公共行政学：行政的含义与特征简述

一、行政的含义与特征

（一）含义

公共行政学，俗称行政管理学，是一门研究国家行政管理活动及其规律的学科。要学习公共行政学，首先就必须弄清行政、行政管理的基本含义。在我国古代，人们很早就使用“行政”一词，以表达执掌政务、推行政令的意思。例如《左传》中有“行其政事”、“行其政令”的表述。《史记·周本纪》最早明确采用“行政”一词：“周公、召公二相行政，号曰‘共和’。”在西方，人们也很早就采用了与中文“行政”相对应的词汇，主要指对国家政务进行管理。当然，现实生活中也有人用它来指总务和后勤工作，例如机关里的行政处、行政科等实际上承担总务、后勤等方面的工作。

作为一门独立的学科，公共行政学诞生于19世纪末20世纪初。与文学、历史学等学科相比，公共行政学是一门年轻的学科，迄今人们仍然在诸如学科的称谓、定义、研究对象和基本范畴等基础性问题上存在分歧，对行政也未形成一种被普遍接受的理解。

法国著名启蒙思想家孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政、司法3类，并且主张这3种权力分别由3个独立的部门掌握，以相互制约和平衡，避免权力的过度集中，防止出现专制。因此有学者据此认为行政是与立法、司法并立的三权之一，是政府机关所管辖的事务。但这种理解过于狭隘，不符合现代社会的实际情况。众所周知，在三权分立的制度设计中，立法主制定法律，行政主执行法律，司法主维护法律，三者不仅相互独立且地位平等，并无高下之分。但事实上，现代社会中政府的权力和活动不断扩展，机构日益膨胀，越来越明显地凌驾于立法和司法机关之上，而且行政机关拥有制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁决权。当然，立法、司法机关同样也承担着大量的人事和财务等方面的行政事务。

以古德诺（F.J.Goodnow）为代表的一些西方政治学家和行政学家主张从政治与行政功能两分的角度认识行政，认为，政治与行政是政府的两种功能，政治是国家意志活动的领域，主要指国家政策的制定；行政则是实现国家目的的方法和技术，主要是国家政策的执行。古德诺在《政治与行政》一书中明确提出了国家功能两分法，认为：“政治是国家意志的表达”，“行政是国家意志的执行”。这成为行政学中一种影响很广的观点。但政治与行政在事实上存在着密不可分的联系，政治主张和意图需要通过行政活动去实现和体现。与此同时，现代国家的政府机关日益积极地参与政治决策，带有强烈的政治色彩。任何行政活动不可能不体现国家意志，带有政治倾向，体现占统治地位的阶级、阶层和集团的利益。那种与政治不相联系的纯粹的行政现象是不存在的。

以怀特（L.D.White）为代表的一部分学者从管理功能的角度来分析行政，认为凡是管理都是行政。1926年，怀特在其所著的《行政学导论》中提出：行政乃是为完成某种目的时对许多人所作的指挥、协调和控制^[1]。费富纳（J.M.Pfiffner）在1930年出版的《行政学》一书中也说：“行政就是由一些人的协调和努力，使政府的工作得以做成。”^[2]但这种观点没有体现行政管理与普通管理的差别，不足以反映行政管理的特殊性，而且它过于强调行政活动的技术性，无视行政活动中政治条件和政治因素的影响，因此也难以揭示作为一种国家管理活动的行政的本质和特点。

罗森布鲁姆（Rosenbloom David H.）说：“公共行政是为圆满完成立法、行政、司法政府部门的整体性社会功能而运用管理、政治与法律途径的一连串活动过程。”^[3]

我国台湾学者张润书认为，行政是有关政府或公共团体的一切活动，行政的含义包括：（1）与公众有关的事务，须由政府或公共团体来处理。（2）涉及政府部门的组织与人员。（3）政策的形成、执行与评估。（4）运用管理的方法以完成政府机关的任务与使命。（5）以公法为基础的管理艺术。（6）以达成公共福祉与公共利益为目的。^[4](www.xing528.com)

我们认为，行政是政府处理公共事务的活动，即行政机关所发动，用以处理公共问题的活动。更具体地说，行政是国家行政机关依据相关法律，运用国家权力，为适应经济社会发展的要求，维护和发展占统治地位的阶级或集团的利益，而对国家事务、社会事务以及机关内部事务所进行的组织和管理活动。从其内涵来看，行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力。行政活动是国家意志的贯彻和执行，而国家总是代表某个阶级的利益和意志的。因此，行政是国家的行政，是为实现国家的社会目标和统治阶级利益进行活动的。行政具有管理的一般要素和特点，但行政只是管理的一种，只有通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理，才是公共行政管理。

（二）公共行政管理的特点

管理，是管辖和治理的意思，主其事为管，治其事为理。管理是在既定的组织目标之下对有限的资源进行有计划的运用与控制的实践活动，也是管理者在一定的环境中影响管理对象，以实现组织目标的过程。管理伴随人类社会产生而出现，有着比行政更为悠久的历史。人类的管理活动由来已久，氏族、部落时期，公共事务和公共利益的出现，使公共行政管理具备了最初的萌芽，而国家的产生则标志着以国家权力为基础的行政管理的正式产生。公共行政管理是管理的主要类型之一，是指国家行政机关及其雇员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进行的计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理活动，自人类进入文明社会即已开始。公共行政管理与一般管理活动的区别或者说其特点表现在以下几个方面^[5]：

（1）具有很强的政治性、权威性和强制性。政治性也称为阶级性。行政管理活动是在国家诞生后才出现的。国家是阶级斗争发展到一定阶段的结果，是阶级矛盾不可调和的产物，是一个阶级压迫和统治另一个阶级的工具。行政是国家意志的执行，而国家意志首先代表着统治阶级或统治阶层的意志。换言之，任何一个政府在进行管理时必然首先代表和反映占统治地位的阶级或集团的利益。公共行政管理的权力基础是公共权力。公共权力在国家产生后就表现为国家权力，行政管理所行使的是其中的行政权。由于公共权力由宪法和法律所赋予，得到社会和公民的广泛认同，因此具有很高的权威性，同时其行使又是不以管理对象意志为转移的，有军队、警察、监狱等国家机器作为后盾和保证，这又决定了其具有强制性的特点。

（2）具有明显的广泛性和复杂性。人们一般把与政府或行政机关相关的管理称为公共行政管理或简称为行政管理，而把与工商企业组织的活动相关的管理称为企业管理。与企业管理相区别的是，公共行政管理更多地涉及整个社会公共事务的管理，它所管的是公民个人或企业管不了或不想管的社会公共事务，提供公共产品和公共服务，如国防、外交、教育、安全保障、社会治安、城市交通、供水、供电、供气等，涉及社会生活的方方面面，内容十分丰富，这使行政管理活动具有明显的广泛性和复杂性。

（3）具有全局性、服务性和非营利性的特点。社会公众之所以心甘情愿地让渡出一部分权利，选出自己的代表，组建政府并赋予其一定的权力，其目的和初衷就是要缓和彼此间的矛盾，维护社会的稳定，更好地发展自己的利益。因此，行政管理必须代表社会公众的整体利益，满足其多样化和个性化的需求，做好服务工作，并在服务中体现廉价高效的原则，绝不能忘记自己的公仆身份和服务实质，仅代表个人或小集团的利益，也不应以营利为目的。这使行政管理活动具有了全局性、服务性和非营利性的特点。

（4）具有规范性、合法性和合理性等特点。行政管理必须承担社会公共责任，其中包括对社会公众和公民所负的责任，对国家宪法和法律所负有的责任，对上级行政机关或行政领导所负的责任，以及对执政党所负的责任等等。这决定了行政管理必须杜绝随意性和盲目性，一切按照法律办事，按规定办事，不得有超越和违反法律的行为。同时，必须妥善处理合法与合理的关系，从实际出发，按客观规律办事，根据社会公众不断发展变化的需要去创造性地进行社会事务的管理。

（5）具有社会性和民主性的特点。由于行政管理以行使公共权力为基础，管理社会公共事务，以服务公共利益为宗旨，必须向社会公众负责，因此必须做到公平和公正。而要做到这两点就必须实行政务公开，接受社会各方面的监督。这就要求政府给予广大群众知情权，定期向社会汇报工作，如向人大作政府工作报告等，为社会公众参与政府管理、监督政府工作创造条件。公开、公平、公正的管理原则体现了行政管理社会性和民主性的特点。