公共行政学研究对象与内容

二、公共行政学的研究对象与内容

（一）公共行政学的研究对象和主要内容

1.概念

公共行政学俗称行政管理学，简称行政学。它是一门研究政府组织及其工作人员依法从事国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务管理过程中带有规律性的原理、原则、方法和技术的科学。公共行政管理不仅包括以政府机构协调运转和提高行政效率为目的的政府内部事务的管理，而且包括以巩固和完善国家组织，维护和发展国家利益为目的的国家重大事务的管理，以及旨在为发展社会的经济、文化、教育、科技、卫生等各方面事业的社会事务管理。国家事务、社会事务和机关内部事务纷繁复杂，变化多端，但我们可以透过现象看本质，从偶然性背后找出必然性，发现其内在的稳定的必然联系，即规律性，推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和现代化的进程，促进政府公正、廉洁、高效地服务和实现公共利益。

2.研究对象

公共行政学有自己独特的研究领域和研究对象，是以政府管理实践为基础而形成的系统化的理论体系，是研究行政现象、行政过程内在本质联系的科学。

公共行政学的研究对象具体包括以下几个方面：

（1）公共行政管理的主体。主体的健全、合理、优质，是保证公共行政管理达到高效率和高效益的决定性因素。它具体包括行政组织和机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员。

（2）公共行政管理活动的客体。它包括国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务，其范围遍及国家和社会生活的各个方面和全体国民，具有广泛的外延性以及关系国家和社会的全局性。

（3）公共行政管理的基本依据。行政组织对国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务进行有效管理必须凭借一定的权力，这就是行政权力。行政权力是国家权力结构的重要组成部分，是国家行政机关为有效实现国家意志，依据特定的手段和宪法原则对国家事务进行管理的权力。

（4）公共行政管理的根本原则。依法管理是公共行政管理的根本原则。公共行政管理特别是现代行政管理必须是以法律为根本的活动准则，在法律规定的范围内实施管理。任何机关和个人都只有依法行政的义务，而没有超越宪法和法律的特权。

（5）公共行政管理的根本目的。公共行政管理的根本目的是要维护和发展最广大人民的长远利益和根本利益，因此如何把握其客观规律，实现政府管理的科学化就成为公共行政学研究的重要使命。

3.主要内容

公共行政学内容十分丰富。它既要研究硬件部分，如行政组织、行政机构，又要研究软件部分，如行政决策、行政沟通；既要研究行政制度、行政法规等静态方面，又要研究行政执行、行政行为等动态方面。有的学者主张把公共行政管理的主要职能或环节，即组织、领导、用人、决策、指挥、协调、监督与反馈等作为公共行政学研究的对象和内容。有的学者认为，公共行政管理的主要内容可概括为3大部分：行政管理系统；行政管理运行过程；专业行政和业务行政。有的把行政管理科学新的理论和方法引入行政学的研究内容，提出公共行政学的主要内容包括6个方面：一般行政；专业行政；层级行政；区域行政；案例分析；政策分析。我国台湾著名学者张金鉴用“15个M”来概括行政学的主要内容，“15个M”即由15个以M开头或包含M的词组成的一个体系，包括目标、计划、人员、金钱、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、士气或服务精神、协调、时间、空间、改进等^[6]。还有的侧重于公共行政学对国家行政活动的指导作用，认为其研究方向和内容大致包括以下5个方面的问题：行政管理机构设置合理化问题、行政人员的专业化及其素质问题、行政管理工作程序科学化问题、行政管理方法现代化问题、行政管理法制化问题^[7]。

我们主张，完整的公共行政学应包括以下几个方面：(www.xing528.com)

（1）概论。要学好公共行政学，首先必须认识和把握它的研究对象，了解其来龙去脉和发展趋势、学科特点和演变规律，从而为建设中国特色社会主义公共行政学提供依据和借鉴。

（2）行政环境。要研究行政活动与经济基础、上层建筑的其他部分以及整个外部环境的相互作用、相互关系。行政环境是行政活动的依据，又是检验行政活动成效的客观标准。促进和保持行政活动与行政环境之间的互动和平衡，贯穿于行政管理过程的始终。

（3）行政主体。管理是由主体发动而作用于客体的有意识的主观活动。如前所述，行政主体的健全、合理、优质，是行政管理效益和效率的决定性因素。行政主体包括行政组织和机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员。

（4）行政过程与技术。行政管理是一个过程。行政管理实践是一个经由低级到高级、粗放到科学的演变过程，无论是内容还是形式，都随着社会发展和文明的进步而不断演变。就某一管理周期来看，它是由多个环节有机组成和有效运作的充满活力的过程。这些环节主要有行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询、行政公共关系和行政协调等。

（5）行政保障与制约。行政管理活动要顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。除外部条件外，主要的保障条件有行政立法、行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理等。

（6）行政绩效与改革。行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。增强行政效能，提高行政效率，提高服务质量，是行政管理的出发点和归宿。不断推进行政改革是保持行政管理活力，提高行政管理绩效的根本途径。行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。为了适应社会主义市场经济、科技发展和全球一体化的需要，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，我们必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，深化行政管理体制改革。围绕行政体制改革，深入研究、总结行政改革的经验，提出行政改革建议，为行政改革提供咨询和指导，是公共行政学责无旁贷的重要任务。另外，广泛运用现代科技，推行电子政务，实现行政现代化，改进与提高行政手段和行政方法，降低政府管理的成本，提高效率，也已成为现代公共行政学着力研究的重要内容。

4.特点

公共行政学作为一门理论与应用相结合的学科，其学科特点主要体现在以下对立统一的几个方面：

（1）政治性和社会性。政治性就是其阶级性。公共行政学是社会上层建筑的重要组成部分，必然要反映一定时期占统治地位的生产关系和经济基础，为统治阶级的意志和利益服务。但是，与此同时，公共行政学研究社会公共事务管理的一般规律，这些规律可为不同性质的国家管理者所通用，具有广泛的实务性和技术性。

（2）应用性和理论性。公共行政学不是纯理论的思辨性学科，它的研究课题来自公共行政活动的实际，其总结的管理原则、程序、技术、方法等也具有很强的实践性、操作性，广泛运用于政治、经济、文化和社会生活的各个领域。但是作为一门独立学科，公共行政学不是行政现象的简单描述和记录，而是对其内在的稳定的必然联系的探索和总结，是理论的抽象和概括，是由特定的范畴、原理、原则构成的理论体系，从而具有理论性。

（3）复杂性和普适性。各国的国情不同，历史文化传统、现实经济发展水平和所处社会发展阶段不同，管理的对象因时因地而异，因此公共行政学具有对象的复杂性，绝不能不加区分地照搬照抄别国的经验和做法。与此同时也应看到，公共行政学毕竟是对人类行政管理实践活动一般规律的分析和概括，是行政管理活动内在规律的总结，因此也具有一定的普适性，可以为不同社会制度和国情的国家的政府管理提供借鉴。

（4）综合性与独立性。政府管理涉及社会生活的方方面面，公共行政学与管理学、政治学、社会学、法学、经济学、心理学、公共关系学等学科都有着比较密切的关系。在研究公共行政现象的过程中，公共行政学不能不应用其他许多学科的大量研究成果。有学者指出，综合性是公共行政学的最大学科优势和最突出的特点之一^[8]。因此，研究公共行政学就需要具备管理学、政治学、法学、经济学、社会学、心理学等多学科的相关知识，同时还要将当代科学技术的理论与方法，如系统论、信息论、控制论、网络技术、计算机控制等融入公共行政学中。但与此同时，公共行政学是以政府管理实践为基础而形成的系统化的理论体系，有自己独特的研究领域和研究对象、范畴、体系，是其他任何学科所不能替代的。正如有些学者指出的那样，“公共行政学已经从其基础学科中解放出来，并形成了自身的知识体系、理论原则和方法论。”^[9]

（5）权变性和规范性。公共行政学研究的内容、重心、理论和方法不是一成不变的，必须随着时代的进步而演变和革新。只有不断适应新的发展变化，更新和丰富发展自身的内容，才能更好地指导实践。与此同时，公共行政活动要求依法行使国家权力，其管理规律反映的原理、原则、机制、方法等都具有规范性，表现为依法进行管理，约束和调节人们的行为和社会关系。