学习和研究公共行政学的方法-公共行政学新编技巧

二、学习和研究公共行政学的方法

工欲善其事，必先利其器。要学好公共行政学就必须掌握科学的方法。公共行政学的研究方法很多，以下择其要者进行简要介绍。

1.规范研究的方法

规范研究是一种以价值问题为核心关注点、以解读和阐释文本为主要形式、通过严谨的逻辑构造来回答某个学科乃至人生与世界的“大问题”的研究方法^[15]。这种方法以求“真”为目标，着眼于建立一般理论和原则，偏重于价值思考，讨论“什么是好的”，事物应当是什么？事物的发展应当如何？当代行政活动“应该怎样做”？试图寻找一种理想状态的东西。公共行政领域需要富于批判性与建设性的规范研究。不过，当前中国的公共行政学研究总体上缺乏有质量的规范研究。一方面，我们对规范研究的质量标准缺乏应有的学术判断；另一方面，现有的规范研究太过沉迷于空泛的体系建构，缺乏针对行政实践的原创性理论^[16]。

2.实证研究的方法，或称经验研究法

任何社会科学的研究总不能摆脱规范与实证的二元化取向的格局，都是在规范研究与实证研究的张力场中成长的^[17]。现代行政学正是围绕着这两条理论主线不断发展起来的。只有同时熟悉它们各自的主要理论和操作方法，才能完整和准确地把握现代公共行政学。实证研究法以求“真”为取向，着眼于揭示客观事实，关注事物“是什么”，而不是“应当是什么”，这一方法认为价值的渗透会妨碍人们对客观事物本来面目的认识，因此力主价值中立。

3.历史研究的方法，又称史学研究法

要推进行政学科的发展就必须对前人就行政管理领域进行探索的实践进行总结，批判地继承前人的研究成果。要注重研究公共行政和公共行政学的起源、发展及演变沿革的过程，不同时期的不同特点和类型，以及历史情形对现实行政的影响和借鉴意义。著名学者拉施尔德曾说过：“没有地理和历史的相关知识，我们就无法评估社会现象的独特性和相对性——过去的知识有助于我们增长见识，并有助于我们深入了解当代行政架构和过程是怎样的，为什么会这样，以及它们的起源。”事实上，一种缺乏历史意识的中国公共行政学研究不仅不能帮助我们理解中国公共行政的过去，而且使得我们不能很好地理解目前实践的历史逻辑，也在一定程度上妨碍了我们理性而冷静地审视那些不断涌入的西方公共行政学理论^[18]。

4.调查研究的方法

公共行政学是一门理论性与实践性相统一的学科，所以一方面要勤学深思，掌握其基本原理和方法，运用逻辑思维对行政管理的现象进行归纳或演绎得出思想、观点；另一方面要把书本知识与行政管理的具体实践联系起来，用科学理论指导实践活动，同时用实践来检验理论，并总结实践中行之有效的经验和方法，探索行政管理活动的客观规律，以进一步丰富和发展公共行政学理论。“没有调查就没有发言权”。行政管理活动必须遵循国家的法律、法规，不能随心所欲、为所欲为，但同时又必须因时、因地、因人、因事制宜。而要做到这一点就必须做系统周密的调查研究。通过调查不仅可以接近事实的真相，而且能够发现行政管理的新现象和新问题。

5.比较分析的方法

比较研究法是公共行政学常用的一种方法，它既包括历时性比较，也包括共时性比较。国家不论大小、强弱，其政治和行政管理的制度、措施和运作方法总有长短、得失、优劣，对不同时期、不同国家的行政组织、行政行为和行政文化、不同行政制度或行政模式、不同公共政策选择等方面进行比较，可以拓展视野，开阔思路，可以明辨是非，权衡得失，也可以发现行政管理过程中的共性与个性，或者说是相似性与差异性，总结出其中的客观规律。当然，在使用这一方法时必须注意其可比性，防止刻意模仿和照搬照抄。

6.系统分析的方法

系统分析方法又称生态研究法或环境研究法，是指运用系统工程的理论和方法分析研究行政现象和行政过程，把行政管理的各构成要素以及各个环节和层次，视为一个相互关联的整体进行研究。众所周知，行政系统、行政活动是社会系统及社会活动中的重要组成部分，它们之间相互影响，相互制约。社会系统为行政系统提供支持、要求、资源、供应，行政系统反过来为社会系统提供服务和产品。社会系统为行政系统提供生存和发展的环境，行政系统反过来影响和推动社会的发展。运用系统分析方法就是将相关行政活动、行政过程乃至整个社会环境视为一个有机整体，着重研究各个相关部分的相互影响、双向往来、动态平衡、彼此关系，进而寻求最优化的行政选择。

7.案例分析的方法

案例分析法又称案例研究法。案例分析法在医学、法学等领域的成功采用，引起了公共行政学科的重视并被采纳。案例分析法的特点是对已经发生的真实而典型的行政事件，通过广泛收集各种可能的资料，以公正的观察者的态度撰写成文，以供分析研究和借鉴之用。它不仅有利于我们生动具体地加深对行政管理理论知识的理解，而且可以提高我们分析和解决实际问题的能力。

思考题

1.如何理解行政和行政管理？

2.简述公共行政学的学科特点。

3.试述威尔逊的行政思想。

4.简述新公共行政学的主要理论观点。

5.简述新公共管理理论评析。

6.简述学习公共行政学的目的和意义。

7.如何学好公共行政学？

案　例

澳门的官员财产申报及其启示

据中新网（2012年）3月5日电：中国国务院总理温家宝5日在政府工作报告中说，各级领导干部特别是高级干部要坚决执行中央关于报告个人经济和财产，包括收入、住房、投资以及配偶子女从业等重大事项的规定，并自觉接受纪检部门的监督。

你是出于公心，你怕什么呢

陈明金曾以痛斥政府机构臃肿、炮轰官员答问敷衍成为澳门年度曝光率最高的议员之一。“你是出于公心，怕什么呢！”陈明金说，这是民意代表、从政者需要负责的，也是基本的要求。近日又以全国政协委员身份接受《南都周刊》采访时说财产公开是从政基本要求而引发热议。这要追溯到去年12月，澳门立法会的一般性讨论上，官员财产公开的法案获全票通过。从2012年起，澳门所有副局级以上官员将公开自己的财产状况，接受公众检视。

澳门规定，不申报或故意不实申报者可以处以刑事处罚，即触犯“违令罪”，处最高1年徒刑或科罚金。故意作不准确申报会触及刑法典“作虚假之当事人陈述或声明罪”，可处最高3年徒刑或科罚金。预计2012年上半年起，澳门所有副局级以上官员将公开自己的财产状况。（2011年12月20日《人民日报》）

引发热议的主要焦点还是聚焦在大陆官员公开财产上。早在20世纪80年代，有关部门就提出建立干部财产申报制度。1994年，全国人大常委会就已将《财产申报法》正式列入立法规划，可这些都形同虚设。澳门用了8年，做到了官员公开财产以及完备的法律配套，而我们提出县处级以上干部申报财产是在1995年，可是这近20年的官员公开财产制度发展去了哪里？ 当然，你会说大陆地大人多，但是这不是理由。我相信这里更大的理由应该是其中的利益博弈。

博弈中的罪与罚

2007年，澳门发生运输司司长欧文龙贪污腐败案，引发了澳门各界对公开政府官员财产的呼声，这也是澳门历史上贪污腐败职位权力最高的官员。正是由于欧文龙案之后，澳门政府以及各界越来越意识到公开官员财产的重要性。接着澳门廉政公署即开始对财产申报法律展开检讨和修订。2011年12月，澳门立法会的一般性讨论上，官员财产公开的法案获全票通过。(www.xing528.com)

这里可以看出澳门的公开官员财产也不是一蹴而就，也是通过吸取教训，总结经验后得出的结论。澳门的官员财产申报并未像台湾、香港那样，从申报伊始就走向公开。澳门官员财产申报始于1998年，从主要官员（行政长官、司长、立法会议员、司法官、行政会成员等“政治职位据位人”），再到2012年的澳门所有副局级以上官员公开自己的财产状况。此项制度也是从申报保密走向公开的过程。实施一开始，政府官员申报结束后，大小官员的财产资料被要求严格保密，公众不能随便查阅。司法官、廉政专员或警局在对当事人展开刑事调查时才能调取官员财产资料。官员申报财产却不公开，其弊端在被称为澳门“世纪贪腐案”的欧文龙案中集中展现出来。正是由于运输司司长欧文龙贪污腐败案的出现让澳门各界认识到财产申报而不公开的危害性的存在，这个教训也着实惨痛而巨大。

港台经验为澳门指路

澳门政府在走过如此之弯路之后，越来越意识到学习台港公开官员财产之重要性。台湾的“公职人员财产申报法”在1993年已经获得通过，它和“公职人员财产申报资料审核及查阅办法”等法规一起确立了关于官员财产的强制申报、强制公开、强制信托、强制处罚四大原则。据《学习时报》新闻介绍，香港地区财产申报主体主要包括两个层次：一是特区政府指定的27个主要职位，包括政务司司长、财政司司长、律政司司长等；二是包括上述职位人员的政务助理和私人秘书，以及其余的所有首长级职位。这些都为澳门官员财产公开做了很好的引导和示范。尤其在现任澳门特首崔世安上任后，积极推动官员财产申报透明度的提高，使得澳门官员财产申报公开得以全面实施。

还有我们更可以注意到的几个细节，在官员财产申报公开的同时也包括他们的配偶及子女也要申报财产公开。

据吴杰在港台澳三地官员财产公开制观察的文章中说：综合看港台澳三地的财产申报及公开制度，把级别最高的部分官员纳入公开范围是它们的共同点，这一点与大陆目前部分地区实行的财产公开制存在很大差别。

澳门官员公开财产的启示录

内地应学澳门官员财产申报公开经验，澳门9年换来官员财产公开，内地用17年也未能做到。大陆现行的“关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定”是1995年实施的。这种模式既陈旧不符合时代发展又不完全申报，申报也只是申报收入不申报财产，不公开财产，其实无论是官方司法检查机构，还是人大立法机构，甚至随便问一个公众，都知道作用不大。或许，在此利益博弈中的各方都会给出诸多理由，比如涉及高层、涉及面太大太广、涉及官员隐私等等。于是，官员财产会开制度，虽然各界呼声很高，反响很大，但反腐机构和立法机构叶公好龙。所以大陆官员公开财产制度的建立仍旧遥遥无期。

官员财产公开每年都会提，今年两会也不例外。据报道称，全国人大代表韩德云连续6年提交“关于建立官员财产公开制度的建议”。韩先生这种不放弃的执著精神，着实让人敬佩。官员财产公开，是利国、利民，也应该是利官的大好事，但为什么久拖不决，难以列入立法计划呢？

从2009年初以来新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳、安徽庐江等国内几地的官员财产公示试点情况看，其针对性不够强，未从主要官员做起，其实质作用需要接受历史检验。希望从中可以看出，这小迈一步是为大改革做准备。陈明金说得好：要么你就全心去做你的生意，你做多大都可以，要么你做公职为人民服务，你就要付出公开财产的代价。其实，个人认为，你要是生财有道，出于公心，无违纪违德，又何必害怕财产的公开呢？

其实，我们不难看出政府对反腐事业的决心，但也遇到一些困难，尤其是这些困难被绕进了一个恶性循环的怪圈。比如不断设立反腐机构，机构不断臃肿庞大，反腐机构利益扩大化，下马腐败的却更多地从反腐机构中出来，接着又一个循环，继续设立反腐机构。可为什么就对官员财产公开制度充耳不闻，十分难以理解。

全世界目前有近100个国家和地区通过财产公开实现对官员权力的监督确保廉洁，都取得了较好的效果。可以发现，这不是不知道怎么做，而是不愿意那么做。这是使得反腐进入恶性循环的怪圈的主要原因。其实这个原因很简单，只要“撕破脸皮”，将一个实施16年之久的“关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定”，公开听证修改，促成官员财产公开制度的形成，以法律的形式向前推进一步，就会立马引发连锁反应，发生质的变化，效果也将会很明显，我觉得这应该成为整个中国的反腐常态。

资料来源：雅虎海外网2012年04月01日07：46 http://overseas.cn.yahoo.com/ypen/20120401/963712.html。

【问题】　如何理解行政管理的公共性？结合案例谈谈你对实行“官员财产申报制度”的意义和对澳门官员公开财产启示的认识。

【注释】

[1]LD怀特.行政学导论.纽约：麦克米伦出版公司，1955：3

[2]JM费富纳，R.V.普莱休斯.行政学.纽约：罗纳德出版公司，1955：6

[3]Rosenbloom David H.Public Administration： Understanding Management，Politics and Law in the Public Sector，4th ed，New York： McGraw-Hill，1998：6.转引自吴琼恩，周光辉，魏娜，卢伟斯.公共行政学.北京：北京大学出版社，2006：7

[4]张润书.行政学.台北：三民书局，1998：10

[5]郭小聪.行政管理学（第二版）.北京：中国人民大学出版社，2008：7-8

[6]张金鉴.行政学典范.台北：台湾行政学会印行，1971：9-10

[7]张永桃.行政学.北京：高等教育出版社，2009：6

[8]张国庆.行政管理学概论（第二版）.北京：北京大学出版社，2000：12

[9]N.J.M.Nelissen.Public Administration at the Edge of a New Millennium： Megatrends in the Science of Public Administration in Western Europe.International Journal of Organization Theory and Behavior，1998.1（3）.261

[10]张国庆.行政管理学概论.北京：北京大学出版社，2000：28

[11]威尔逊.行政学之研究.国外政治学，198（76）

[12]弗里德里克森.新公共行政学（英文版）.亚拉巴马：亚拉巴马大学出版社，1980：38

[13]菲利克斯·A.尼格罗等.公共行政学简明教程.郭晓来等译.中共中央党校出版社，1997：22

[14]王江河.行政管理学.北京：经济科学出版社，2010：1

[15]颜昌武，牛美丽.公共行政学中的规范研究.公共行政评论.2009（1）

[16]颜昌武，牛美丽.公共行政学中的规范研究.公共行政评论.2009（1）

[17]胡伟.在经验与规范之间：合理性理论的二元取向及意义.学术月刊，1999（12）

[18]马骏，刘亚平.中国公共行政学的“身份危机”.中国人民大学学报，2007（4）