公共行政学的历史演进与发展趋势

第二节　公共行政学的历史演进与发展趋势

公共行政学20世纪初产生于西方国家是有其多方面条件的。

首先，原有的行政管理方法难以适应时代的需要，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动，以使政府能更好地履行其职能，完成其使命。在奴隶社会、封建社会甚至资本主义发展初期，由于社会生产力水平不高，社会关系相对简单，国家事务和社会公共事务不太复杂，政府职能有限，主要集中在保卫国家免遭外来侵略，维护社会秩序，保护个人财产，因此行政管理还不可能成为一门独立的学科。19世纪末20世纪初，随着资本主义的发展和工业革命的完成，垄断组织的出现和城市化的发展，政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，政府由消极放任的“守夜人”变成了积极干预社会生活的“行政国家”，这使得行政职能加强和行政活动范围扩大，行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展，损害了资产阶级的利益，也引起了社会公众的不满。要求研究行政现象和行政规律的呼声日益强烈。因此，从这一意义上说，公共行政学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物。

其次，科学管理运动的兴起推动了公共行政学的形成与发展。19世纪末，自由资本主义发展到垄断资本主义阶段，生产面临着一些前所未有的矛盾和问题。资本积累的惊人增长与管理利用方式的落后不相适应，生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了冲突。工人的“有意磨洋工”使劳动生产率低下；劳资之间的对立和员工之间的不协调妨碍了生产的增长和利润的增加；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才使专业化协作生产陷于混乱。这些矛盾和问题呼唤着管理思想和管理制度的创新，催生了科学管理时代的到来。泰罗所开创的科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，着眼于如何在工厂中提高劳动生产率问题。但他主张实行预先计划；用科学的方法挑选员工；对员工进行科学教育和培训以使他们掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的作业环境中，完成经测算规定的工作定额；管理部门和员工之间保持密切友好合作关系等也为政府行政的改革提供了方法和启迪。在科学管理运动兴起后，一些公共行政学家开始通过科学管理的原则来提高政府管理效率。因此，从某种意义上可以说，正是科学管理运动的兴起才促成了西方公共行政学的形成与兴盛。

再次，政治学、管理学、心理学、经济学、法学、社会学等相关学科的发展为公共行政学的发展提供了支撑。以政治学为例。有人把政治学和行政学这两门学科比作根与树、花与果的关系：行政学之树，源之于政治学之根；行政学之果，结之于政治学之花。从学科发展的历史看，行政学的确是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的。在行政科学产生以前，其有关内容就包括在政治学之中。政治学的发展是促进行政学产生和发展的一个重要因素。

不少学者认为，公共行政学是在4种理论的基础上或直接促进下发展起来的。(www.xing528.com)

一是西方近代政治学尤其是国家学说。17、18世纪，在资产阶级革命中涌现出一批杰出的政治学家，如洛克、孟德斯鸠、卢梭等，他们所鼓吹和确立的天赋人权、社会契约、三权分立等思想，把政治学理论推进到了一个新的发展阶段，为资产阶级国家政权体制的建立奠定了理论基础。它为公共行政学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。

二是君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译为计臣学，主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。官房学以后演变为公共财政学，成为公共行政学的重要组成部分。

三是普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用于其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对公共行政学的形成具有直接的推动作用。

四是西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想的源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止公共行政学最重要的理论基础之一^[10]。