公共行政学新编：行政体制概述与作用

一、行政体制概述

（一）对行政体制概念的解读

对于行政体制这一概念，理论界和实务界存在着不同的理解。归纳而言，大致有两种代表性观点：

一种观点是从主体的角度来界定行政体制。比如，有学者把行政体制作狭义和广义上的区别。认为狭义的行政体制特指政府体制，广义上的行政体制包括了执政党在内的一切国家机关体制。就我国政治发展的现状而言，行政体制改革应取其狭义。^[1]与此相似的另一位学者从“政府”这一概念着手把行政管理体制亦作广义和狭义之分，认为广义的行政管理体制涉及与国家公共行政管理相关联的诸方面的法权主体及其相互关系，并以这些法权主体相互关系的改变或调整为体制改革的核心内容；而狭义的行政管理体制特指以政府即国家行政机关为中心的行政系统^[2]。

另一种观点就是直接从内容或要素的角度来界定行政体制。当然，对于行政体制具体应包括哪些内容，学者们的认识并不一致。比如，有学者认为行政体制应包括相互关联的双重含义：一是行政管理的组织结构体制，即由机构设置、人员配备、职能分工、法规制度等要素相互联结的组合形式；二是行政管理的运行机制，指按照行政管理的运行规律、特点，为实现其总体目标所采取的调节手段、方式和方法^[3]。有学者认为，行政体制是以一定的行政思想和观念作指导的，由国家宪法法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织机构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态^[4]。还有学者认为，行政体制是制度化的行政关系及其相关的政治关系，是有关行政的“体”（行政主体、行政客体和有关政治主体及其基本关系）和“制”（相关基本制度）的总和^[5]。

在罗列和分析上述不同观点时，我们不难发现学者对行政体制的描述有着或多或少的差异，但基本属于观察角度不同而形成的各自认识。实质上这些观点是基本相同的，也即着重以政府职能、行政权力为核心，并结合与此相关的组织机构、运行方式等问题来构建行政体制的内在结构，以此把握行政体制的边界。

其实，行政体制是一个宏观的但又有具体、深刻内容的概念，它首先是一套涉及行政系统或政府系统的体系和制度，不仅涵盖各级政府自身内部的权力结构，也包括了这些权力合理有效运行的一系列制度。我们认为，行政体制的概念可以从广义和狭义两个方面来界定。狭义上的行政体制就是为了确保国家目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称。而广义上的行政体制除了狭义的界定外，还包括为顺利实现这些制度所匹配的相关制度（如公务员制度、社会自治组织制度、公共财政制度等）的总称。本书将主要集中于狭义上的行政体制展开研究和叙述。

（二）行政体制的主要内容

从概念出发，我们可以进一步认识行政体制所包含的主要内容。

1.职能定位

“职能”一词包含“职责”和“功能”两方面。行政职能或政府职能就是指行政机关在管理国家和社会事务，并为社会提供公共服务过程中的基本职责和功能作用。行政职能的定位是根据某个时期内国家的政治、经济、文化、社会发展状况和形势，确定各级政府以及政府各部门应当履行的职责与功能。由于政府的权力、机构、规模、组织形式和管理模式都主要由政府的职能所决定，所以政府职能“反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用”^[6]。

在现代社会，政府的基本职能主要有3项：一是安全保障职能。对外，政府要行使国家主权，积极参与国际政治事务，抵御外来侵略和侵害国家主权的行为。对内，政府要确保国家统一，防止分裂，确保公民的人身安全和财产安全，维护经济秩序和社会生活秩序，保护公共利益。二是经济管理职能。现代国家肩负着发展经济、开发资源、发展社会生产力、提高人民生活水平、提升综合国力的重任。政府对经济的管理，既要在宏观上保持经济总量平衡、产业结构优化、健全宏观调控体系和调控手段，又要在微观上制定行业政策和市场准入制度、维护行业平等竞争、保护市场主体的合法权益等。三是社会管理职能。社会管理的范围十分广泛，包括文化艺术、科技、教育、卫生、就业、社会保障以及预警和应急机制等各方面。

行政职能在行政体制中占有重要地位，是确定各级政府权力范围和任务的基础。任何一个政府机关的活动内容和任务都必须根据已经确定的职能来开展和进行，否则就有可能导致政府职能的越位、缺位和错位。此外，在现代社会里，由于政府不再仅仅指国家的职能、作用和活动，同时也指国家以外的、以非营利为目的，以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织——如律协、消协、村民委员会等——的职能、作用和活动^[7]，所以，现代公共行政的发展也使得政府职能定位成为调整政府与社会、与市场、与公民个人之间关系的重要内容和手段。

2.权力配置

在政治学上，权力是指一种广泛的影响力或支配力，它强调的是事物的相互作用以及这种作用的不平衡性，也就是一定主体对一定客体的支配，通过这种支配使客体的行为符合主体的目的性^[8]。行政权力是指各级政府机关以及其他依法履行公共管理和服务职能的行政主体在履行职能的过程中，依照法律法规的规定所享有的影响力或支配力。

行政权力和行政职能是两个关系极其密切的范畴。行政权力和行政职能之间实际上是手段与目的的关系：行政职能的设定为各级政府确定了工作的任务方向和价值目标，而行政权力则为各级政府完成这些任务创造了条件和途径。因此，行政权力的配置应与其职能联系在一起，每一个政府机关无论拥有什么权力、多大权力，都应当是其职能的反映。具体说来，行政权力的配置主要包括以下方面：一是行政权力在中央与地方各级政府之间的配置；二是行政权力在没有隶属关系的同级政府之间的配置；三是行政权力在同一级政府内各部门之间的配置；四是行政权力在具体一个部门内各个机构之间的配置。

与权力配置直接相关的是政府的机构设置。由于政府机构是行政权力的具体承担者，所以在一级政府内部，究竟应当设置哪些机构、多少机构，应当赋予各类机构何种地位和权限，都主要由各个机构的权力配置所决定。当然，行政机构的设置还要遵循行政管理自身的规律。

3.运行规则

此处讲的运行规则是指行政权力的运行所要遵循的基本规则。“运行”本是物理学上的术语，指物体运动和行进的过程，强调物体的一种运动状态。行政权力的运行则是行政权力在各级政府及政府各部门之间进行界分和配置的基础上，在行政系统内部的运作过程。它强调行政权力在上下级政府之间、同级政府之间以及本级政府内各部门之间的运动和行进。行政权力的运行贯穿于行政权力行使的所有环节，如决策、执行、监督、协调等等。

行政权力的运行规则是引导、规范和制约行政权力运行的基本轨迹以及以此为基础的制度体系。如同体育比赛需要规范参赛选手的比赛规则、市场竞争需要引导和监督各类市场主体的竞争规则一样，行政机关在行使行政权力时也需要一套规则的引导、规范和制约。由于行政权力的运行涉及资金、人事、过程、项目等大量公共资源的配置和使用，所以行政权力的运行有没有规则、有什么样的规则就显得十分重要。当然，对规则的内容，不同的人可能有不同的理解。普遍认为，引导和制约行政权力运行的应当是一套公开、明确、理性的，能够确保行政权力行使规范和科学的规则体系。(www.xing528.com)

在计划经济体制下，权力运行规则主要以命令和服从为基础。在市场经济深入发展的今天，传统的权力运行规则在逐渐瓦解，而新的权力（利）运行规则尚未完全建立，因而导致许多违背法治精神的“潜规则”的出现，如“跑部钱进”、“官出数字，数字出官”、“上有政策，下有对策”等。这些大量“潜规则”的存在使得行政权力运行偏离了正常轨道，背离了设置行政权力的初衷。

4.法律保障

法律规范应当是行政体制框架内的主要内容，不可缺少。当然，这里的法律指广义上的概念，即不仅包括法律、行政法规、地方性法规、政府规章、自治条例和单行条例，也包括法律原则和法律精神。

法治社会强调的依法行政就是以法律规则作为政府行为的基本依据，法律规则一旦制定出来，政府不能对此以政策修正或改变，行政首长更不能以行政命令变更法律规则。政策或行政首长的命令与法律规则相抵触时，执法机关应执行的是法律规则而非政策或命令。如果我们背离了“职权法定”原则，缺乏严格刚性的法律制度规范，政府部门就很容易出现职能交叉，政府机构改革也难以走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈；如果我们缺乏对权力配置和运行的法律规范和监督，“潜规则”等制度性腐败就会盛行。因此，行政体制不能也不可能回避法律的价值和作用。法律保障与职能定位、权力配置、运行规则等环节都有着十分重要的地位，可以也应当成为行政体制中的基本内容。

职能定位、权力配置、运行规则和法律保障是行政体制中4个基本内涵。其中，职能定位是基础，权力配置是核心，运行规则是关键，法律保障是手段，它们之间相互联系、相互作用，共同构成了行政体制的总体框架。

（三）行政体制的功能

行政体制的功能是指行政体制所存在的价值及发挥的积极作用。它具体体现在以下方面：

1.有力地促进了市场经济的纵深发展

行政体制的不断调整，逐步适应了从计划经济到市场经济变革的发展历程，而且在市场经济向纵深发展的过程中，仍然是十分重要的促进力量。一方面，我国经济的市场化程度较低，市场机制在经济运行、资源配置方面的作用还没有完全发挥出来；加上其自身诸如信息不对称、投机率高等弊端，使得单纯的市场调节还隐藏着不少危机。所以，需要加强政府在经济运行、市场监管中的调控能力，用政府调节和监管这只“有形的手”来弥补市场机制的缺陷。要实现这些目标，就要对政府职能进行新的定位，进一步划分政府与市场的产权边界和利益界分，并探索科学有效的调节和监督方式。另一方面，政府也应当顺应市场经济深入发展的形势，通过调整权力配置减少权限冲突，改革政府机构提高工作效率，提高政府在经济管理中的能力和水平，为企业和市场的进一步发展创造良好条件。

2.积极回应利益多元化社会结构的需要

在向市场经济体制转型过程中，经济规律使得政府不得不开始放松原本牢牢掌握在自己手中的权力，承认并开始保护企业、社会组织和个人的利益和价值。一元化的社会结构开始逐步瓦解，取而代之的是多元化的社会利益结构。不但社会个体之间的交往可以通过市场机制和契约机制来完成，而且政府也不可以像过去那样对社会生活事无巨细的控制和管理。此外，利益多元化还表现在地区利益、地方利益、行业利益的凸现，合作与竞争的共存，客观上也需要行政体制作出积极回应。

在我国，由于这种多元化社会结构本身就是在政府主导下的改革而逐步形成的，因而以政府职能、权力配置、运行规则等为主的行政体制的价值也因为社会结构的变迁而日益彰显。但一直以来我们对行政体制功能的理解大多是从经济角度出发，即行政体制必须不断适应经济发展和改革的需要，提出应以调整政府经济管理职能和权限为重点，但忽视了行政体制在调整收入分配、缩小贫富差距、完善社会保障、实现共享式发展等方面的价值。

实际上，经济改革带来的社会结构调整也是行政体制必须回应的重要方面。利益多元化的社会结构要求政府在社会管理理念上实现从控制本位向服务本位的转变，为各类利益主体的崛起和博弈提供良好的发展环境、平等的竞争机制、基本的公共设施以及完善的社会保障。所以，政府的职能定位、目标选择、权力配置、行政方式、运行规则、法律制度等要正视并积极回应多元利益主体崛起的现实，确保社会转型过程中理性、效率、稳定、公平精神的落实，使各类利益主体的价值在经济改革、社会转型的过程中能得到最大限度的体现，也确保社会各阶层都能及时分享改革发展带来的成果。

3.全力服务公共行政的有效开展

市场经济的深入发展、市民社会的逐步崛起和利益主体多元化的日益形成，加快了传统意义上的国家行政向公共行政转变的步伐。在此过程中，现代行政权呈现多元化的发展趋势，国家行政机关已不是唯一的行使行政权的主体。越来越多的非政府组织等参与到社会公共事务的管理和服务活动之中，这是市场机制所带来的必然结果，也是社会发展的基本规律。

公共行政的有效开展，要求对公权力进行重新调整和配置，以发挥社会自治的力量，保障公众在社会事务管理中的参与权利，而这些也都依赖于行政体制发挥其基础性的作用。因为没有具体的制度基础，公共行政的有效运行只能成为空谈。灵活、高效、务实的行政体制将改革公权力的行使方式，积极引入符合现代市场经济规律和价值理念的管理和服务手段，促进社会各部门的合理分工和资源的有效配置，推进公共行政的顺利开展。

4.努力推进行政法治的顺利发展

行政法治是现代法治建设的重要组成部分，它反映了经济社会发展对行政权力行使的全面要求，其核心的价值追求在于依法行政、建设法治政府。落实到法律制度上，就是作为国家权力体系中的政府及行政机关自身的组织结构、职能权限要有法律根据；行政机关在行使权力中的方式、程序要受法律的监督和制约；行政机关在行使权力时侵害了公民、法人或其他组织等行政相对人的权利，也应当被依法追究相应责任。

在行政法治的推进过程中，合理的行政体制建构或行政实体制度建设具有基础性的地位。但令人遗憾的是，三十余年的行政法治发展并没有对行政实体制度给予应有的重视，行政体制也始终没有完全纳入法治的轨道，这既影响了行政法治的发展，也不利于行政体制的完善。