甘肃省预防职务犯罪问题探讨专题报告

专题报告（一）：甘肃省检察机关开展预防职务犯罪问题探讨

回顾历史，检察机关预防职务犯罪工作陆续走过了半个多世纪，早已被赋予了鲜明的时代特征，并取得了良好的社会效果。甘肃省检察机关预防职务犯罪工作也经历了起步探索阶段、理清思路阶段、规范发展阶段和目前的传承提高阶段，获得了一些重要的、值得学习的先进经验，为预防职务犯罪的工作开展提供了可行的模式参考，但也一定程度上存在着职责定位、制度规范和实际效果方面的不足，需要进一步推动和加快预防职务犯罪专门立法进程，确立预防职务犯罪职权，严格落实责任倒追制度等方面上下工夫。

一、检察机关预防职务犯罪问题的提出

检察机关探索尝试预防职务犯罪工作，可以追溯到20世纪50年代，当时是采取检察建议、提请书和抗议书等形式纠正国家工作人员的违法行为。80年代末期，预防工作渐受重视，1989年8月和1992年7月，广东省和上海市人民检察院先后在反贪局内设预防处，接着最高人民检察院在贪污贿赂检察厅内设预防处（后改为预防中心），并下发了《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》。1998 年12月底，最高人民检察院召开了全国检察机关第一次预防职务犯罪工作座谈会，并于1999年1月29日制定下发了《关于加强预防职务犯罪工作的意见》。

2000年8月，最高人民检察院成立职务犯罪预防厅，随后各省也纷纷设立专门的预防机构，并于同年11月召开了全国检察机关第一次预防职务犯罪工作会议，12月13日下发了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》。这也充分体现了检察机关在不断加大查办职务犯罪案件力度的同时，会更加重视预防职务犯罪工作。2002年最高人民检察院下发了《关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》，明确了检察机关有关内设机构预防职务犯罪职责，落实了预防职务犯罪工作责任制。

2007年4月11日，最高人民检察院下发了《人民检察院预防职务犯罪工作规则（试行）》，这是根据中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的有关规定，在继承吸收《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》中的经验基础上，为提高工作水平，结合检察工作实际对预防工作迅速发展的新做法进行了一次全面的总结和规范。自此检察机关的职务犯罪预防工作走上了规范化的道路。

二、检察机关预防职务犯罪工作的必要性及重要性

（一）预防职务犯罪是保证党和国家发展大局的根本之策

2005年，中共中央关于印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的通知中提到：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是党中央从完成经济社会发展的重大任务和巩固党的执政地位的全局出发，为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策。这是我们党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的进一步深化，是从源头上防治腐败的根本举措，对于提高党的执政能力、巩固党的执政地位，具有极其重要的意义”。职务犯罪是阶级社会中公共权力被滥用和异化的产物，由于公共权力存在的长期性和掌握公共权力的个体思想道德素质的差异，客观上决定了职务犯罪根本不可能在短时间内被消除，这是所有国家政权良好运行都需要面对的历史性和世界性的难题。由于职务犯罪的严重社会危害性被认为是一种普遍的社会现象，因此国家综合运用打击和预防等各种手段来实现对职务犯罪的控制，既是十分必要的，也是完全可能的。

改革开放以来，我们党反腐败斗争的力度一直在不断加大，作为主要打击职务犯罪工作的检察机关其力度也在不断加强，“老虎、苍蝇要一块打”，一大批位高权重、一般干部被给予处分甚至绳之以法，充分显示我们党惩治腐败、建立廉洁政府的信心和决心。然而，由于当前我国正处在体制、机制改革和社会转型的关键时期，多元化社会不可避免地会出现一些机制、制度以及教育、管理和监督方面的漏洞，这些因素有机地促成了腐败现象的发生。因此，虽然我们打击职务犯罪的声势与日俱增，也取得了较为明显的成效，但是职务犯罪蔓延滋生的趋势并没有得到根本的控制。综合考量，反思与职务犯罪斗争的社会实际，我们应深刻认识到，从严打击从来就只是控制犯罪的重要手段之一，不可能从根本上消除职务犯罪，必须加强对职务犯罪现象的防范，把犯罪念头消除在萌芽状态，从而最大限度地防止和减少职务犯罪的发生。

腐败关系到党和国家的生死存亡，建立健全惩治和预防腐败体系是党中央在新形势下对党和国家工作科学健康发展作出的根本之策。党越是长期执政，反腐倡廉的任务越艰巨，越要坚定不移地反对腐败，越要提高拒腐防变和抵御风险的能力。中国共产党执政63年来，党的四代中央领导集体都高度重视党风廉政建设和反腐败工作，作出了一系列重大决策和部署，取得了明显成效。新时期党中央科学总结反腐倡廉的经验，从加强党的执政能力建设的战略高度，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，提出了建立健全惩治和预防腐败体系。这适应了发展社会主义市场经济和对外开放条件下深入开展党风廉政建设和反腐败工作的新要求。

检察机关作为职务犯罪预防的最主要部门，做好职务犯罪预防是为党和国家工作大局服务的必然要求。改革、发展、稳定始终是检察工作的出发点和着力点，在十二五开局之际、在兰州新区作为第五个国家级新区起步之时，就甘肃省检察机关的工作实践表明，紧紧围绕党和国家工作大局和地方中心工作，充分运用检察职能预防和减少职务犯罪，为推进改革开放、实施西部大开发和实现甘肃跨越发展创造良好的法治环境，是检察工作有作为、有地位、求发展的重要途径。

（二）预防职务犯罪是促进依法治国的必然要求

枪炮作响法无声，法治兴则国家昌盛。首先，预防职务犯罪是检察机关必须履行的宪法和法律义务。宪法明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，对维护国家法律的统一正确实施有重要职责；刑事诉讼法则将教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，规定为刑事诉讼法的基本任务之一；人民检察院组织法更为明确地规定，人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉遵守宪法与法律，积极同违法行为作斗争。这就要求检察机关在履行法律监督职能的过程中，应当结合惩治职务犯罪的侦查、起诉等工作，对国家工作人员进行遵守国家法律的法制教育和警示，以积极的态度协调相关部门从源头上对职务犯罪进行综合治理。

其次，预防职务犯罪是促进依法行政和公正司法的重要举措。行政执法和司法活动中执法不严、执法不公和效率低下等现象，是群众反映的最为突出的问题之一，对其中存在的职务犯罪，检察机关对其打击是事后之举，毕竟对社会造成的负面影响已既成事实。同时，为追诉犯罪，国家要投入大量的人、物、财，相对而言，事前预防不仅投入小，更可以避免或减少政治上等各种损失。由此可见，检察机关在预防工作中努力强化对行政、司法人员职务活动的监督，能够有效地防范形形色色的腐败现象的侵蚀。

此外，重视对职务犯罪的预防也是刑事法律现代化理念的发展方向。18世纪时一些权威法学家就提出，只有比惩罚犯罪更多地关心预防犯罪，才是最好的法律。这种观念对于深化和完善我国的法律体系建设具有特别现实的意义。因此，检察机关更要积极适应刑事法律现代化理念的要求，在理性、平和、文明、公正的执法理念基础上，切实转变执法观念，坚持严厉打击职务犯罪的同时，在抓预防职务犯罪工作方面投入更多的人、财、物，积极推动构筑全方位、多层次的惩防腐败体系。

（三）检察机关加强职务犯罪预防是当前反腐败严峻形势发展的客观需要

建立健全惩治和预防腐败体系是一项紧迫而长期的任务。进入新世纪新阶段，国际形势发生了新的深刻变化，尤其是我国刚刚进入十二五发展规划阶段，改革发展仍处在关键期，党所处的执政环境一直发生着变化，反腐败工作体制、机制和工作方式还存在与新形势新任务不相适应的问题。腐败现象滋生蔓延的土壤和条件依然存在，腐败现象在一些领域易发多发，反腐败斗争的形势依然严峻。一些地方、部门和单位的违纪违法案件不断发生，特别是近来发生的省部级高官的腐败案件造成了很坏的社会影响。在一些地方和机关形式主义、官僚主义作风，弄虚作假、铺张浪费现象仍然突出，损害人民群众利益的不正之风还在继续蔓延。从实践看，教育不扎实，制度不健全，监督不得力，一直是腐败现象滋生蔓延的重要原因。面对诸如情形，我们既要增强反腐败斗争的紧迫感，又要充分认识其长期性、艰巨性和复杂性，树立长期作战的思想，抓紧建立健全惩治和预防腐败体系。

三、检察机关预防职务犯罪工作进程、经验及当前存在的问题

（一）工作进程^[1]

甘肃省检察机关预防职务犯罪工作，在最高人民检察院出台的一系列政策和召开的诸多工作会议的推动下，并在甘肃省委的领导下，逐渐走上了规范化道路。到目前大致经历了四个阶段，有1998年以前的起步探索阶段，1999年至2002年的理清思路阶段，2003年至2007年的规范发展阶段和2008年至今正在进行的传承提高阶段。这四个阶段及当前的发展集中体现了甘肃省检察机关在最高人民检察院和甘肃省委的领导下，预防职务犯罪工作的基本历程、总体思路、主要做法和具体成果，能够反映出甘肃省预防职务犯罪工作起步、发展和提高的历史过程。

第一个阶段即起步探索阶段。一开始省检察院反贪局决定由反贪局侦查二处监管预防工作，随后于1998年4月在反贪局内设立预防处。截至1998年底，全省检察系统建立预防职务犯罪工作专门机构8个，其中省院1个，市级院7个，共有专职预防职务犯罪干部12人，这一时期，甘肃省的预防工作处于积极发展的状态，全省涌现了一些预防工作的先进市、县院，创造和积累了一定的预防工作经验。

第二个阶段即理清思路阶段。面对全国预防工作快速发展的局面，省检察院以建立预防专门机构为契机，加大了工作力度。2001年10月，省检察院成立了专门的预防职务犯罪处。2002年1月28日，省检察院下发了《关于加强全省检察机关预防职务犯罪工作的意见》。各地根据《意见》，积极开展工作，呈现出许多预防工作亮点，有了一批较为成熟的经验。2002年7月在张掖召开了全省检察机关预防职务犯罪工作经验交流会，会上有19个检察院介绍了经验，4个行业、系统的代表作了大会发言。会议确定了“建立健全社会化预防网络和机制，充分发挥检察职能，突出预防重点，强化预防措施，规范预防行动，注重预防效果，推动预防工作发展”的总体思路，是甘肃省预防工作进入全面发展时期的转折点，起到了承前启后的作用。这一时期，预防职务犯罪机构和队伍建设已有了长足的发展。截至2002年底，全省建立预防职务犯罪工作专门机构22个，其中，省院1个，市、州、分院8个，基层院13个，共配备专职预防干部88人。从全省范围来看预防职务犯罪工作也开始由分散状态向集中管理，由初级形式向系统全面预防，由检察机关部门预防向社会预防转变。

第三个阶段即规范发展阶段。2003年4月22日，甘肃省委批转了省检察院党组《关于进一步加强职务犯罪预防工作的意见》，同年6月省委牵头成立了省委职务犯罪预防工作领导小组，并召开了第一次会议，会议讨论通过了《中共甘肃省委职务犯罪预防工作领导小组工作规则（试行）》。此后，各市、州和区、县两级党委职务犯罪预防工作领导小组相继建立，检察机关与有关部门、单位共同开展预防工作的协调机制也普遍建立。

2003年4月23日，省检察院会同其他几个省直机关制定下发了《甘肃省重点建设项目专项预防工作暂行规定》。同年9月召开了全省检察机关重点建设项目专项预防工作经验交流会，对全省检察机关开展专项预防工作情况进行了总结。会上有10个检察院介绍了开展专项预防工作的经验，4个建设单位代表发言，推动了全省重点建设项目专项预防的发展。

2004年7月7日，省检察院通过了《甘肃省检察机关各业务部门预防职务犯罪规定》，下发各级院贯彻执行，使得检察机关内部各业务部门开展预防工作形成了整体合力。同年12月召开了甘肃省职务犯罪预防研究会成立大会暨预防对策研讨会，会议选举了领导机构，各级检察院和各单位向会议推荐预防对策报告59份，被评选出的优秀调研报告做了大会交流，有力地推动了全省职务犯罪预防研究工作。

2005年6月9日，省检察院通过了《甘肃省检察机关预防系统职务犯罪规定》，理顺、规范和推动了系统预防工作。同年12月7日，省检察院通过了《甘肃省检察机关预防职务犯罪工作考核办法》，明确了检察机关预防工作职能定位，对预防工作内容、工作流程、措施作了全面规定，促进了预防工作有序开展和可持续发展。

2006年8月，召开了全省检察机关第一次预防职务犯罪工作会议，12个检察院介绍了经验，会议全面总结了预防工作的开展，并提出了新的发展目标。2005年12月12日省检察院下发了《关于建立行贿犯罪档案查询等三个系统及做好三个系统软件应用工作的通知》。2006年2月13日，省检察院公诉处、反贪局、反渎局、预防处会签下发了《关于向职务犯罪预防部门移送有关行贿犯罪档案查询工作暂行规定》的通知。2007年3月26日，省检察院预防处、技术处会签下发了《关于推进预防部门检察信息化应用的通知》。

2004年4月，省检察院提请省人大常委会制定《预防职务犯罪工作条例》，经过两年多的调研、起草、论证和修改，最终于2007年3月30日通过。自此，全省检察机关的预防工作实现了职能化、专业化、规范化的发展。同时，预防职务犯罪机构和队伍建设也实现了省检察院要求的目标，全省设立预防职务犯罪工作专门机构62个，专职预防职务犯罪干部123人，兼职预防职务犯罪干部70人，从全省范围来看预防职务犯罪工作已实现了规范化。

第四阶段即传承提高阶段。2008年元月，召开的全省检察长会议首次提出了要把预防职务犯罪放在与查办案件同等重要的位置，努力提高预防工作成效的新要求。同年4月10日，省检察院制定下发了《甘肃省检察机关绩效考评办法（试行）》，随后又修订下发了《甘肃省检察机关预防职务犯罪工作绩效考评实施细则》，使得预防工作的考核更具科学性和规范性。同年7月《甘肃省检察机关预防职务犯罪专刊》创刊发行，预防宣传教育进入了更广阔的领域，上了一个新台阶。同年9月30日省检察院会同多个省直机关制定了《甘肃省市场廉洁准入规定》，并于2011年10月印发了《关于执行〈甘肃省市场廉洁准入规定〉的补充规定》，为进一步净化市场，规范招投标行为，有效预防和减少贿赂犯罪的发生提供了制度保障。

2009年11月，省检察院制定下发了《关于甘肃省检察机关实施侦防一体化工作机制的意见》，为有效整合全省检察机关查办与预防职务犯罪资源，促进惩治和预防职务犯罪整体效能的提高作出了积极努力。同年，制定了《预防职务犯罪工作规程》，主要规定了预防工作的基本形式和主要内容，明确了各项预防工作的操作程序。2012年省检察院修改完善了《关于甘肃省检察机关实施侦防一体化工作机制的意见（试行）》，加强了侦防一体化机制建设，形成了侦防互动双赢局面。

（二）基本经验总结

从甘肃省检察机关职务犯罪预防工作开展的进程并结合当前工作实际来看，其职务犯罪预防工作多年中取得了许多先进经验和成效。

1．服务党和国家大局，强化组织领导，统筹开展职务犯罪预防工作

多年来，甘肃省检察机关紧紧围绕党和国家重大决策以及西部大开发战略的实施，从总体上把握和确定预防职务犯罪的重点领域和对象，始终把开展职务犯罪预防工作渗透到包括重大项目建设开发、经济结构战略性调整等方面，贯穿于经济建设全过程。同时，积极建立党委领导下的社会化预防工作机制，形成预防网络，要求各级领导一把手主抓，从组织上保证了职务犯罪预防工作的有力开展。实践证明，服务党和国家中心工作，确立预防工作重点，是预防工作有所作为的前提。紧紧依靠党的领导，把职务犯罪预防工作纳入党委领导的反腐败整体格局中，提高工作整体水平，是有效开展职务犯罪预防工作的根本保证。(www.xing528.com)

2．立足检察职能，规范制度建设，深入开展职务犯罪预防工作

甘肃省各级检察机关紧紧围绕法律监督职能，通过对职务犯罪发案原因、规律，犯罪嫌疑人思想演变轨迹，形成职务犯罪体制、机制原因剖析，充分运用检察建议、对策研究、法律咨询等多种形式，发挥职能优势，促进了职务犯罪预防工作的有效开展。同时，认识到制度规范建设的重要性，全省各级检察机关先后出台了一系列的规范性文件和细则，将职务犯罪预防工作引入了规范化、制度化轨道。实践证明，立足检察职能，是推动预防职务犯罪工作深入的最有效途径；加强制度建设，是预防工作健康开展的重要保障。

3．讲求实际效果，不断加强队伍保障，落实职务犯罪预防工作

在工作开展当中，甘肃省各级检察机关结合具体实际，突出预防工作重点行业、重点部门、重点人员、重要环节，细化各项措施，把预防工作原则变为具体的事项、活动，以实际为出发点和落脚点，使得预防工作的效果不断增强。同时，各级检察机关抓住改革契机，积极设立预防机构，把一批综合素质高、协调能力强的同志配备到预防部门，使得预防工作能够迅速的展现出成效。实践证明，讲求实效，是开展职务犯罪预防工作的基本出发点；加强队伍建设，强化人员素质，是提升预防工作水平的基础。

（三）存在的问题

“居安思危”是社会前进的一盏预警灯，社会制度往往就是在一种不断实践与修正的过程中向前发展的。在当前阶段，就全省乃至全国范围而言，检察机关职务犯罪预防工作仍存在着某些方面的问题，值得我们深刻反思。

1.职责定位与社会实际需求之间存在矛盾

作为一个系统工程，职务犯罪预防工作牵涉到方方面面的内容，而从当前来看，检察机关在整个社会职务犯罪预防工作作为单独的“一支重要力量”，也就注定了对预防职务犯罪工作的片面理解。单纯想靠发一个、两个《预防职务犯罪决定》，人为提高预防职务犯罪机构的行政级别来达到减少、消除腐败的做法是极其幼稚的行为。要知道，预防犯罪工作是一个庞大的社会系统工程，仅仅是反腐败大军中的“一支重要力量”的检察机关是不能单独肩负此担的。^［1］进一步讲，从党和国家反腐败事业全局来看，检察机关预防职务犯罪相对于整个国家和社会来说，只是整体和部分的关系问题，即检察机关预防职务犯罪工作是国家反腐败全局中的一个部分，只能是通过履行检察职能为党和国家反腐败事业做贡献。因此，对于预防职务犯罪工作来讲，需要的是在不断加大检察机关工作开展力度的同时，力求整个社会预防腐败体系的建立和完善。

2.主要的预防制度规范存在缺失

贝卡利亚指认为，“预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这乃是一切优秀立法的主要目的。”^［2］菲利宣称，“我们可以得出一个历史的法则，在人类处于最野蛮的状态下，其刑法典都只有惩罚规定，而没有关于矫正罪犯的规定；随着人类文明的进步，而出现了与此相反的只有矫正而没有惩罚的观念。”^［3］虽然菲利过分地夸大了预防的作用，但很显然，预防的思想代表着现代法制发展的方向。^［4］现阶段我国法律体系中打击犯罪的法律依据主要是《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》这两部法律。但是这两部法律不论从制定的目的、基本原则到具体的适用，更多侧重于事后惩治打击犯罪，而在如何预防犯罪方面的规定和论及的较少，这种治标不治本的方法，也是造成我国近年来职务犯罪频发，社会未能达到预防职务犯罪理想效果的主要原因。故此，应该针对日益严重的职务犯罪活动，加强立法工作，在预防和制止职务犯罪发生方面，制定大量的规范性文件，以国家法律的形式，赋予其应有的法律地位，逐步构建职务犯罪预防的法律体系，为进一步开展预防职务犯罪工作奠定法律基础及实践基础。

3.预防机构的实际工作效果有待提升

纵观检察机关预防职务犯罪工作的开展进程，可以说在形式上做了大量的工作，实际上也是取得了一定的效果，但是在实践中目前检察机关预防职务犯罪的效果却还并不是很明显。根据各级检察机关有关职务犯罪侦办的统计数量来看，有关职务犯罪的涉案人员数量呈逐年上升的趋势；有关涉案人员的行政级别，亦呈上升趋势；有关职务犯罪的涉案金额，从万元、百万元、千万元到亿元，纪录屡被刷新。展现在我们面前的事实是各级检察机关并没有达到我们所期望的那样，通过预防职务犯罪，使有关职务犯罪的案件越来越少、金额越来越小。由此可以得出相应的一些结论：不少地方对预防职务犯罪工作仍然只是停留在做表面文章上，缺乏实质性的行动，形式主义严重。我们可以看到，不管是采用什么形式的预防机制，也不管这种预防机制我们给它起个什么名字，实质上我们的工作仍然只是零敲碎打，不呈系统性或者说仅仅是蜻蜓点水式，许多都是在做表面应付工作，即便一些所谓的“职务犯罪预防经验”，很少有深入地去开展一些有益的建设性工作。当然，这与目前检察机关内部普遍存在从事职务犯罪预防工作的人员数少且某些人素质较差，不适应预防工作的要求的现状是分不开的。所以，目前的预防职务犯罪机制的工作内容不外乎仅限于次数有限的“会议”、“简报”、“法制课”、“展览”，这样的工作实际上是将预防工作与法制宣传工作混淆开来，实际达到的效果可想而知了。

四、完善检察机关预防职务犯罪工作的建议

完善预防职务犯罪工作，由当前的传承提高阶段向深化完善阶段发展，需要充分发挥检察机关的主导性作用，在以下三个方面下工夫。

（一）加强预防职务犯罪工作力度，提高职务犯罪预防工作全局性认识

长久以来，我国对于腐败犯罪尽管也一直强调预防其发生，但落实到实际层面，则是以“严打高压”为主要手段。毋庸置疑，对腐败犯罪设立严厉的惩治措施，并对其给予严厉惩处是必需的，其作用也是明显的。但从理论和最根本的实际层面，对腐败犯罪事前预防为主，事后惩治为辅应是最值得推崇的理念和措施。而这需要在不断加强惩防结合的同时，更加注重提高认识和贯彻落实预防的重要性。

从全局角度讲，检察机关的预防职务犯罪工作与党委、人大、政府及国家专门预防机构的预防腐败工作是相辅相成、互相补充、互相促进的，共同构筑了预防职务犯罪工作体系。即包括检察机关在内的各个机构，如党委、人大、政府、人民群众各团体，共同构成了国家预防控制犯罪的主体。在这个视野下，检察机关只是这个主体中的一员，而不是全部。因此，检察机关预防职务犯罪工作要开创新局面，就是要充分利用国家各种合法的制度、体制和结构性资源，充分参与到各个反腐环节中去，也充分利用各个部门机构对反腐事业的参与，将工作重点从查处已然腐败犯罪案件向各个行业、领域、部门中相关职务犯罪的事前预防延伸。这种延伸除了已经做的教育、培训、宣传等方面工作外，还应该体现在以下几个方面：首先，检察机关预防职务犯罪工作要参与到各个行业、部门相关制度建设过程之中。在这个过程中，检察机关要负责向有关部门介绍职务犯罪的高发环节、岗位、部门和时间段，使制度建设的防腐功能更具针对性。其次，检察机关的预防延伸，还要实现参与的程序化、制度化。例如，一定规模的工程项目的招标、采购、推广、质检等各个环节，都要有检察机关预防工作人员到场或者审查。再次，检察机关要与各地各级党委、人大、政府、人民群众各团体保持经常性的信息交换和情况交流，随时将相关领域、地区的新型职务犯罪、案发特点、趋势向其通报，提高预防工作的效率。

（二）发挥检察机关的优势，推动和加快预防职务犯罪专门立法

检察机关预防职务犯罪工作，是党和国家反腐倡廉建设总体格局的重要方面，是惩治和预防腐败体系的重要部分，是惩治职务犯罪工作的必然延伸，是法律监督职能的重要内容。检察预防的主要职责是立足法律监督职能，围绕惩治职务犯罪，紧密结合执法办案，分析原因、把握规律，提出预防职务犯罪的对策和措施，促进从源头上遏制和减少职务犯罪的发生。检察机关的预防职务犯罪工作应当发挥上述职能优势，在具体操作中，主要针对职务犯罪行为和涉及的公共权力、公共资源配置和监督问题，通过办案研究发案，通过个案研究类案，从犯罪学角度，运用犯罪学原理，剖析犯罪原因，揭示犯罪趋势，提出防范对策，举一反三、亡羊补牢，以达到防止和减少职务犯罪发生的目的。

制度要改革，理论必先行。关于检察机关的预防权，呼声最高的就是“预防立法”问题，目前全国范围内的预防职务犯罪工作基本上处于无法可依、无章可循的状态，极大地阻碍了预防工作在社会上的广泛和深入地开展。因此，检察机关作为最主要的法律业务部门要力推制定《职务犯罪预防法》，作为开展预防工作的依据。^［5］关于《职务犯罪预防法》的结构设置构想。学者张琳认为该法可以包括以下几个部分:一是总则，主要涉及预防职务犯罪法指导思想、宗旨、基本方针、适用范围、原则、依据等内容；二是预防主体以及职权职责，主要包括各类预防主体在预防职务犯罪工作中的职权职责范围以及联合预防机制；三是预防对象，明确预防对象的选定标准，预防对象在预防职务犯罪工作中的权利和义务；四是预防措施，主要涉及各类预防主体可以采用的预防措施类型、各类措施的具体应用程序、可能产生的协调与配合以及权力制衡与协调机制；五是预防保障，主要包括对职务犯罪预防工作的经费保障、当事人的人身安全保障、新闻媒体的宣传教育工作保障以及相应的程序规范；六是法律责任，这部分包括对于在职务犯罪预防中的职权者行使权力过程中的责任、预防对象违反本法的责任以及其他一切违反本法的法律责任（此部分注意与刑法相关内容的衔接）；七是附则，这部分主要规定法律的生效日期以及该法中所提到的关键词汇的解释等。^［6］对此，作为较为完整的立法构想，值得立法部门的人员加以探讨和择善用之。

（三）确立预防职务犯罪职权，严格落实责任倒追机制

检察机关预防工作的非职权化现状已经制约了预防工作的向前发展。大量的事实表明，检察机关开展预防工作需要相应的国家强制性权力作保障。逐步走向职权化已成了预防工作纵深发展的客观上需要。^［7］在没有相应权力作保障的情况下，检察机关得以在各国家机关、人民团体、国有企事业单位推动预防职务犯罪工作主要依靠的是检察机关作为职务犯罪的侦查机关在长期的打击职务犯罪过程中所确立的威信。在这种主要靠威信来维持的非职权化的预防职务犯罪活动具有的特征是：一是以道德教化为核心；二是预防措施的非强制性；三是救济手段的缺乏性。由此可看出，在没有相应的国家权力作保障的情况下，这种威信是否能保证其持久、普遍的影响力，就非常值得怀疑了。因此，预防职务犯罪作为一种对职务犯罪进行综合治理的工作，应当采用政治、经济、文化、法律等多方面的措施，这就客观地要求赋予检察机关采取各种措施的广泛权力。这样一来，权力被赋予了，才能真正落实预防处罚权，从而克服预防职务犯罪执法行动中的“软骨病”，排除各种干扰，公正执法。才能坚决杜绝以言代法，以权代法，以权压法，以罚代刑，以及贪赃枉法的职务犯罪问题发生。^［8］

责任倒追制度是有关预防职务犯罪责任落实的最有力举措。在其位，谋其政，用其权，负其责。中国共产党的十八大报告中提到要建立、健全决策问责和纠错制度。这里的责任倒追制度是指某一部门、行业或领域在被采取了一定的预防措施后发生了职务犯罪问题，应对其部门、行业或领域相关责任人依法从严、从重处置，并对其部门、行业或领域负责人的预防工作不到位作出相应处理的责任落实制度。即预防职务犯罪部门对某一部门、行业或领域采取一定的预防措施或建议，要求其部门、行业或领域责任人采纳、整改或落实之后，一旦再出现职务犯罪问题，应严格落实责任倒追制度，依法从严、从重追究其部门、行业或领域相关行为人的责任，并对其部门、行业或领域负责人预防不到位的责任作出相应的处理。通过严格落实责任倒追制度，能更为有效地监督和促进其部门、行业或领域负责人或行为人履行职责情况，以真正达到预防职务犯罪的良好效果。

参考文献：

［1］何秉松：《职务犯罪的预防与惩治》.中国方正出版社1999年版，第34页。

［2］［意］贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1993年版，第104页。

［3］［意］菲利：《实证派犯罪学》，郭建安译，中国政法大学出版社1987年版，第5页。

［4］李浩：《构建我国腐败预防体系的思考———以〈联合国反腐败公约〉为视角》，华东政法大学硕士论文2012年，第14页。

［5］韩锦霞、齐艳敏：《我国现行的检察权制约机制及立法完善》，《人民检察》2008年第5期，第78页。

［6］张琳：《职务犯罪预防立法体系研究》，《人民论坛》2012年第10期，第121页。

［7］严桂新、唐元高：《检察预防权初探》，《人民检察》2005年第6期，第45页。

［8］王黎：《解读和谐社会前提下的检察侦查权配置》，《山东警察学院学报》2002年第4期，第99页。

（执笔人：刘明）