甘肃省反腐败体系建设研究

一、深化制度建设，完善反腐败法律体系

根据国际透明组织的清廉指数排行，2010年新加坡以9.35的指数与丹麦、新西兰并列世界第一，长期保持亚洲排名第一的最清廉国家地位；韩国的清廉指数也达到了5.5，已经基本摆脱了“严重腐败国家”^[1]的行列。新加坡、韩国等在反腐败方面之所以能取得如此好的成绩，最为关键的是有健全的预防和惩治腐败立法及相关立法的严格贯彻执行。如新加坡于1960年就颁发了《预防腐败法》、1970年制定了《公务员惩戒规划》、1989年制定了《没收贪污所得法》。借鉴国外反腐败的经验，深化制度建设，进一步健全反腐败法律体系应是其基本路径。

（一）制定我国专门的《反腐败法》

当前，反腐败斗争形势严峻，应该说制定专门的《反腐败法》反映着社会的需求和人民的期待，也是不断健全社会主义法律体系使然。

1.制定“反腐败法”的必要性和可行性

腐败是一种复杂的社会现象，很难用某一因素加以解释。所以相对应的，反腐败就应当从不同的方面进行，具有长期性和专业性。但是在影响腐败的诸多因素中，法律制度则带有根本性。对此，中共十八大报告明确指出，要健全反腐败法律制度。

从实践看，当前人民群众反腐败的呼声很高，制定一部专门的反腐败法既能回应广大群众的呼声，又可整合社会各方面的力量，通过完善的制度机制，预防和惩治腐败。同时，这还可表明我们党和政府惩治腐败的坚强决心。即有决心、有办法惩治腐败，遏制贪污贿赂犯罪的蔓延，最终减少此类犯罪的发生。制定专门的反腐败法，也可对党政在职人员起到一定的警示和震慑作用，强化廉洁意识，培育清廉行为，促进廉洁行政。

从司法实践看，也需要一部专门的反腐败法律。众所周知，我国现今虽然有很多预防、惩治腐败的法律法规，可是这些大多是单行条例、党规党纪，并没有一部系统全面的综合性的反腐败法律。结合惩治贪污贿赂等犯罪的情况，长此以往必然会影响对我国贪污贿赂犯罪的打击力度。在我国，刑法、刑事诉讼法是同各种刑事犯罪作斗争的综合法律，具有普遍性。虽然多数刑事法律方面的问题通过刑法、刑诉法或做补充规定是可以解决的。但是，反腐败斗争中的一些特殊问题，如查处贪污贿赂犯罪行为的法律责任问题，不具有普遍意义，不便于规定在刑法法典当中，要通过专门的法律加以规定。特别是同贪污贿赂犯罪作斗争的一些特别手段、特别程序，对其他刑事犯罪没有普遍意义，将其规定在刑法、刑诉法中，就会使法律条文繁杂，但不规定又会使我们的执法工作受到影响。而制定一部专门的反腐败法就可以很好地解决这一矛盾。另外，专门的反腐败立法还可以很好地协调社会各部门在反腐败工作中的关系，避免有关法律条文零乱无序、交叉重复及相互矛盾和有关部门相互扯皮、职责不明的状况，这样就能调动社会各方面的积极性，使我们的工作更有效率，有条不紊。

实际上，多年的《反贪污贿赂法》的研究和起草工作，已为我国制定一部专门的反腐败法律做好了充分的准备。在我国研究和起草专门的反贪污贿赂法工作早在1989年就开始了。当时，最高人民检察院建议国家立法机关制订专门的反贪污贿赂法，并书面报告党中央和全国人大常委会。这项建议得到了党中央和全国人大常委会的赞同和支持。1991年11月14日，中共中央批准了全国人大常委会党组将《反贪污贿赂法》列为当时第一类立法规划，并确定最高人民检察院为这部法律的起草单位。1994年2月，全国人大常委会又将反贪污贿赂法列为第八届全国人大常委会第一类立法规划。1995年，全国人大常委会将“反贪污贿赂法”列为1995年10月立法计划。多年的《反贪污贿赂法》的研究和起草工作是卓有成效的，也取得了很多研究成果，反映了反贪斗争实践的要求，为将来的反贪污贿赂立法和反腐败立法提供了坚实的基础。

2.我国反腐败立法应遵循的基本原则

法律原则对法律规则的发现和适用有着指导和评价功能，在穷尽法律规则时，为实现个案正义，还能够发挥裁判功能。^[2]反腐败法作为我国惩治和预防腐败的专门法律，其所确立的法律原则应当对反腐败相关立法具有指导意义，在维护法制统一和法律尊严方面将发挥重要作用。因此，制定反腐败法首先应重视其基本原则的考量。

（1）注重预防优先的原则。2005年，中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出的“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败方针，可以说集中体现了预防在反腐败斗争中的重要地位。意大利法学家贝卡利亚认为：“预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这乃是一切优秀立法的主要目的。”^[3]通过立法在反腐败问题上实现治本，就要防患于未然，注重预防，着力于杜绝反腐败问题的发生。因而，反腐败立法把注重预防或预防优先作为重要原则，既符合立法的宗旨，又凸显了预防腐败是有效遏制腐败的基础这一科学理念。

（2）重在制度建设的原则。用“整体性的制度性优势”去战胜“局部性的制度性腐败”，用“全局性的制度反腐”去战胜“局部性的制度腐败”，是当今民主国家反腐败斗争从人治走向法治的基本特点和共同做法。依法治国，治理我国的腐败问题也必须依靠法制。我国反腐败法作为预防和惩治腐败的专门立法，不仅应从宏观上明确制度建设的重大意义，并能指导制度建设，而且应科学设计、明确各种反腐败的具体制度和法律程序，使反腐败斗争从根本上实现制度化、体系化和规范化。

（3）充分体现权力监督的原则。“有权力则必有监督”，从学理上说是整个公法领域的共有原则，并非反腐败方面的法律所特有。但考虑到反腐败工作直接监督国家各项公权力的行使以及法律手段是解决反腐败问题的制度屏障，所以，制定我国反腐败法，就更应重视和体现权力监督的这一原则。事实上规定这一原则，也更有利于体现我国社会的特性，有利于民主监督和依法监督的有机统一，使反腐败真正找准着力点和反腐对象。

（4）对腐败“零容忍”的原则。对腐败行为的“零容忍”，就是绝不允许给那些再微小、再隐性的任何腐败行为一丝一毫的机会，发现这种行为绝不宽容。^[4]我国反腐败形势之所以严峻复杂，其中一个重要原因就是对腐败过于宽容。国际反贪专家郭文纬认为，“贪污不是第一天就收100万，都是一步步发展起来的”。^[5]由于我国是一个“关系社会”、“人情社会”，反腐败要走出困境，要破局，就必须对腐败坚持“零容忍”。只有对腐败“零容忍”，才能在思想上不给腐败留有滋生的土壤，在执行上不给腐败留有规避的空间，在防范上不给腐败留有疏漏的间隙，在惩治上不给腐败留有回旋的余地，^[6]也才能真正培育起我国廉政文化和廉洁法治环境。否则，反腐败就很难有效推进或避免反复。

（5）系统协调的原则。系统论认为，整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同特征。任何系统都是一个有机的整体。我国反腐败立法之所以坚持系统协调的原则，主要是因为目前我国的反腐败及权力监督主体多、部门多，反腐资源多但力量不集中，相互配合协调度低，具体反腐败立法中法律条文内容紊乱，形式分散，或见之于刑事法律，或见之于行政经济法规，或见之于部门规章制度，整体效果差，这也影响到反腐败斗争的深化。因此，制定《反腐败法》贯彻系统协调的原则，有利于整合各种资源，形成制度合力，更有效地预防和打击腐败。

3.我国反腐败法的主要内容

《反腐败法》应该是一部预防和惩治腐败的基本法，是一部程序与实体相结合的法律。其内容应大致包括腐败的定义，反腐败原则、方针，反腐败组织机构，反腐败机关的职责和权限、法律责任，反腐败程序以及“官员个人财产申报制度”、“金融实名制”、“遗产与赠与税制”、“公民信用保障号码制度”等反腐败基本措施。《反腐败法》还应结合刑事法律中有关职务犯罪的专门章节，对一些不尽合理的条文内容予以修订、完善。

首先要严格依据刑法罪责刑的基本原则，对腐败犯罪刑罚的力度应适当加大，罚当其罪，以严厉惩治腐败犯罪和有效预防腐败犯罪的发生。在我国古时立法上重典治吏并不是一味的加重刑罚，严刑苛罚，而是需要罪刑相当，罚当其罪，但官吏贪赃的法律惩罚重于常人。它体现在贪腐罪与盗窃罪的量刑上，从上古开始，立法中便“盗”、“墨”相提或“盗”、“赃”并论，因为二者侵犯的对象均是公私财物，《法经》开始便确立了“王者之政莫急于盗贼”的立法思想，对于盗贼施以重刑。然而从立法中看，贪赃受贿的刑事责任远比盗贼为重。这是因为官吏以职务之便，以秘密方式获取公有财物比一般盗窃情节恶劣，危害严重。官吏的这种行为不但破坏了自身执行公务的廉洁，而且对法律的尊严和政权的巩固也是一种践踏。正因为如此，历朝历代对官吏犯赃都处以重刑。如《唐律疏议》规定，作为负有领导、主管之责或主办某项工作的官吏“监临主司”受财枉法的“十五正绞”，而常人盗窃，即使五十正，才是加役流而已。这样一种立法精神，有助于治理腐败，有发扬的必要。

另外，如我国刑法规定的有关腐败犯罪的罪名，贿赂型犯罪客体要件还仅以有形实体和获得作为依据，根本不能全面反映当前社会条件下此种犯罪的多变形式，与《联合国反腐败公约》规定的贿赂型腐败犯罪对象为“一切不正当好处”存在差距。因为社会生产、生活当中所有关系到不确定的多数人行为的利益都应通过制度规定的合法程序去获得，反过来，有违上述合法程序获得的利益都可定为不正当利益。同时，达到一定程度的浪费、挥霍等行为的惩治也可考虑以刑事法律的形式固定下来。

再者，法律规定必须明确、具体。国外刑法学家贝卡利曾提出，怎样尽可能地避免和预防犯罪的产生，那就是法律的规定应既明确又通俗，尽可能地做到浅显易懂，让社会大众易于理解和把握，真正起到法律的教育、指引和约束作用。这从经济学角度解释，也是为了提高理性经济人的有限理性。对比我国反腐败立法也应当注重法律规定的严密具体，减少过于原则、含糊的用语，从而让公务人员做出正确的抉择。

制定《反腐败法》还能够解决反腐败法规的法律位阶不同产生的问题。如果制定了《反腐败法》，不同法律位阶的所有反腐败法规都会统一在《反腐败法》之下。而《反腐败法》中规定的反腐败工作原则，则会使已有的反腐败规定向同一目标靠拢。同时，一些党内文件中先进的反腐败经验也可以引入《反腐败法》中，其适用范围的扩大，还可推动党政分开和党团内部的反腐败行动。(www.xing528.com)

（二）制定《官员财产申报法》

财产申报制度，是指国家公务员在担任国家公职期间，包括任职之初、任职期间以及离职以后的一定期限内，必须依法申报属于自己以及与其共同生活之亲属的财产，以接受有关法定机关的监督检查并承担相应的法律责任，从而有效地约束和规范公务员行为的制度。^[7]财产申报制度是反腐败的重要利器。联合国将公职人员的财产公示制度确认为很有价值的反腐手段，国际著名的反腐败组织“透明国际”也对此制度相当推崇，是因为公职人员财产公示制度的实施能够促使贪官的财产暴露于阳光之下。财产公示制度能够与反腐败的相关制度有效衔接。

建立财产申报制度，通过法律的规定强制公开公务人员的财产状况，来保障公众的知情权和监督权，以达到对权力的规范和控制，从而保障公民的权利和自由。这是现代法治原则和精神的体现，也是民主政治的内在要求，规范和控制公权力是法治的应有之义，是公民权利和自由的保障。^[8]构建科学合理、公开透明的财产申报制度，通过法制化、科学化的制度设计，将公民的监督权和知情权等政治权利落实为具体的制度实践，给予广大人民群众充分政治参与空间，是我国社会主义民主政治不可或缺的重要组成部分，让公务员履行法定的财产申报义务，能够有效地把公务员的活动纳入国家法律监督体系之中，促进公共权力行使的法治化、规范化和透明化。

1.我国领导干部财产申报制度的实践及存在的问题

我国建立官员财产申报制度的设想最早出现在20世纪80年代。1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌同志在第六届全国人大常委会第二十三次会议上，对提交审议的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》作出说明时，就曾明确提出：“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”1988年全国人大便起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。

1994年，全国人大常委会曾将《财产收入申报法》列入立法项目，随后，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（1995）、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》（1997）和《关于对党和国家机关工作人员在国内外交往中收受礼品实行登记制度的规定》（1995）三个文件。2001年6月，中共中央纪委、中共中央组织部又联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。

2006年9月，中共中央办公厅又印发了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，该制度对党员干部申报进行了明确的规范。这次规定申报的财产范围不仅是“收入”，还包括动产和不动产，包括股票、期权等。规定需要报告的有关事项有个人婚姻变化、个人因私出国（境）、配偶子女办企业等八个方面，涉及部分投资情况。党的十七届四中全会和中纪委十七届四次全会要求完善党员领导干部报告个人事项制度，把住房、投资、配偶子女的从业等情况列入报告内容。2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，该规定进一步细化了申报内容。

2009年7月，江苏省淮安市出台《关于同步公示拟提拔干部财产的暂行办法》，决定自当年8月1日起，对淮安市、县两级拟提拔乡（科）级以上干部全部实行财产申报公示。此外，干部财产公示的内容暂不对公众公开，只在内网公示。^[9]2012年12月9日，广东省试行官员财产公示试点名单诞生：珠海市横琴新区、广州市南沙新区、韶关市始兴县。2012年12月19日，浙江省慈溪市纪委和市委组织部印发《2012年度慈溪市领导干部廉情公示表》，要求该市全体市管干部和国企负责人公示其家庭财产———房产、车辆、股票、证券期货等。据有关信息，广东省珠海市横琴新区官员财产公示自2012年7月试行，采取的是“内部公示制度”，即相关干部个人财产情况通过内部网络，向横琴新区全体干部职工公示。

从上述相关制度和具体实施情况看，应该说还只是处在起步阶段，其实施效果还十分有限。一者主要是这些党纪政纪，是政治规范，没有上升到国家法律层面；再者，制度本身存在缺陷，如财产审查、监管和问责机制都不完善，实行起来困难很大。同时，对官员财产公示的范围、形式、程序和法律责任等，目前的试点地方缺乏法律法规方面的依据，其规定大都简单、程序不清、执行缺乏透明度。从健全和完善制度的角度来看，要使官员财产公示制度真正确立并严格执行，必须在国家层面加强立法，否则，此项制度的执行不会有多大进展。

2.我国官员财产申报立法应坚持的基本原则和主要内容

从我国近年来实施领导干部财产申报制度的实践来看，制定官员财产申报制度必须坚持这样几个原则：①强制申报原则。由于官员财产申报制度的特殊性和法律的强制性，采用申报自愿的原则不太现实，所以应当在法定时期内做出财产申报，对拒绝申报者要依法追究其法律责任。②如实申报原则。法律应明确规定，凡符合条件的申报人员应当如实申报个人财产，不得隐瞒、不得谎报、不得假报。如果发现有不实申报行为，应当承担相应的法律责任，受到法律的追究。③公开申报原则。法律应明确规定，官员财产申报受理机关应当及时地把申报者的财产数额以一定形式公开，接受有关机关和社会的监督。

一部完整的官员财产申报法律，就其主要内容来看，应当包括：①申报主体。依据《宪法》有关权力机关的规定，我国官员财产的申报主体应以乡（镇）长以上干部为对象。国有企业、事业单位参照执行。②申报范围。根据当今世界上实施财产申报的国家和地区的相关规定，财产申报范围应当包括薪金收入、劳务收入、存款、动产和不动产、有价证券、无形财产权，以及父母、配偶、子女的财产。这种较为广泛的申报客体范围基本上可覆盖官员能涉及到的财产领域，在一定程度上起到防止财产转移的可能性。③申报受理机构。有学者认为，我国官员财产申报受理机构的设立，应当在各级行政监察机关中设立财产申报的专门受理机构。为防止受理机构对同级党政主要负责人的财产申报不好处理，同级党政一把手、检察长、法院院长、行政监察部门主要负责人应由上一级受理机构受理财产申报。^[10]这种思路有可取之处，可以实行。④申报时间。申报时间应包括初任申报、现职申报、离任前申报和离任后申报。⑤公开与监督。官员财产申报应定期向社会公开，对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，有关部门和社会有权监督。⑥法律责任。对于不按时申报、不如实申报的，应给予党纪政纪处分；对拒不申报财产或申报财产差额较大者，应当在刑法中设立专门罪名，追究相应的刑事责任。

官员财产申报可否入刑，是该项制度能否真正落实的关键。最近，澳门立法会就财产公开法案表决，若申报书任一部分资料不正确，因不可宽恕过错所引致，将被罚3个月至1年的收入。不按时申报，涉刑法违令罪最高刑期1年，加重违令罪则刑期翻倍。故意不实申报则涉刑法虚假声明罪，最高判刑3年。实际财产若异常超过申报财产，最高判刑3年。申报人配偶不遵守该法最高判刑2年。^[11]我国要真正推行官员财产申报制度，其立法也必须有相应的法律责任规定，否则，此项制度也可能会流于形式。

（三）制定《公职人员道德法》

我国至今尚未制定一部专门的公职人员道德法典，没有把公职人员的职业道德义务法律化、制度化，在公职人员道德建设方面存在重教化、轻法制的现象。面对公职人员职业中出现的各种问题，应将公职人员的法律义务上升到由国家强制力保证实施。中共十八大报告指出，要坚持依法治国和以德治国相结合，加强社会公德、职业道德，推进道德建设工程，深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。贯彻党的十八大精神，重点要加强公务人员的道德建设。而制定公职人员道德法旨在公职人员树立诚实、正直、积极向上的人生观、价值观，以此来引导、规范公职人员的行为，减少公职人员滥用权力的可能性。

公职人员道德的内容相当广泛，但并非所有的职业道都要法制化，借鉴西方国家行政道德法制建设的经验，结合国情，我国公职人员道德法制建设主要应包括这样几方面的内容：①在权利义务内容上，应通过立法规定公职人员最低层次的道德要求，明确公职人员的基本道德义务。②在机构设置上，建立监督公职人员履行职业道德义务的专门机构如思想道德建设宣传部门，专门处理公职人员的不道德行为，对违反道德法规范尚未构成犯罪的行为必须严格予以追究，维护道德立法的严肃性。③在用人制度上，把良好道德品质和良好道德声誉等作为录用公职人员的首要标准，把道德与用人制度结合起来。

（四）加强国家公职人员的监督立法

长期以来我国对公职人员监督的立法较为薄弱，要确保公共权力的正确行使，就必须加强对公职人员的立法监督。中共十八大报告明确指出，“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表述权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”^[12]用制度管权就要加强监督立法。具体说，首先在宪法中应增加有关宪法监督的内容，增设法律监督的专门委员会。其次，制定各种不同的监督法律制度，使之互相配合、形成合力，充分发挥制度的整体功能。根据当前公职人员监督的实际情况，除了尽快制定《公职人员监督程序法》、《公职人员活动公开法》、《反腐败法》、《公职人员职责法》、《官员道德标准法》、《官员弹劾法》等一系列具有可操作性的监督法律规范，还需明确各类监督主体的主要权限、法律依据、程序和手段。

此外，还应制定《新闻舆论监督法》。新闻舆论监督素来有“权利制约权力”之功能的美誉。制定新闻媒体舆论监督法，明确媒体合法、有序、及时地揭露一些公职人员的不法行为，使公职人员慑于广泛存在的媒体的监督而不敢腐败，也有利于保障相关公职人员的合法权益。时下，网络新闻媒体盛行，信息传播迅捷，影响颇大，制定新闻媒体舆论监督法很有现实意义。这不仅可以强化对公权力行使者的监督，亦可使媒体监督行为规范化和法律化。

（五）预防腐败立法，地方也应有所作为

自安徽省2002年通过了国内第一部预防职务犯罪的地方法规到2007年6月1日起实施《甘肃省预防职务犯罪工作条例》，期间和之后江西、黑龙江、湖南、四川、贵州、吉林、江苏、浙江、宁夏、新疆、西藏等省、自治区，郑州、贵阳、济南、武汉、南京、西安、呼和浩特、乌鲁木齐等省会城市，齐齐哈尔、宁波、无锡、洛阳、邯郸等较大城市以及深圳经济特区陆续出台了预防职务犯罪的地方性法规。尚未出台该类法规的地方人大代表也积极呼吁尽快制定具有本地特色的预防职务犯罪法规。这些法规可以说对推动地方反腐败立法起到了重要推动作用。但是从实践看，这些法规还过于原则，操作性较差，实施效果并不理想，依法惩防腐败，地方立法还需在这方面加大力度，应有所作为。