甘肃省惩治和预防腐败体系问题研究成果

三、惩治和预防腐败监督体系存在的问题

惩治和预防腐败监督机制建设是建立健全惩治和预防腐败体系的关键内容。因此，认真分析研究惩防腐败监督体系中存在的问题与不足，是非常必要的。近年来，各级党委、政府和纪检监察机关紧紧围绕加强权力制约和监督，探索构筑权力防线，加强对公共权力的约束和监督，构建了一个由党内监督、人大监督、政协民主监督、政府专门机构监督、司法监督、社会监督和舆论监督的庞大系统，既从严治标，又着力治本，使监督机制的科学化、实效化水平得到不断提升。但其存在的问题与不足仍然严重存在，对此作如下分析。

（一）《监督法》及监督立法体系中存在的问题

2007年1月1日《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正式颁布实施。监督法的立法体系应当以宪法为依据，以《监督法》为核心。相关的配套规范亦应当协调一致。然而，我国《监督法》施行五年多以来的实际情况表明，该法文本存在着相关规定模糊、配套规范无序等问题。体系的完善依然任重道远。有学者认为“该法难以真正遏制腐败和权力滥用”；有学者认为该法存在程序瑕疵，“现有没有这些程序，监督就没有效力”。

据调查，我国大陆31个省、自治区、直辖市人大及其常委会迄今出台的综合性《监督法》配套法规共计22件，其中单项性配套法规则不下150件。然而，各地开展《监督法》配套立法工作的进程各不相同，其立法的具体情况和实际效果差异巨大。可见，我国单行的《监督法》出台虽历时五载有余，但监督法立法体系的形成和完善尚任重道远。^[11]

（二）监督力量分散，没有独立的反腐败部门

监督系统之间缺乏统一协调、有效运转的机制，使监督力量分散，呈现“叠床架屋”的现状。反腐败的职能都分散于各级纪检监察机关、政府专门设立的预防腐败局、各级检察机关设立的反贪污贿赂机构之中，这些机构职能重叠、边界不清，难以形成反腐败的合力。在反腐败的机构设置上，也存在力量分散的问题，没有一个统一的、相对独立的反腐败部门。

现行的反腐体制呈现多头管理的态势。很多机构都在履行监督职能，人数有几十万之众。制度安排上，全国人大有两高（最高人民法院、最高人民检察院）；国务院有监察部、公安部；共产党有纪律检查委员会（此外还有审计署，某种意义上说复议机关和上级机关也在履行着监督职能）。这三套监督检查机构分布全国，从中央到各省区、地、市、县直到基层都有相应的系统，拥有庞大的监督检查队伍。我们不否认，这支队伍起到了维持社会秩序、保障人民安全的作用，同时也要看到，对于党政官员来说，它的监督制约作用也受到种种限制。主要是这种机构设置使得履行监督职责权力过于分散，而这种权力分散很容易导致互相抵消，并且机构间还存在扯皮的可能。同时，分级监督也造成了“监督不能”的现状。^[12]此种现状说明，没有相对独立的反腐败部门，成为现在监督体制中的一大问题。

（三）人大的监督职能尚未充分实现(www.xing528.com)

人民代表大会制度是中国宪法所确认的根本制度，它为中国宪政体制提供了基本的框架。我国《宪法》规定了全国人大和各级人大握有对国家官员行使监督的权力。但是在现实生活中，人民代表大会经常被人讥讽为“花瓶”或“橡皮图章”。面对这一现状，如何激活“人大”，强化“人大”的独立地位，如何把各级“人大”做实，让它真正行使宪法所赋予的权力，让人民代表真正代表人民，并通过有效的制度安排，独立行使公共财政、人事选任、官员问责弹劾等权力，这不仅是腐败治理的有效手段，也是中国政治转型的可行途径。^[13]

（四）纪检监察机关的职能存在错位

在我国现行反腐败的体制下，各级纪检监察机关担负着反腐败主渠道、主力军的作用。在处理腐败案件中，大量涉法案件使纪检监察机关常常干了司法机关的事。在监督检查中，大量是对政府及其部门执行法律法规的问题，使纪检监察机关又往往干了人大及其常委会的事。一些重大案件，由纪检监察机关牵头协同办案，实质上逾越了纪检监察机关依法履职的边界，其结果是使党内监督、行政监察等核心职能退居其次。这种机制也弱化了人大及其常委会、司法机关的法律功能。随着反腐败法律制度体系的建立和完善，应重新认识和确定纪检监察机关的职能定位，也就是说纪检机关应当集中精力管好党纪，协助党委管好党风，组织协调党内监督工作。如何让纪检监察机关职能发生转变，使大量的涉法涉诉案件直接进入专门反腐败机构的法定工作程序，也是惩防体系建设中应当注意解决的问题。

（五）对“一把手”的监督还没有完全形成制度约束

有许多专家认为，腐败治理的关键是要“管住地方党政一把手”。从目前媒体披露的一些腐败案件来看，地方或部门“一把手”的权力集中和无所约束确实是一个大问题。在我国现有制度下，一个地方领导人，不仅掌握地方决策大权，同时拥有地方税收、财政、人事任免、纪律检查等事项的最终决断权，而且还掌控国家在地方的司法、监察权力。除了不享有军事、外交等国家权力之外，几乎拥有一个国家最高主权的其他全部类型的权力。现实的状况是，中国各个部门和地方自上而下采用大体相同的领导体制。因此，如果不能从制度上有效制约和监督“一把手”的权力，那也意味着会有许多个潜在的“王立军”或“薄熙来”要产生。

如何制约党政“一把手”？以往的做法包括诸如党员干部党性修养约束（如共产主义信仰、为人民服务宗旨）、党的领导制度约束（如重大事项集体决策，民主集中制，民主生活会等制度）、党纪国法约束、政府体制约束（如人大、政协监督制度，类似“两会”的报告制度，党委领导下的行政首长负责制度等）。除此之外，中央对地方主要领导的人事安排、重大事故的官员问责、纪检监察系统的巡视检查等也对地方“一把手”构成一定的约束。从实践效果来看，这些约束机制其制度设计主要是通过个别案例的事后惩戒，即“发现一个查办一个”，起到杀一儆百的威慑作用。在“个人威权”时代已经结束，而地方利益、部门利益、行业利益和官场利益“结构化”和“板块化”的今天，其效果日渐式微。许多腐败“窝案”、“串案”的发生表明，腐败治理必须考虑从制度上重构地方和部门“一把手”的约束体系。^[14]

（六）“媒体监督”和“网络监督”等新型监督方式未得到足够重视和合理运用

从中国以往的反腐经验来看，在目前各地所推出的诸多反腐举措中，相对最有效果的是“媒体述廉”和“网络舆情反腐”。这两种反腐举措具有的共同特点是利用了媒体的力量。因此，媒体、网络媒体，尤其是其中的“自媒体”应该是抗击腐败的利器。比较国际经验也可以看到，腐败治理纵然需要多重制度配套，但只要保证最基本的两条也可以取得显著成效：一条是媒体依法开放，另一条是司法职权独立。正如有学者指出，一个社会对付腐败最重要的两个工具，一是让媒体透明曝光，二是让法律系统独立运转。现阶段，对这两个工具的运用还不到位：一方面对媒体和网络监督的重视不够；另一方面，对少数借助媒体和网络散布谣言的新型犯罪打击力度不够。^[15]以上这两种现状，造成了在现实条件下实现腐败治理的新障碍，这也是我们亟待解决的一个新问题。