领域的行政管理权力。行政权力在各专业管理领域的分配，使行政主体呈现出专业领域的差别。行政机构设置中部门与部门之间的关系，可以看作是各专业领域行政权力分配的结果。

行政权力在行政组织之间既纵向配置给各级政府，又横向在同级政府各职能部门之间进行科学分解，共同构成一个纵横交错、相互联系和制约的行政权力网络，推动行政系统的正常运转。

2.行政权力的再分配

行政权力的再分配指行政权力在一个具体的行政机关内部所进行的分配，行政权力的再分配主要是通过逐级授权的途径实现的。

（1）行政授权的性质。所谓行政授权是指行政组织内部上级行政机关依法定程序把某些行政权力授予下级行政机关或公务人员行使，下级行政机关或公务人员获得授权后，就可以在授权范围内自主地处理有关的行政事务。在行政授权关系中，授权者对被授权者有指挥和监督的权力，被授权者对授权者有按要求完成任务的义务。行政授权既可以减少上级行政机关的负担，使之有时间处理重大问题，又可以提高下级的工作能力，充分发挥其专长，还可以对下级产生巨大的激励和推动作用，因此，行政授权的意义是非常重大的。

行政授权就性质而论是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体的一种管理行为，这一性质包含了三方面的主要内容：

①行政授权从本质上讲是行政组织内部权力分配的特定方式。它通过上下级行政主体之间在不同层次上的授权与被授权，形成一种权力配置体系，从而不断适应行政工作的发展变化。

②行政授权实际上是领导活动的一部分。授权行为一般是上级给下级分配或布置任务，因而是上级对于下级的一种领导或管理行为。所以，行政授权也可以看作是领导方法或者是领导艺术问题。

③行政授权也是一种行政职权与职责高度统一的管理行为。上级指派任务也就是将一定的职权和责任同时交给下级，下级在行使权力的同时也担负有相应的责任。这样，就导致一个权责体系的产生。(www.xing528.com)

（2）行政授权的方式。根据行政工作内容的重要程度、上级行政主体的管理水平以及下级行政主体的工作能力等综合情况，可将行政授权分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权。

充分授权也叫一般授权，是指上级行政主体在给下级分派任务时，允许下级按照自己的思路和想法决定行动方案，发挥自己的积极性和创造性去努力工作，达到目标。以这种方式进行的授权通常是上级向下级发布一般工作指示，而不是要求下级完成特定的任务。绝大多数的行政授权都属于这一类。

不充分授权也叫特定授权或称刚性授权，是指上级领导对下级的工作范围、内容、应达到的绩效目标、完成工作的具体途径都有详细的规定，下级必须严格按照上级领导的意图开展工作，执行上级领导发布的各项指示。这种授权形式通常适用于一些重大的事项或任务。由于事关重大，上级领导不能不负起主要责任，授予下级以有限的开展工作的权力。

制约授权又叫复合授权，是把某项任务的职权，分解授予两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以避免出现疏漏。当工作难度较大，技术性较强而容易疏漏，不宜进行充分授权，或者是领导者本人专业知识不足无法实施不充分授权时可采用制约授权。这种方式的授权通常需要授权者利用助理的帮助和协商。

弹性授权也叫动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采取不同的授权方式。这种授权适用于对复杂的任务或对下级的能力、水平无充分把握以及环境、条件多变的情况。

（3）行政授权过程。行政授权的一般步骤是：

①确定授权内容。根据行政任务，行政领导必须确定其工作的内容与范围，然后对这些工作进行分析比较，确定哪些是自己应该做的，哪些是应交由下级行政机关去处理的。

②选择授权对象。行政授权内容确定后，上级领导便要在下级中选择适当的授权对象。选择授权对象时所依据的是指派工作的性质、工作量的大小、工作的重要性以及复杂性的程度等。

③规定授权目标和责任。行政授权后一般都采取目标管理形式，故上级领导在授予下级权力后要对其工作所应达到的目标、成果以及完成工作的权限和所应负的责任等都作出明确的规定。

④正式授予权力。授权可以采取开会任命的方式，也可以采取发文件、任命书或聘书等方式进行。

⑤检查授权工作结果。上级领导检查授权工作结果可以通过要求下级定期填报表格、提出书面报告，或者被授权者定期做述职报告等方式进行。

（三）行政权力的运行

1.行政权力运行过程中的负效应

行政权力是人们实现公共利益的工具。行政权力如果得到正当、有效的行使，将能极大地促进经济、社会与科技的发展。但是，行政权力毕竟是一种能够控制他人意志的强制性力量，如果使用不当，将会给国家和公民带来灾难。行政权力运行过程中的负效应是指行政主体在行使行政权力的过程中所产生的违背行政根本目的的结果和现象。主要表现在：

（1）利益倒错，公仆变成主人。

（2）权力角逐，手段变成目的。

（3）权力僭越（超越本分），职权扩张为特权。

（4）传统惯性，导致权力滥用。

2.行政权力运行的原则

行政权力运行过程中应遵循一定的原则。

（1）为人民服务的原则。行政权力是一种国家权力，这种国家权力最终是由人民赋予的。因此，行政权力的行使必须以人民的利益为出发点，符合为人民服务的目的。

（2）依据法律的原则。行政机关在行使行政权力时必须有法律依据，这是现代依法行政对于行政机关行使行政权力的基本要求。

（3）不超越权限的原则。超越职权是指行政机关所作的行政决定超越了法律、法规规定或授权的范围。“越权无效”是法治行政的精髓。因此，行政权力的行使必须在法定的权限范围之内才是有效的。行政机关在无法律依据时，不得随意作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定，否则就要承担相应的法律责任。

（4）遵守程序的原则。行政程序作为规范行政权力，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提。在一定意义上，只有程序正义才是真正看得见的正义。程序一旦为法律所规定，就应得到行政机关的遵守。

（5）公正原则。公正地行使行政权力，对于行政机关来说，是树立行政权威的源泉；对于行政管理相对方来说，是信任行政权力的基础，也是行政权具有执行力的保证。排除各种可能造成不平等或偏见的因素，是行政权力公正行使的基本内容，也是行政民主化的必然要求。

（6）公开原则。公开是政府活动公开化的具体体现，是公民参政权的延伸。行政权力行使的公开性将提高公民对行政机关的信任度，使公民能够监督行政机关及其工作人员是否依法行政，从而有利于行政机关克服官僚主义，同时也保障了公民对于政府工作的了解权和监督权。

（7）权责统一的原则。行政权力的行使，如果只有权力而没有责任，掌权者就会毫无顾忌地滥用权力。因此，行政权力的行使必须坚持有权必有责的原则。责任既是对行政权力行使的约束，也是让掌权者被赋予一种使命感，从而使掌权者能够本着对国家负责、对人民负责的态度去行使权力。

3.限制行政权力的滥用

行政权力的滥用是行政主体在行使权力过程中所产生的违背行政根本目的的某种结果和现象。其主要表现有：

（1）追求不正当目的。行政权力作为国家权力，能够对社会价值进行权威性的分配。但由于行政权力在行使时必须有一个人格化的过程，如果缺乏相应的利益协调和权力制约机制，公职人员就有可能为了追求自己的私人利益而置国家利益于不顾，用国家权力来满足私人利益的需要，以致使自己变成贪官污吏。

（2）不相关的考虑。在行使行政权时，考虑了不应当考虑的因素，或者没有考虑应当考虑的因素，都是不相关的考虑。在行政管理实践中，我们常见的人情行政、关系行政、金钱行政等，都是不相关的考虑的表现。不相关的考虑会导致不合理的行政决定，是对行政权力的滥用。

对行政权力的制约应该是一项系统工程，这就要求我们在完善行政权力的同时，必须确立一套完善合理的制约机制，以求最大限度地防止随时可能出现的行政权力的滥用。我们以为对行政权力的制约机制可以包括两方面：

（1）他律机制。孟德斯鸠认为，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”^[9]分权与制衡是现代政治权力制约的必然选择。所以，他律机制是制约行政权力的根本措施。他律机制就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。

（2）自律机制。即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。