甘肃省惩治和预防腐败体系建设的研究成果

七、深化和完善重点领域惩治和预防腐败体系建设

惩防体系建设不仅要总体规划，而且要重点布局，统筹推进，系统防治。

（一）深化工程建设领域惩治和预防腐败体系建设

当前，我国正处在工业化、城市化及城镇化建设的重要时期，国家在交通、城镇建设方面投资巨大，房地产开发成为投资热点。与此同时，工程建设领域中的商业贿赂违法犯罪等腐败问题也非常突出。据甘肃省检察机关的统计，2008年至2012年的5年间，共立案侦查商业贿赂案件590件644人。从已起诉的案件看，都表现出共同的发案特点：一是官商勾结，权钱交易；二是手法多样，行为隐蔽；三是以小博大，非法获利；四是窝案串案，集体腐败问题严重。

工程建设领域腐败问题严重，究其原因主要有：一是权力运行监督不到位。权力的高度集中与监督制约机制的相对弱化，为滥用权力提供了条件。工程建设领域职务犯罪案件大多发生在权力和资源相对集中的部门或岗位，而且发生贿赂的主要原因是对权力运行监督不到位，对重点岗位及领导干部管理约束相对薄弱。特别是“一把手”，集多种权力于一身，往往在工程建设期中，人、财、物大权“一把抓”，项目决策“一肩挑”，材料采购“一句话”，财务结算“一支笔”。真正权大位尊的人得不到监督，腐败在所难免。一些地方的行政主要领导直接参与管理施工项目，业主的监督权处于虚设状态。二是审批环节多，权力寻租环节同样多。例如城市土地开发，表面上看，土地开发程序极为复杂，先由开发商给市长写用地申请，市长把用地申请通过分管副市长批到国土局，局长再安排土地科填写审批表，经科长、局长层层签名再报到市里，缺少一个环节都不行。但实际上都是各个环节的一把手说了算。政府供应土地、审批建设项目，相关领导要想从批地、规划、验收中捞钱简单而容易。先批块地跑下手续，转让给别人开发，不想捞钱都难。三是招投标市场不完善，信息披露公开度不够，办事程序不规范，尤其许多公共投资项目政企、政事、政资“三不分”。例如，目前工程建设领域交通系统的职务犯罪案件多发易发，与公共投资、建设、管理、使用“四位一体”的建设管理体制存在着相当大的关联。四是企业自律机制缺乏。问题多的企业往往管理混乱，民主管理制度不健全，内部监督形同虚设。主要经营活动由企业“老总”一人说了算，不按规章制度和程序办事成为常态。

要预防工程建设领域中的腐败问题，当前应当深化工程建设领域惩治和预防腐败体系建设。

1.加强对行政权力的监督

无制约的权力是犯罪的外因和条件，加强对工程建设领域行政权力的监督，使掌权人难以乘机谋取私利。涉及工程建设领域的行政权力很多，至少包括立项审批权、土地审批权、城建规划权、招投标管理权、质量监督权、结算审计权，等等，这些都是权力监督的重点对象。为此，在工程建设领域的行政机关要引入行政问责、民意测评等制度。加强对招投标管理权(监督对象)的监督，严格执行招投标法及相关规定。建立起规范的招投标交易市场，防止关系标、形式标、串标和陪标等虚假现象发生。应建立和完善监督具体制度，实行工程质量跟踪负责制和关键岗位干部轮岗制。工程质量跟踪负责制，即根据“谁主管、谁负责”的原则，如果工程发生质量安全事故，不管该负责人调到哪里，都应追究其相应的责任。关键岗位干部轮岗制，是指在工程建设活动中的一些关键岗位，如招投标、质量监督、材料设备采购、工程结算审计等，应当对其实行单位内部轮岗或者外部交流。

加强对行政权力的监督，还要适当减权。适当减权，是指减少建设项目行政审批和收费环节。房地产开发的审批环节多、收费项目多、审批时间长，开发商为了争取时间和利益往往不惜一切代价，这就为职务犯罪创造了条件。因此，必须减少行政审批和收费环节。同时，也要适当分权。适当分权，是指改革我国建设项目“四位一体”（投资、建设、管理、使用）的投资体制。我国一些建设项目至今仍然沿袭着计划经济时期高度集中、高度垄断的“四位一体投资体制”，有关负责人在建设项目里面既是行政长官，又是企业领导；既是建设者，又是管理者。这种“四位一体”的运作机制极易诱发“腐败工程”、“豆腐渣工程”。所以，要深化改革，适当分权，减少职务犯罪发生的机会。

2.加强对工程建设（发包）单位行为规范的监督

（1）项目法人责任制。建设工程按政企分开的原则，组成项目法人，实行建设项目法人责任制，项目法定代表人对工程项目建设质量、安全终身负责。同时法定代表人必须具备相应的政治、业务素质和组织能力，具备项目管理工作的实践经验，具备一定的资格条件。要建立项目法人责任追究制，对工程项目实施过程中出现的各种违法违纪问题以及工程质量与安全问题，除追究项目法人单位责任，还要依法追究项目法定代表人的责任。工程建设中标项目在总公司内对工、机、料进行标后预算，实行项目经理招标。项目建设结束后，撤销项目部并进行严格审计。

（2）政府和建设行政主管部门要真正体现“管理、指导、监督、服务”的职能。通过各种形式和途径，宣传有关法律法规，使工作对象都能知法守法，依法办事。在工程上马之前，督促建设单位严格按法定程序办理，从项目的审批、建设资金的落实到施工图设计审查、招标投标、施工许可、质量监督、工程监理、竣工验收备案等环节，要环环相扣，杜绝违规违法。

（3）加强工程计价单监管工作。工程建设项目驻监办、总监办要加强工程量的现场复核工作。施工企业要切实加强对项目部工、机、料监管，特别要加强对工程计价单的审核工作。

3.规范（工程承包）企业的行为

没有工程建设领域企业的行贿，就没有受贿等职务犯罪。因此，加强企业的监督管理，是预防相关犯罪的又一重要措施。

（1）企业的财务监督。财政、税务、审计等部门要定期或不定期地对企业的财务管理状况进行严格检查，规范财务管理，防止不入账、做假账、私设账外账等非法行为的产生，从源头上堵塞企业资金流失的渠道。

（2）资质监督。对于企业资质和经营状况进行监督，严格准入，优胜劣汰，从而克服“僧多粥少”、无序竞争的状况，以防某些企业靠人际关系、权钱交易参与市场竞争。

（3）工程施工监督。从开工到竣工，从材料采购到验收，从施工队伍的选择到使用，从施工设备的安装到拆卸，每一道工序都应严格依照国家或省、市施工规范操作，这样既有利于提高工程质量，也有利于预防职务犯罪。

4.充分发挥检察和纪检机关的专项预防作用

针对当前工程建设领域违法犯罪猖獗的问题。检察和纪检机关应当调整工作重点，加强对工程招投标等环节的检察、纪检和监督。积极建议工程主管单位对投标人资质和法人代表资格、资信等级、还贷能力、财务状况、施工历史、业绩等进行严格审查，对在审查中发现施工单位和私人小包工队不具备相应资质的，可以以检察建议的方式，建议工程主管单位取消其承揽主要工程的资格，防止出现“关系工程”。同时，还可以将办案中发现的那些经常靠行贿、受贿等不正常手段获取工程建设承包权的企业，记入工程建设领域“行贿人员档案”。同时，还应建议建设单位取消其投标资格，最大限度地将招投标工作透明化。招投标活动实行全程介入制度，从核准招标人、招标方式到实施工程招标、投标、评标、定标等环节进行全程监督，可以防止幕后操纵等行为的发生，强化对工程建设领域违法犯罪的预防。

5.注重政策规范的整体协调，强化市场净化工作

各地应尽快出台《建筑市场廉政准入制度》和《关于开展重大工程项目专项预防的规定》，弥补在工程建设领域职务犯罪预防方面有关规定的不足，为深入开展工程建设领域职务犯罪预防工作创造有利的政策环境。要建立工程建设廉政责任制，与工程主管单位签订廉政建设责任书，并督促工程主管单位与施工单位、监理单位之间，施工单位与项目经理之间，监理单位与驻工地监理工程师之间，项目经理与各工段负责人之间，层层签订廉政责任书，确定预防联络员，明确预防责任，建立起网络化预防责任体系。要建立专家咨询制度，成立专家咨询委员会，由交通、建设、水利等部门专业知识精深的人员组成，专门为工程主管单位制作招标文件、开展招标、投标活动、进行工程质量监测等提供咨询和帮助。要建立工程招投标联合调查制度，建立招投标投诉箱和投诉电话，在建设工程中标公示信息发布期限内接到实名举报投诉的，可由纪委、检察院、监察部门组成联合调查组及时展开调查，一旦确认举报属实，立即取消被举报单位中标资格。此外，在工程建设中，要建立签订廉政责任书的制度，行业或系统内推行廉政风险抵押金制度，要求业主、施工、监理单位按工程（监理）合同价款1%到1.5%的比例向当地预防办指定的廉政账户交纳风险抵押金。在工程竣工验收后无不廉政行为的，廉政风险金全额返还；如有行贿受贿等犯罪行为，风险金转为专项预防基金，该企业在一定期限内不准进入建筑市场，情节严重的，建设机关将永久性不再接受其投标申请，形成“廉政准入”和违法排除机制。

（二）严查涉农腐败，创建特色农廉体系

当前，国家各项惠及“三农”政策相继高密度出台，“村官”手中的权力随着惠农政策的增加而不断扩展，“村官”涉农腐败案件也明显增加。据甘肃省人民检察机关的统计，2008年至2012年间共查出涉农犯罪975件1732人。从已查出的案件看：一是犯罪主体已由村干部占多数向农村基层纵深发展；二是土地征用拆迁、基础设施建设、林业矿业资源等领域案发较为集中；三是涉农案件中的犯罪对象日趋复杂化；四是涉案罪名相对集中，贪污、挪用公款犯罪成为农村基层组织职务犯罪的主要形式。涉农腐败严重，究其原因：一是相关的规章制度不健全；二是缺乏有效监督和制约；三是财务制度存在漏洞；四是惠农政策不公开、不透明；五是涉农犯罪打击力度不够。

预防涉农腐败重点是创建农村廉政体系。根据一些地方的经验：一是要完善农村干部行为规范。健全村级公务费、交通费、通讯费管理制度，严格落实村级印章委托镇街存放制度，完善任前廉政谈话、诫勉谈话、述职述廉制度，加强反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设。二是要完善农村财务委托代理制度，扎实推进农村财务管理电算化、网络化。建立健全资产清查、台账、评估、承包、租赁、出让、经营等制度。三是要严格执行村级财务预决算、日常开支备用金、重大项目支出监督等制度，严禁通过借、贷、集等途径弥补非生产性开支资金缺口，严禁举债兴办公益事业。四是要健全完善党务公开、村务公开、财务公开制度，建立村务监督委员会，实行一体化监督。五是要建立县、乡、村三级便民服务网络，对民生问题以及矛盾纠纷实行“集中受理，一站式服务”。(www.xing528.com)

同时，针对涉农腐败问题，还应充分发挥各监督监察职能部门的优势，在加大打击查处贪污、挪用公款、受贿犯罪力度的同时，检察、纪检、监察、信访等部门加强联系，重视农民的举报和上访问题，特别是对群众意见大、多次群体上访、影响社会稳定的大案要案坚决予以查处，并将处理结果向群众及时反馈，以扩大惩处的预防效果。对普遍存在的问题，要分析研究，从中发现其原因、特点、规律，提出有针对性的预防对策和措施，达到从源头上预防职务犯罪的目的。

此外，检察机关应充分发挥在预防和惩治乡村干部职务犯罪中的职能作用，筑牢“三道防线”，以法律手段推进社会主义新农村的民主法制建设。一要强化法律教育，筑牢思想防线。结合查办“村官”违法犯罪案件情况，加强警示教育。运用典型案例，以案释法，重点宣讲刑法、刑诉法及司法解释关于职务犯罪的相关条款，澄清模糊认识，消除侥幸心理，提高乡村干部的抵抗力和免疫力。二要着眼科学管理，筑牢制度防线。通过预防工作，完善和落实各项规章制度，畅通监督渠道，加强日常监督，增强重大事项决策和财务、政务公开的透明度，查堵漏洞，促进乡村依法行政，构筑起遏制职务犯罪的制度防线。三要围绕打防并举，筑牢警戒防线。重点预防和惩处涉农热点、难点、焦点问题引发的职务犯罪案件，打防并举，标本兼治。

（三）紧盯民生问题，健全防治民生领域腐败的具体措施

住房公积金、医保、低保、危房改造、教育、卫生等民生领域，原本是国家惠及民生的政策的具体体现和举措，但在一些蛀虫眼中竟成了“唐僧肉”。据甘肃省人民检察机关的统计，2008年至2012年间共查处民生领域职务犯罪案件850件928人。而“小官腐败”最爱钻惠民政策空子。“小人物”腐败虽然影响要小得多，但却表现出侵害群众利益的直接性，危害不小，社会影响十分恶劣，直接损害着党和政府的形象。

对此，必须进一步研究健全防治民生领域腐败的具体措施。具体包括：完善各项涉农补贴政策及补贴发放措施，全面推行惠农补贴“一卡通”；健全普通高中招收择校生“三限”政策，试点推行学校经费收入、管理及使用情况的公示和审计制度；推进公立医院改革，制定医疗机构药品集中采购工作规范和监督管理办法，推行医疗服务价格公示制、住院费用一日清单制、按病种最高限价制等制度；进一步规范交通运输行政处罚自由裁量权，完善绿色通道政策，建立处理公路“三乱”问题快速反应机制等。

（执笔人：张谦元、辛万鹏）

【注释】

[1]根据清廉指数，行贿指数的不同，大概可以把被评估国家（地区）分为以下几类：比较廉洁的国家（清廉指数为8～10）；轻微腐败的国家（清廉指数为5～8）；腐败比较严重的国家（清廉指数为2.5～5）；极端腐败的国家（清廉指数为0～2.5）。参考许连纯、徐洪波著：《中国现代化进程中的腐败问题研究》，河南人民出版社2005年版，第25页。

[2]舒国滢：《法律原则适用中的难题何在》，《苏州大学学报》2004年第6期，第19页。

[3]［意］贝卡利亚：《论犯罪与刑法》，中国大百科全书出版社1993年版，第104页。

[4]方工：《对腐败为何要零容忍？该如何零容忍？》，《检察日报》2011年7月12日，第7版。

[5]秦川：《香港廉署的反贪理念》，《党的建设》2007第5期，第99页。

[6]于凤荣：《以对腐败“零容忍”维护党的纯洁性》，《中国纪检监察报》2012年7月21日，第3版。

[7]黎慈：《论我国公务员财产申报制度的有效构建———兼评新疆阿勒泰地区的领导干部财产申报制度》，《新疆社科论坛》2009年第3期，第45页。

[8]“法治在制度上起始于法律对国家权力的限制，从一开始它就意味着控权制度的存在和权力制衡原则的被遵守，制约公共权力、保护公民权利是法治的本质。对权力进行有效监督，是现代法治的核心内容，也是反对公权私化抑制腐败的根本途径”。引自李桂荣：《论权力监督是反腐败的关键》，载《辽宁行政学院学报》2007年第9期，第43页。

[9]张伯晋：《财产公示：淮安探索还有完善空间》，《检察日报》2012年7月18日，第4版。

[10]刘秀：《构建我国切实可行的财产申报制度》，《成都行政学院学报》2006年，第14卷第2期。

[11]参见《官员财产申报藏私可否入刑》，《检察日报》2012年12月17日，第7版。

[12]胡锦涛：《坚定不移地沿着有中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗———在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《检察日报》2012年11月18日发表。

[13]参见：《中共中央纪律检查委员会向党的十八次全国代表大会的工作报告（2012年11 月14日中国共产党第十八次全国代表大会通过）》，《中国纪检监察报》2012年11月20日刊。

[14]李郁军、韩世峰：《甘肃调查显示行贿犯罪呈五大特点》，《检察日报》2010年6月2日，第1版。

[15]杨维汉：《“两高”行贿万元以上应追究刑事责任》，《中国纪检监察报》2013年1月1日，第1版。

[16]戴佳、肖俊林：《将对职务犯罪易发多发领域开展预防调查》，《检察日报》2012年8月19日，第1版。