公共行政学的兴起和发展

一、公共行政学在西方国家的兴起和发展

1845年，法国科学家安培（A.M.Ampere）在《关于科学的哲学的论述》一文中建议设立专门研究政府管理的行政科学，后称为官房学。

1865年德国学者冯·史坦因出版了《行政学》一书，最早使用“行政学”一词，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。

19世纪末20世纪初，公共行政学作为一门独立的学科在美国应运而生。关于公共行政学的发展阶段，学者们根据不同标准有着不同的划分，我们主要以研究重心的转移为依据将公共行政学的发展划分为以下4个阶段：

（一）科学管理时期（19世纪末20世纪初～20世纪20年代）

1.威尔逊

1887年，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统的威尔逊在美国的《政治学季刊》上发表了著名论文《公共行政之研究》（The Study of Public Administration），主张把公共行政管理作为一门独立的学科来进行研究，提出“美国应当有一门关于行政的学科。这门学科探索的是怎样整顿政府，提高政府工作效率……使政府以高度责任感圆满地完成其工作”。

威尔逊以政治与行政的区分为基础，提出建立公共行政学学科的必要性，研究的目的、任务以及研究方法，其主要的思想观点^[11]是：

（1）主张政治与行政相分离。威尔逊提出：国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法才是正确的。“政治是‘在重大而且普遍性的事项’方面的国家活动，行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成。”“行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外，行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构。”“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府，它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的那部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。”

威尔逊认为，将政治问题和行政问题联系在一起是政党分赃制的弊端所在。政治领域和行政领域完全可以泾渭分明地划分开来，一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。行政人员工作的专业技术性使之独立于政治之外，这样可以减少政党分赃制的弊端。

（2）在将政治和行政区分为“政务”和“事务”的同时，威尔逊进一步提出了他的行政集权的理念：“巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。……只要权力并不是不负责任的，那它就绝没有危险性。如果权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那它就会变得模糊不清。而如果权力是模糊不清的，那它就会被弄成是不负责了。但是，如果权力是集中在各部门的首脑和部门所属各机关的首脑身上，那它就很容易受到监督和质询。”要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；为了效率，应当适当牺牲民主。

（3）提出公共行政学研究的必要性、可能性、研究的目标及任务。威尔逊指出，由于长期以来“麻烦的事情几乎都出在政府结构方面，因此结构问题就成为吸引人们思考的焦点。当时在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员注意的问题。那时候政府的职能很简单，因为生活本身就很简单”。因此所有的政治学论著仅仅围绕着政府的构成方式、国家的性质、主权的本质和地位、人民的权力和君主的特权等问题进行思考、争辩和论证，而行政管理则被看作是“实际工作中的细节问题，只需在专家学者们就理论原则取得一致意见后由办事人员进行处理”，所以一直未受到人们的重视。但是随着社会的发展，政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。“行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务”。如果说，我们“在以往许多世纪当中就可以明显地看出政府活动方面的困难在不断汇集起来，那么在我们所处的世纪则是眼看着这些困难正在堆积成无与伦比的高峰”。

传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面。

“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”，“我们的政府如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。其经历和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。……我们现在面临着需要更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”。

威尔逊进一步指出，“在与行政职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性”，“所有相类似的政府，它们在行政管理方面的合法目的也是相同的”，因而可以把行政作为一个相对独立的研究领域，采用科学方法寻找其规律性，找到为人们所认同的，适用于所有政府“进行良好行政管理的规则”的普遍的理论，以建立一支训练有素的文官队伍，从而把那些没有经过训练而仅仅依靠经验办事的人员，“从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来”，以“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”。“这就是为什么会有这样一门学科的理由之一”。

据此，威尔逊明确提出“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面的尽可能少的成本完成这些适当的工作”。威尔逊还特别强调，公共行政学的研究不能只局限于“纯粹技术细节的那种单调内容”，要研究和形成“比较高深的理论”。“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之上。”

此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。

威尔逊的上述观点勾画出公共行政学研究对象的大致框架，而政治与行政两分法则是这一框架的重要基础。这篇文章的问世被认为是行政学产生的标志。威尔逊的思想经由古德诺加以系统论证，形成了被公认的公共行政学传统，并对公共行政学以后的发展产生了深远影响，这种影响一直持续到20世纪60年代。

2.古德诺的贡献

如果说作为公共行政科学产生的重要基础的政治与行政相区分的观点在威尔逊那里还是一个粗略的划分（他没有对此进行实际研究，也没有提出政治与行政两者之间关系的系统的分析和理论论证）的话，那么在古德诺那里，这一缺憾得到了弥补。

古德诺曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问，1900年出版《政治与行政：对政府的研究》一书，对政治与行政的分离理论进一步作了系统发挥，这就为创建系统的公共行政学提供了理论基础。《政治与行政：对政府的研究》是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一。

（1）古德诺认为，传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已（对此进行了全面系统的论证），主张否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。

古德诺批评了孟德斯鸠的三权分立原则，提出政治与行政的协调机制。他认为，一个政府机关只行使其中的一种权力仅仅是一种极端的形式，“这种极端的形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府职能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。“一种行为准则，即国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。”

（2）古德诺认为，在所有的政府体制中都存在着“两种性质截然不同的政府职能”，这两种职能可以分别称为“政治”与“行政”。政治或政策与国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。

（3）为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等排斥在行政之外。为了克服当时盛行的“政党分赃制”所带来的不良后果，古德诺提出要对文官制度进行改革，将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官不得参与政党活动，以保证文官队伍的“政治中立”。

总之，政治与行政两分法的观点由威尔逊提出，经古德诺系统理论论证，它强调政治导向利益分配，而行政导向中立、效率、应用，把行政归结为技术性和应用性，使其管理特征凸现出来。两分法的实践意义在于“使行政发展和裁量……其范围通常是相当广泛的……合理的发展成一个性质截然不同的领域，摆脱了政治的干涉和介入。两分法成为进步党改革的重要工具，它在将职业化、专门技能和功绩制的价值观引入现行的政府事务管理的基础上，为公共活动的新标准提供了发展空间”。两分法的理论意义一般通常被认为是从4个方面为行政科学的产生提供了学科论证的基础：

其一，政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程。

其二，行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上。

其三，可以寻找类似于物理学的普遍原则，行政学研究可以由艺术转变为一门科学。

其四，行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。

不难看出，威尔逊与古德诺是公共行政学的拓荒者，尽管他们没有提出公共行政科学本身的若干范畴和具体的研究内容，但是却奠定了该学科产生和得以存在的理论基础和研究的传统，政治与行政两分法就是被公认为公共行政科学的重要传统。当然，公共行政科学的理论体系和研究的具体内容，主要是由以后的思想家们建构的。

3.韦伯——官僚集权组织理论

韦伯在行政学领域最重要的贡献是提出了官僚集权组织理论。1922年韦伯出版了《社会组织与经济组织理论》，认为，无论是大企业还是政府、军队、政党、教会等，都需要建立合理的组织进行管理；而最理想、最有效的组织形式是官僚集权组织。实行官僚制的组织，无论是在社会组织还是在经济组织之中，“精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中，一切都提高到最佳点”。这种官僚集权组织，是以合理合法的权力为基础，通过法律确定的职位的权力进行管理的。韦伯所提出的理想的官僚集权组织，是一种包含多种因素的行政组织体系：它实行分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化；它通过正式考试或者训练教育而获得的技术资格来挑选组织中的成员；在一般情况下，所有担任公职的人员都是任命的；行政管理人员领取固定的薪金，他们是专职的公职人员；行政管理人员不是他所管辖的那个单位的所有者；行政管理人员要遵守组织中规定的规则和纪律。韦伯坚定地认为，这种理想的行政组织体系能有效地提高行政效率，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面，都要优越于其他组织体系。韦伯提出的具有强烈政治学、社会学色彩的组织理论，为许多行政组织理论家所继承，成为西方公共行政学中行政组织理论研究的重要出发点，他所精心设计的行政组织蓝图为大型社会组织中提高行政效率提供了一种理性模式，因而被誉为“现代组织理论之父”。

韦伯提出职位和职权的非人格化原则、组织形态的层级化原则、组织运作的法规化原则、工作人员的专业化原则。他的官僚制理论也被认为是传统行政模式最重要的理论原则。因此有人说，“传统的公共行政理论在形式和方法上完全是和韦伯的官僚制理论一致的。”

4.怀特

怀特，美国人，行政学家，曾任芝加哥大学教授，美国文官委员会主席。1926年，怀特出版了《行政学导论》一书，全面反映了当时公共行政学的理论观点，被认为与威尔逊的《行政学研究》一样，对公共行政学成为一个独立的研究领域起了重要作用。《行政学导论》是美国第一本公共行政学的教科书，同时它的问世标志着作为一个独立学科，公共行政学最终形成。此外，他还出版有《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》等。

在《行政学导论》一书中，怀特坚持古德诺倡导的政治与行政两分论，采用理论的研究方法，对行政活动的基本原理，即行政活动的根源、一般规律、具有指导性的普遍法则以及在整个逻辑体系中成为公理的内容进行了比较系统、深入的分析。

怀特指出：“行政管理是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理。”他把公共行政的目标明确表述为：“公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效的利用……良好的行政千方百计追求的是：消除浪费、保护材料和资源、迅速而圆满地完成公众的目标。”

怀特的公共行政学理论也是围绕效率准则来建立的，他所关注的是影响行政效率的组织、人事、财务及法规几个方面，因此，把行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规，并把这些行政要素作为一个有机的体系加以综合考察和分析。怀特把效率作为公共行政学追求的目标，除了受到泰罗、韦伯效率理论的启示外，也反映了当时在由“议会主导”型国家向“行政主导”型国家转变过程中所出现的一种矛盾，即政府自身管理状况与公众对政府要求之间的矛盾。一方面，工业化、城市化带来了一系列前所未有的、与社会成员息息相关的复杂的社会问题，需要政府处理，由此而使政府职能扩大、权力增加、责任加重；另一方面，政府及其工作人员却存在着冗员充斥、素质不高、管理混乱、效率低下的问题，以致腐败盛行，公共资金浪费巨大，甚至公共工程承包合同中时有贿赂。这种矛盾不仅影响到政府的“形象”，而且还使社会各集团的矛盾激化。怀特强调行政效率并把它作为公共行政的一个目标，实际上正是想通过增进公共福利的途径获取公共利益，从而使政府与居民、居民与居民之间粘合为稳定的利益共同体。

5.古立克和厄威克

古立克，美国人，在哥伦比亚大学任教20多年，曾任美国财政部特别助理，1923年至1961年期间主持美国政府事务研究所工作。他还在国际组织中先后担任过政府计划、组织、都市管理、财政、人事等部门的负责人。古立克学术研究内容广泛、成果丰硕，在行政学领域的研究成果，集中反映在他和厄威克合编的于1937年出版的《管理科学论文集》一书中。在这本论文集中，他把科学管理理论有关管理职能的论述加以系统化，提出了著名的POSDCORB，即管理七职能论。这7种职能是：计划（Planning）、组织（Organising）、人事（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）、预算（Budgeting）。POSDCORB就是取这些职能的英文词的字头组成的。古立克提出的管理七职能说在西方被视为20世纪行政学理论的基石，因为这7个职能既构成了行政管理活动的基本内容，也为行政机关开展行政活动提供了基本指导原则。

厄威克（L.F.Urwick），英国人，曾任设在日内瓦的国际管理协会会长，一生编写过许多管理方面的著作。除了同古立克合编的《管理科学论文集》一书外，还有《管理的要素》、《英国科学管理的发展》、《组织的科学原则》、《管理备要》、《明天的管理》等。厄威克受韦伯的影响很大，他把行政组织和行政管理问题放到整个社会的经济、政治结构中去考察；在方法论上又受行为学派的影响，侧重心理分析，强调人的动机、创造性等因素在行政活动中的作用。他认为，管理应以发挥人的创造性为主旨，任何组织都要允许形成一定的“交流幅度”，成为一种使个人能够在精神上和体力上得到最大限度的发挥和提高的团体组合。厄威克最重要的理论贡献是提出了适用于一切组织的8项原则。这8项原则是：目标原则；相符原则；职责原则；组织层级原则；控制幅度原则；专业化原则；协调原则；明确性原则。这些原则至今被西方行政学奉之为行政组织的基本原则。

6.其他

美国人魏洛比（W.F.Willoughpy），曾任美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政治学和心理学，对经济和法律也颇有研究，曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。1928年，魏洛比发表了《行政学原理》一书。这是继怀特《行政学导论》之后出版的又一本有影响的公共行政学教材。他认为，财政、预算和物资管理是公共行政学的主要研究范畴之一，而这些内容常常被人们忽视了。因此，他用了比较大的篇幅来论证这些内容。这样，魏洛比就拓宽了公共行政学的研究范围，他对公共行政学的主要贡献也在于此。此外，魏洛比还有《现代国家的政府》等论著。

美国人费富纳（J.M.Pfiffner），曾多年在美国南加州大学任教，1946年出版了《行政学》一书。该书与怀特的《行政学导论》和魏洛比的《行政学原理》齐名，被称为三足鼎立的三大行政学教科书。他的其他主要著作还有《行政组织理论》和《行政学研究方法》等。

可以看出，科学管理时期的公共行政学思想以关于行政效率和行政组织的研究为特征，强调标准化、计划化、协调化和效率化。它关注的中心问题是，用什么样的组织方式来保证行政效率的提高。因此，效率作为公共行政学追求的最高目标，构成公共行政学思想的一大理论传统。正如古立克所说：“在行政科学中（无论是公共行政，还是私人行政），基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”

以政治与行政两分法和效率目标为基本点建立的公共行政学理论，既反映了这一时期公共行政学的理论贡献，又带有那个时期不可避免的明显缺陷：①它将政治与行政截然分开，忽视了政治因素对行政过程的影响；②它用封闭、静态的研究方法研究组织结构，忽视了组织与环境的关系；③它过分推崇效率原则而忽视了行政活动中公平、公正的最高价值取向；④片面强调人的物质需求及其满足，而忽视人的精神需求及其满足。

美国学者文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）在《美国公共行政的思想危机》一书中，将传统公共行政学思想称为威尔逊—韦伯范式，他指出这一思想的基本特征是：“单一权力中心”、“层级（等级）结构”、“政治与行政的严格分离”。如果说早先公共行政学思想曾经顺应和推动了工业化社会的发展，那么，随着社会变迁和公共行政学的进一步发展，威尔逊—韦伯范式的弊端逐步暴露出来，受到越来越多的批评以致激烈抨击，20世纪60年代，威尔逊—韦伯范式逐步为一种新的范式——民主行政范式所取代。

这一时期的公共行政学深受泰罗倡导的科学管理理论的影响，学者们将这一理论的许多原理、原则吸收、移植到政府研究之中，从而使行政管理理论深深地打上了科学管理思想的烙印：

（1）他们根据科学管理理论的整体性原则，开始重视对政府管理过程的考察，从政府管理的总过程中研究其中各个环节以及各个环节之间的联系；

（2）他们根据科学管理理论有关建立合适组织的原则，注重组织结构的研究，提出了政府管理中的组织原理；

（3）他们根据科学管理理论的协调化原则，强调行政组织与所属人员之间、行政人员之间的合作、协调一致和相互督促；

（4）他们根据科学管理理论的计划性和程序化原则，主张行政工作也要先拟定管理计划目标，再采用目标分解法，把大的行政目标分解为若干层次的子目标，以保证总目标有计划、有步骤地实现；

（5）他们还根据科学管理理论的核心原则——效率原则，着力寻求提高政府工作效率和节省开支的途径和方法等等。

总之，这一时期的行政学家在科学管理思想的影响下，借鉴企业经营管理的一些理论和原则，提出政府行政管理的一些理论和原则、原理，力图以此指导行政工作，提高行政效率。

（二）行为科学时期（20世纪30～60年代）

这一时期的行政管理理论认为，行政体制要提高效率和扩大能量，不能仅仅研究和改善行政组织和行政条件，不能漠视人的社会性和人的心理因素，而应当跳出“经济人”的理论的束缚，应当把在行政过程中活动着的人作为分析的中心，重视人与人之间的关系，重视研究人的行为与动机，以及人与行政组织的合作关系。有的学者把这一时期称为公共行政学的批评与转变的时期。

主要理论与学派有霍桑实验学派、社会系统学派、决策理论学派等。

1.霍桑实验学派

代表人物是美国哈佛大学教授埃尔顿·梅奥（Elton Mayo，1880—1949）和罗特利斯伯格（Eritz J.Roethlisberger，1898—1974）。他们主持了1927年到1932年在芝加哥西方电器公司霍桑工厂所进行的研究，即著名的霍桑实验。根据实验的结果，提出以下观点：①工人是“社会人”，不是“经济人”。人的本性是社会的，有着复杂的社会心理，金钱不是唯一的激励因素，影响人的生产积极性的因素还有社会和心理的因素。②除了正式组织以外，还存在着“非正式组织”。它与正式组织是相互依存的，是对正式组织的有效补充。要求管理人员依据效率逻辑和成本逻辑进行管理时，不能忽视感情逻辑。③工作效率的高低，不仅取决于工作条件和工作方法，而且在很大程度上取决于职工的工作情绪，即“士气”。④要有新型的领导，使正式组织的经济需要和非正式组织的社会需要取得平衡。霍桑实验学派强调人除了物质的需要外，还有更重要的需要，这就是社会需要，主要是良好的人际关系的需要。梅奥等人的研究，奠定了行为科学的理论基础。他们的观点主要反映在梅奥的《工业文明的人类问题》（1933）、《工业文明的社会问题》和罗特利斯伯格的《管理与士气》等著作中。

2.社会系统学派

代表人物和创始人是美国著名管理学家切斯特·I.巴纳德（Chester I.Barnard，1886—1961）。他的代表作是1938年出版的《管理人员的职能》。巴纳德系统地论述了正式组织、非正式组织的特性以及两者之间的关系，他把社会学的概念运用于管理的研究，并把研究的重点放在组织结构和逻辑分析上。

（1）运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究。巴纳德认为，正式组织不是单个人的行为，而“是人们自觉的、有意的、有目的的一种协作”。①是有意识地加以协调的两个或两个以上的人的活动或力的系统。②不管是哪种形式的组织或哪一层级的组织，这一系统都包含着3种普遍的要素：协作意愿；共同的目标；信息沟通。

（2）非正式组织理论。巴纳德认为，非正式组织属于正式组织的一部分，它没有正式结构，是不定型的，往往也不能自觉地认识到共同的目的，而是在共同工作中自然形成的一定的态度、习惯和规范。非正式组织因正式组织存在而产生，对正式组织起着3种作用：①从事正式组织难以或不宜沟通的信息、意见；②通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结；③避免正式控制，维持个人品德、个人自尊和独立选择。巴纳德强调非正式组织的存在及其作用，认为其可以增强组织能力和使组织更有效率，所以行政主管人员要重视非正式组织，创造条件发挥非正式组织的作用。(www.xing528.com)

（3）权威的接受理论。巴纳德对权威的认识与众不同，他认为权威的来源和实质，不在于权威者或发出命令的人，而在于被命令者接受不接受。若被命令者不接受，也就不存在这个权威。上级的命令要被下级所接受或同意，必须达到4个要求：①受命者对命令本身十分明确；②受命者认为所下达的命令同他们的组织的目标是一致的；③同受命者的个人利益保持一致；④受命者也有能力遵守或执行这个命令。

（4）组织平衡理论。巴纳德认为，组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡。行政组织中每一个成员之所以能效力组织，是因为受到来自两方面的双重激励：①积极的激励：组织向其成员提供的“诱惑”，包括物质方面和非物质方面的条件；②消极的激励：组织成员对组织的“贡献”，即所从事的工作。只要前者大于后者，组织成员就会愿意继续为该组织效力。一个行政领导者要善于协调“贡献”与“诱惑”之间的平衡关系，不断将组织成员的贡献转换成诱惑，又利用诱惑促使组织成员更多地贡献，才能保持组织的活力和发展。

（5）行政主管人员的职能。巴纳德认为，作为一个经理或行政主管，其职能“在于维持一个协作努力的系统”，在于维持组织运转，类似于大脑和神经系统对身体其他部分的作用。具体来说有3项职能：①提供一个正式组织和非正式组织互相合作的信息交流系统，形成一个有效的信息沟通网络；②通过合理选用工作人员以及“士气”、“诱惑”、“威慑”等所谓“维持方法”，促使组织成员协力工作，多作贡献；③制定目的和目标，其中包括决策和授权。

3.决策理论学派

代表人物是1978年诺贝尔经济学奖获得者，美国卡内基—梅隆大学的教授赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）。

西蒙将管理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等多种学科的知识运用于决策理论的研究，使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。他的代表作是《行政行为——行政组织中决策过程的研究》（1947）、《组织》（1958）、《管理决策新科学》（1960）。

在行政学方法论方面，西蒙对传统的研究方法提出了许多异议，认为早期行政学者试图建立永久不变、到处适用的“行政原则”是不科学的，实际上不过是“行政谚语”，而无助于问题的解决。西蒙主张行政学研究应以事实问题为对象，针对事物的规律性作经验性、实证性研究。西蒙对传统行政学只注意组织的结构、固定的权力关系以及法令规章的制定这类静态的东西的研究方法也表示不满，提出要注意对人的行为、行政的功能、非正式组织、决策活动、信息沟通等动态的东西进行研究。由于西蒙等人把行为科学的一套理论和方法引入行政学研究领域，形成了行政学界的一个新的学派，即所谓行为主义派或逻辑实证论派。

西蒙在行政学理论方面最突出的贡献，是把社会科学中的决策概念引入行政管理，建立了一个比较完整的决策理论体系。西蒙的主要观点包括：

（1）管理就是决策。决策是一切政府组织和行政管理过程中的重要活动，决策是行政的中心，行政行为之根本就是组织中决策制定的整个过程。决策过程和决策行为存在于一切组织的行政管理过程之中。因此，行政学必须注重决策问题的研究。西蒙综合运用控制论、系统论、运筹学、心理学、计算机科学以及各种定量分析技术等方面的成果，更深入地研究管理决策过程和技术问题，以图建立“管理决策新科学”。

（2）心理环境对决策本身和决策过程及程序具有重要的影响。西蒙采用行为主义的行政研究方法，系统地研究了行政决策过程。他把决策过程分为3个阶段，即情报阶段、设计阶段、抉择阶段，强调整个决策活动过程需要对实际情况的真切了解，需要上层和下层的密切配合，需要信息沟通。

（3）与“完全理性”、“寻求最优”的经济人不同，“行政人”（或“管理人”）是在“有限理性”的范围内运用相对简单的经验方法按照“满意原则”挑选决策方案并进行决策的。

（4）决策既有程序化决策，也有非程序化决策。行政研究所涉及的一是价值因素，二是事实因素，前者是目的，后者是手段，强调决策不能只注意事实和过程，而忽视社会的价值。

在对行政组织的研究方面，西蒙认为行政组织的作用在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构，所以他把行政组织活动视为由一系列决策行为形成的决策过程。强调行政组织要为决策活动提供各方面的信息，要确定行政组织及其所属机构的活动目标，要确定各个层级组织的成员制定决策的范围，并要为达到组织目标创造各种条件和提供各种有效手段。另外，西蒙还继承和发展了巴纳德的非正式组织理论和组织平衡理论。对非正式组织的存在和作用，对组织与所属人员之间彼此保持“贡献”与“满足”的平衡，对行政组织的活动过程以及组织成员的行为方式和动机，作了更为宽泛而深入的论证和分析。

总之，在行为科学理论发展阶段，行政观念、行政组织、行政权力、人事行政以及行政管理方式等方面都受到行为科学的影响，克服了传统理论阶段的一些不足，从只注重组织结构、法令、规章制度及权责分配到同时重视组织中人员意见的沟通、个人需要的满足以及非正式组织作用的发挥；从重视监督制裁到重视激发人的积极性；从专断领导到民主管理；从“重事”到“重人”的转变。但有时也走向了极端，即过分强调人的行为因素，而忽视组织结构、法制的作用，忽视环境的影响等。

（三）管理科学时期（20世纪60～70年代）

20世纪60年代以来，一方面，随着经济和科学技术的发展，行政管理的范围、职能、机制、各种制约因素及行政管理的技术性和复杂性不断发展变化，另一方面，由于社会问题、各种冲突、行政危机不断加剧，使公共行政学的研究沿着多元的、多方向的趋势发展，并形成了种种对立的观点和派别。美国管理学者孔茨（Harold Koontz）在1980年发表的《再论管理理论的丛林》一文中认为目前至少已发展到11个学派，除了文中已提到的以外，还有组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派等。在这一时期内，欧美发达资本主义国家对于公共行政学研究的范围扩大了，不仅扩大到政治因素，而且扩大到社会因素；不仅研究一般行政，而且研究专业行政；在政策分析、系统方法、政府责任、行政体制、政府间关系等方面进行了更深入的研究。研究的机构也普遍得到了加强，目前世界上已有100多个国家兴办起各种类型的行政学院或研究机构。

这一时期主要介绍三大学派，即一般系统学派、行政生态学派和权变理论学派。

1.一般系统学派

这一学派的代表人物是奥地利生物学家路·冯·贝塔朗菲（L.V.Bertalanffy），在20世纪60年代最为盛行。一般系统学派从系统的观点来考察和管理企业，使各个系统和有关部门相互联系的网络更加清楚，有利于更好地实现企业的总目标。

一般系统学派认为管理系统具有以下基本特征：

（1）管理系统的目标是多层次、多样化的综合体系。如企业管理系统，既有管理的总目标又有各部分（车间、班组）的具体目标，既有经济效益目标又有社会效益目标，既有量的目标又有质的目标等等。所有这些目标形成统一的综合体系，管理就是要在这样的目标体系下进行调节，谋求最佳效益。

（2）管理系统还包括人的系统，包含着人们的价值观念和利益关系。在管理过程中所形成的秩序背后便是建立在一定价值上的利益的某种平衡。人的系统的稳定性是保证管理系统可靠性和有效性的最重要的方面。

（3）管理系统往往需要做长期的分析、把握和预测未来发展的趋势。

（4）管理系统中的竞争性和动态特征十分明显。管理系统中普遍存在着竞争，不仅系统与外部存在着竞争，系统内部各层次和各部分之间也有竞争。一方面，这些竞争需要管理加以调节，以达到系统的某种适度的平衡；另一方面，这些竞争又不断呈现出强烈的动态特征，促使系统各方面不平衡地发展，使管理的调节手段以选择和定向为中心内容。

2.行政生态学派

一般系统理论与公共行政学相结合，形成了所谓的行政生态学。行政生态学研究的基点在于政府赖以生存和运作的生态系统（Ecological System）的重要性，强调政府与其环境（Environment）的互动（Interactions）和动态平衡（Dynamic Equilibrium）。一般认为，最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人高斯（John M.Gaus）。他在1936年和1947年分别发表了《美国社会与公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生态学》等，阐述了政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的则是美国人雷格斯（Fred W.Riggs）。他于1957年所著的《农业型与工业型行政模式》以及于1961年发表的《行政生态学》被认为是行政生态学的典范论著。

雷格斯借助于“结构—功能分析法”和物理学上的“光谱分析”的概念，根据农业社会、工业社会以及过渡型社会3种不同的社会形态，提出了与之相适应的3种行政模式。认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型（Fused Model）的农业型行政模式、棱柱型（Prismatic Model）的过渡行政模式和衍射型（Diffracted Model）的工业型行政模式3种。

融合型行政模式是农业社会的行政模式。其特征是：经济水平是农业生产力；政治与行政不分，权力来源于君主；实行世卿世禄的行政制度，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；政府与民众较少沟通；土地的分配和管理是政府的重要事务；官僚的职位重于行政政策；行政风范带有浓重的亲族主义色彩；行政活动以地域或土地为基础；行政的主要问题是维持行政的一致和统一。

棱柱型行政模式是处于农业社会向工业社会过渡期间的一种行政模式。其特征是：政府的制度、法规不健全，已有的仍不能在实际上起到约束和规范作用；形式上虽已抛弃了传统社会中的行政特性，但实际上仍具有其影响力；同时呈现出异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重叠存在。

衍射型行政模式是工业社会的行政模式，其经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济。其特征是社会高度的专业化，因而行政管理的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。

3.权变理论学派

权变观是20世纪70年代形成于西方的一种管理理论。权变就是权宜通达、应付变化。权变观是以系统理论为基础的，它否认一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式。”

所谓权变管理就是权衡应变，就是在管理中要根据组织所处的内外条件随机应变，世界上没有一成不变、普遍适用的“最好的”管理理论和方法。这个学派的代表人物是美国的弗雷德·卢桑斯（Fred.Luthans），代表作是《权变管理理论：走出丛林的道路》（1973）和《管理导论：一种权变学说》。权变理论的重要之点在于否认存在普遍适用于所有环境的原则，强调组织的多变量性，其意义在于使管理理论不致陷入某种不变的教条，而是随着管理实践的发展不断变化着。

每一个特定的组织都必须确切地了解自己所处情境的各种可变数以及这些变数之间的相互关系和相互作用，把握组织管理过程中各种复杂的因果关系。因此，不存在一种普遍适用的管理原则和组织模式，一切都取决于时间、地点和条件。

（四）新公共管理时期（20世纪80年代以后）

1.新公共行政学

1968年，由时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，一群青年学者聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会。会议的主题是回顾和总结公共行政的发展历程，寻求公共行政今后的发展方向，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在1971年马诺力主编出版的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书，集中体现了“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。“新公共行政学”以一种全新的视角研究公共行政领域，他们不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果，不满于POSDCORB以及诸如操作研究、决策科学、系统理论、PPB、 MBO及其他强调“理性”、“科学”、“行为主义”的技术职业性发明。他们的基本思想是，要以社会公平作为核心的价值，建构一种入世的、改革的、具有广泛民主的新公共行政学。

概括起来说，新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面：

（1）主张社会正义（Social Justice）和社会公平（Social Equity）。他们认为，传统的公共行政学注重效率、经济目的和管理行为的协调性或许并没有错，但传统的政府管理已经过于专注于高层管理和重要职能部门的管理，以至于效率、经济目的和管理行为的协调性经常以社会公平为代价，而实现社会正义和社会公平恰恰是公共行政的根本目的，因此要在公共行政学的经典目标和理论基础中增加社会公平一项，并以此为核心重塑现代公共行政的价值体系。这也是新公共行政学的理论基点以及与传统行政学的最重要的差别。

弗里德里克森曾指出，社会公平是我们用一系列价值偏好，包括组织设计偏好和行为方式偏好的关键词语。“社会公平强调政府提供服务的公平性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应（Responsiveness）而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”^[12]据此，新公共行政学提出自己的目标：现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。

（2）拒绝“政治中立”的观点，主张放弃政府的与逻辑实证论相联系的表面上的“价值中立”（Value-Neutrality），转而按照后逻辑实证论（Post Positivism）专注于更为人道、更为有效、更为公正的新公共行政的价值观和伦理观。他们认为按照“价值中立”只是对事实作出客观的描述是远远不够的，还必须提出和确定是非判断标准，并实际作出是非判断，社会平等和正义才是政府公共行政管理的真正的规范基础。行政系统游离于政策制定之外的状况根本不存在。行政人员既从事行政执行，也从事政策制定，“行政管理者不是中性的，应责成他们承担责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理”。对行政人员的决策地位的认识采取积极态度，有助于提高行政机关及其人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，更以主动的态度设计政策议程，并使用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

（3）主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。他们认为，公共行政学因其研究对象使然，应当把研究的重点转向与社会环境相关、与公众相关、与政策相关、与政府及其官员相关的问题上来，而不应当仅仅关注那些与学术相关、与理论相关、与思辨相关、与研究方法相关的问题。因此，新公共行政学主张：第一，变革，改变那些妨碍实现社会公平的政策和制度结构。“变革是新公共行政学的基础”。第二，关注政策，通过入世的、积极进取的科学方式更为普遍地改进影响所有人生活质量的各项政策。其名言是“关心国防部，更关心国防”。第三，典范革命（Paradigm Revolution），即对传统行政学的基本假定、理论框架、价值规范、研究范畴、研究方法等进行一次重大的调整，重视“行动理论”。

（4）主张构建新型的政府组织形态。新公共行政学认为，组织结构与功能状况关系到公共服务的质量，传统的科层官僚组织结构已经造就了一种超稳定的能力，使政府失去了必要的敏感性和同情心，正在远离社会公众。这就需要寻求不断的灵活性，使变革成为经常的组织形式；寻求以顾客导向、应变灵活和回应性强的组织形态。分权、权力下放、规划、合同、敏感性训练、责任扩大、顾客导向、组织发展成为新公共行政学分析组织问题的一些基本概念。与此同时，传统的组织理论只关注公共组织的内部问题，且理论构成过于空洞。这就需要从一种完全不同的角度对行政现象进行分解，通过重新定义分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程构建新型的公共组织，进而实现社会公平。

（5）主张突出政府行政管理的“公共”性质。他们认为，公共之于政府的重要性意义正在淡化，而公共性质——公共目的、公共利益、公共权力、公共行为等，正是政府公共管理（Public Management）与以产权私有为基础的私人管理（Private Management）的根本性区别。因此，不存在适用于一切组织的“全称性管理科学”。为了实现社会公平，必须坚持政府管理的公共性质。在这方面，新公共行政学偏重“公共的”而不是“一般的”，公共的实质意义就在于代表公共利益（Public Interest），与此相一致，政府必须坚持公共目的（Public Purpose），承担公共义务或公共责任（Public Accountability）

（6）主张“民主行政”（Democratic Administration），并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。新公共行政学认为，民主行政的核心价值观在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。为此，民主行政要求以公众意愿、公众利益为导向，强调公众的或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足，强调公众参与，强调政府信息和公共政策的公开性，反对政府自利和代表党派利益，反对专业主义。他们期待着公共行政发展进入到一个全新的领域，即建立民主行政的模型，并主张通过行政改革使民主行政得以实现。

新公共行政学的理论主张对今天行政学的发展有着重要影响，尤其是关于公共行政的价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政的中心议题。

2.公共政策学派

公共政策分析也称政策科学、系统分析、政策研究、社会工程、系统工程等。有一种观点认为，公共政策分析将成为公共行政研究的主要领域^[13]。

一般认为，最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者拉斯维尔（Harold D.Lasswell）。人们通常把他与其同事于1951年合著的名为《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文作为现代政策科学发端的标志。20世纪60年代，美国联邦政府率先吸收和采用了政策科学的研究成果，将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和处理，成功地大规模集中和组织了专业力量和生产力量，解决了诸如国防、空间探索、高尖新科技开发等领域里的某些问题，从而引起了各国政府和世界的普遍重视。

公共政策学派注重应用人类社会一切可能的知识以及与知识相关联的直觉、判断力、创造力来更好地制定政策。对所涉及的政策问题，它不仅强调对组成政策的诸元进行分解式的单体研究，而且要求对诸元之间关系的结构及其作用力，以及由此而产生的特质进行整体性的分析。其基本的价值衡量标准是要设计出既符合社会大众的利益和政治、经济、文化、伦理观念，即具社会可行性，又符合政策者的既得利益和意识、目标，即具组织可行性的政策。与此同时，公共政策学派十分注重对政策制定系统本身的研究和改进。换言之，公共政策学派一方面强调政策适用者或社会对象的分析，另一方面则注重政策制定者及其所属系统、程序、方法的优化。

任何高效益的政策都是以一个良好的政策制定系统为基础的。公共政策问题所涉及的动态因素很多，所以公共政策特别强调“选择性”的意义。政策科学中的选择性至少具有四重含义，即正确的社会调查方法和政策分析技术的选择性、恰当政策信息的选择性、政策讨论或争论的选择性以及政策自身的选择性。

3.新公共管理理论

20世纪80年代以来，为迎接新技术革命、经济全球化、财政危机的挑战，英美等西方发达国家纷纷开展了一场政府再造运动，其核心是力图将私人部门和企业管理的方法用于公共部门。这场改革催生出不同于传统公共行政理论的理论新范式，这就是新公共管理理论，也有人称之为“管理主义”或“以市场为基础的公共行政学”。

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，那么新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人都为自己的利益着想，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营部门管理方法中汲取营养。认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

新公共管理并没有形成统一、规范化的理论体系，许多学者对这一理论的发展做出了重大贡献。英国行政学家克里斯托夫·胡德（Chiristopher Hood）著有《行政的限度》、《政府的工具》等；美国政府改革家戴维·奥斯本（David Osborne）著有《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》（与特德·盖布勒合著）、《摈弃官僚制：政府再造的五项战略》；美国行政学家迈克尔·巴泽雷（Michael Barzelay）著有《突破官僚制：政府管理的新愿景》、《新公共管理：改进研究和政策对话》等。

新公共管理理论的基本主张有：

（1）以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。在政府与公众之间的关系上，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”，而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向，以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。“由顾客驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的政府”。对公共服务的评价，应以顾客的参与为主体，注重换位思考，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。

（2）政府职能由“划桨”转为“掌舵”。用《改革政府》的作者戴维·奥斯本等人的话说，政府在公共行政中的角色应是“掌舵”而不是“划桨”，只是制定政策而不是执行政策。他们认为传统政府低效的一个重要原因就是忙于划桨而忘了掌舵，做了许多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如彼得·德鲁克在其名著《不连续的时代》中所写的：“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。”至于掌舵的主要途径，新公共管理认为要通过重新塑造市场，不停地向私人部门施加各种可行和有利的影响让其以“划桨”的方式来进行。

（3）政府管理应广泛引入市场竞争机制，通过市场测试，让更多的私营部门参与公共服务的提供，提高服务供给的质量和效率，实现成本的节省。以竞争求生存，以竞争求质量，以竞争求效率。竞争性环境能够迫使垄断部门对顾客的需要变化作出迅速反应。

（4）重视效率追求。追求效率是公共行政的出发点和落脚点。新公共管理在追求效率方面主要采取3种方法：①放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估；②重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应；③广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理，强调成本—效率分析，全面质量管理，强调降低成本、提高效率等。

（5）改造公务员制度。①通过推行临时雇佣制、合同用人制等新制度，打破传统的文官法“常任文官无大错不得辞退免职”的规定。②废弃公务员价值中立原则。强调公务员与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，主张对部分高级公务员应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏锐性，使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。

（6）创建有事业心和有预见的政府。新公共管理认为“政府必须以收费来筹款，通过创造新的收入来源以保证未来的收入”。同时，政府还必须转变价值观，尽可能转变为企业家，学会通过花钱来省钱、为获得回报而投资。与此同时，新公共管理认为，社会更需要预防，为此，政府应该把更多的工作放在预防上。有预见的政府会做两件根本的事情：①使用少量钱预防而不是花大量钱治疗；②在作出重要决定时，尽一切可能考虑到未来。

新公共管理理论在发展的过程中遭到了不少批评，但新公共管理方式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。