甘肃省惩治和预防腐败体系建设的问题及建议

一、惩治和预防腐败制度建设存在的问题

从历史上看，腐败是人类社会的通病，它根源于官僚体制的弊端和人性的“弱点”。甚至有一种观点认为，“只要有人类，腐败就不可能消除，最多可能是某个时期程度轻重不同而已”。确实，腐败本源于人性，治理腐败是一场永无休止的战斗。所以，治理腐败是各国面临的共同任务。但是，采用何种方式治理腐败，这反映了完全不同的政治理念，也决定了反腐败的成效。从根本上看，腐败治理必须走制度化的路线，“唱红打黑”只能收一时之效，“制度反腐”才是正道。^[2]因此，只有认真分析研究惩防腐败制度建设存在的问题与不足，不断完善制度体系，才能使制度反腐更加有效有力。

（一）我国《宪法》中关于惩治和预防腐败内容的缺失

宪法是国家的根本大法，它是保障公民基本权利的国家根本大法。它既是国家治国安邦的总章程，也是公民立身行事的总依据。在我国现行宪法中，并没有直接关于惩治和预防腐败的规定。没有了上位法的支持，相关下位法就变成了“无源之水”，从制定到实施都缺乏宪法的强有力地支持。造成大多数的法规制度多以行政法条、规章和其他规范性文件以及党内廉政准则等形式出现。对此，有学者认为“贪污腐败表面上是官员对金钱的占有，本质上是官员权力不受监督任意侵犯公民与社会的权利空间，破坏了法律规则，强迫公民接受暗箱操作的程序”。从监督的角度来看，我国宪法关于惩治和预防腐败的规定可归纳为：《宪法》第13条规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权”；第33条规定“国家尊重和保护人权”；第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版等多项自由”；第37条规定“公民的人身自由不受侵犯”；第57条规定“全国人民代表大会是最高国家权力机关”；第62条规定了全国人民代表大会有15项职权；第63条规定有罢免国家主席、国务院总理等国家领导人的权力；第126条规定“法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。《宪法》还规定了国家行政机关、审计机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督；国家的武装力量属于人民，国家中央军事委员会领导全国武装力量。这些规定虽然是惩治和预防腐败的宪法依据，但根本法没有明确规定惩治和预防腐败，这就是我国反腐败缺少了根本性权威法案的制高点、威慑力和统一尺度。

（二）我国惩治和预防腐败基本法律制度的缺失

习近平同志在纪念现行宪法实施三十周年大会上的讲话中指出，我国已经是个法律大国。但是在我国制定的诸多法律中，像反腐败这样关乎党和国家命运的重大问题，却没有一部可遵循的基本法律，这不能不说是我国法律体系建设中的一个遗憾。王岐山同志在十八届中央纪委二次全会上的工作报告中提出，要深入推进反腐倡廉法规制度建设，加强反腐败国家立法。

放眼世界，腐败指数较低的国家和地区，往往重视权力运行的制度建设。据有关资料统计，目前对贪污贿赂腐败犯罪专门立法的国家有30多个，如新加坡、美国、菲律宾、越南、肯尼亚、赞比亚等等；涉及反腐败的法案有100余部。^[3]以美国和德国为例，多以一部或几部惩治和预防腐败法律制度为主，建构系统的国家惩治和预防腐败法律制度体系。而在我国，却没有关于惩治和预防腐败的专门法律。虽然有很多学者呼吁《反腐败法》的出台，甚至起草了《中华人民共和国反腐败法（专家建议稿）》，^[4]但至今该法律的制定也没有被列入国家立法议程。

在美国，政府通过长期的努力，已经形成了比较健全的权力制约与监督体系。其主要制度有：美国1970年国会通过了《有组织的勒索、贿赂和贪污法》，该法成为美国最重要也最有效的反贪污贿赂法律。1883年颁布了《文官制度法》，该法的基本宗旨是要确立任人唯贤的政府官员选任制度。1921年颁布了《预算和会计法》，该法的基本宗旨是加强对公共资金的收入、支出和使用的监督审查，以便约束和减少行政官员滥用职权、贪污浪费的行为。1977年颁布了《对外行贿行为法》，1978年颁布了《政府道德法》和《监察长法》等。

德国也是以几部重要的法律制度为主，构建国家惩治和预防腐败法律制度体系的。在德国，人们想要进入公共机构任职，都必须宣誓忠于国家和《公务员行为守则》。在许多州的法规中，规定实行比较严格的检查制度。根据《德意志联邦共和国基本法》和《公务员法》，公务员在服务期间，每年都要与所在单位签订一份“廉政合约”，承诺廉洁奉公。德国的《联邦政府官员法》要求公务员不得贪赃枉法、以权谋私，强调所有公职人员包括家属都不得接受来自任何方面、任何形式的馈赠。这种规定从总统、总理到普通公务员，无一例外。根据2007年德国慕尼黑关于“禁止收受酬劳和礼品的准则”，价值超过15欧元的馈赠均被纳入禁止之列。即使是一盒牛奶巧克力、普通化妆品、一支圆珠笔或者一瓶红酒，如果其价值超过15欧元，当事人也要拒收。德国内政部还颁布有《联邦政府关于在联邦行政机构防范腐败行为的条例》，在条例附件中更是将可能发生腐败的迹象概括为中性迹象和报警性迹象两大类，并据此考核。^[5]

2003年12月10日，时任我国外交部副部长的张业遂代表中国政府签署了《联合国反腐败公约》。近十年过去了，我国还没有制定出自己的《反腐败法》。相比上述许多国家，我国惩治和预防腐败的法制体系建设中的主要问题是《反腐败法》这样的主体法律制度的缺失，从而使有的法规制度虽然已经制定出来，但应急色彩比较浓厚，功利成分过于明显，实际操作中存在一定的局限性。有些地区、部门所出台的惩治和预防腐败法规制度之间还存在某些不协调、不一致之处，有的甚至还出现相互矛盾、相互冲突的现象。为此，甘肃省近几年来做了大量的筛查、评估和清理工作，但是法规制度系统性不够的问题，依然影响和制约着反腐倡廉工作总体水平的提升。

（三）我国已有的惩治和预防腐败法律、法规缺乏系统性、可执行性

由于既没有《宪法》的支持，也没有《反腐败法》的统一规范，我国“惩治和预防腐败”的相关制度中存在很多制度漏洞，系统性明显不够。近年来，我国在制定和修改相关法律中，增加了一些反腐败的条款，大多散见于有关单行法律之中，但因层级不一，过于分散，缺乏统一性，预防和惩治腐败的精确度、威慑力明显不足。同时，一些制度设计缺失、不严密、不系统、不配套，制度执行机制有效性不强。有的制度本身存在诸多漏洞与缺失，多偏重于事后处理，而疏于事前防范和事中监督。有的制度实体性规定多、程序性规定少，规范性要求多、配套落实措施办法少，孤立单体性制度多、融入具体规章和业务规程中少。有的制度缺乏具体的监督保障规定，对制度的执行监督检查、责任追究机制缺失，使之流于形式。面对反腐败严峻复杂的形势，中央的决心很大，密集发声反腐败，但大量的反腐败规定和举措，存在于党政文件、会议报告、领导讲话之中，反腐败法律制度建设存在“头痛医头，脚痛医脚”现象，缺乏系统性、预见性，其公信力、执行力也受到影响。各级党政机关虽然出台了不少反腐败的制度规定，但多以“禁止”、“严禁”、“不准”、“不得”等原则性语言作为基本内容，对执行制度的程序、量化评价标准并没有明确规定，在实际操作中缺乏强制性和约束力。(www.xing528.com)

（四）惩治和预防腐败法律制度缺乏创新

1.缺乏公务员财产申报公示制度

人人都知道腐败是“见光死”，所以“阳光是最好的防腐剂”。被称为“阳光法案”的公务员财产申报公示制度，是预防和遏制腐败、保证政治廉洁的有效措施。公务员财产申报公示制度已经成为许多国家预防腐败的有效经验，我国公务员财产申报公示制度的缺失，为腐败分子提供了腐败的可能。在十八大之前，有新疆阿勒泰等地已经尝试过干部财产申报，对反腐工作产生了一定积极效果，但中央考虑诸种因素后并未急于全面推行，而是选择了较为稳妥的试点方式。尽管社会上批评声不断，但也可见中央的态度已经比较明确了，不仅要搞干部财产公示，而且还准备启动相关立法工作。

2.不动产登记制度存在问题

由于我国不动产的复杂分类，我国的不动产登记处于一种比较分散混乱的状态，包括房屋、林地、草地、普通建设用地等不动产的登记分布在十几个部门当中，而且这种多头登记的状况都还有法律的依据，譬如《森林法》规定林业部门负责林地登记，《草原法》规定农业部门负责草原登记，《农村土地承包法》规定县级以上人民政府对农村承包土地进行颁证，《城市房地产管理法》规定住房和城乡建设部门对房屋进行登记。在部门利益的格局下，这种各自为政的状态很难被打破。而且即使在单项不动产方面，内部的登记程序、登记规则以及数据表现形式等等也都不统一。以房地产登记为例，在部分地区，房地产买卖要去国土部门和房产管理部门分别办理土地使用权证和房产证。在登记录入方面，有些大城市已经实现全部电子化操作，有些地区则还在手工登记。与此相配套的抵押登记、他项权证办理等等也没有统一的操作规程。到目前为止，全国几百个城市中只有40余个城市实现了房地产登记信息的联网，县级以下城市基本没有联网。不动产尤其是房地产登记的不统一和信息联网的缺失，不仅给民商事担保等带来诸多不便，也给反腐机制存留较大的漏洞。不动产基础数据的不健全使房地产成为腐败官员洗钱和安置不法财产的重要渠道和保值形式，大量贪腐资产沉淀在房地产市场，除了产生房叔、房姐这样的腐败典型案例之外，还造成了一系列的经济和社会问题。

所以说，没有统一并完善的不动产登记制度，就不能够帮助纪检机关和司法部门明确清晰地查处将贪腐资产集中在房地产等不动产上的腐败官员，也给公职人员在房地产市场中贪腐资产带来了方便。从许多报道看到，虽然现在各地房地产信息尚未联网，但是仅仅是个别网民从单个地区的房地产登记记录当中偶然性地以人查房，就查出了多个“房叔”、“房姐”、“房爷”、“房媳”这样的贪腐官员。由此可以想见，如果能够完善全国不动产等级制度，实行房地产乃至不动产实现全国性统一的登记和信息互联，对贪腐官员会有多大的震慑作用。^[6]因而，无论是从反腐败的角度出发，还是从确保经济健康运行的角度考虑，统一并完善不动产登记制度继而开展官员不动产先行公示都是一项适宜的政策选择。

3.反腐败相关配套法律制度欠缺

我国现行法律制度中还缺乏规定绩优选拔方式的选举制度、规定权力职责关系的问责制度、规定官员财产申报的公开制度、公车管理办法、“三公”消费规定、廉政表彰制度、利益冲突的申报制度等。对此，也有学者提出为确立反腐的严肃性，必须尽早将《政府与公务员伦理法》的立法列入全国人大的立法日程，唯此方能真正从源头预防腐败。

4.缺乏与国际反腐败公约相衔接的配套制度

我国是《联合国反腐败公约》签约国，应遵循公约原则，承担公约义务。加强反腐败国际合作，既是履行公约权利和义务的需要，也是建立反腐败法律制度体系的重要内容。但是，在我国法律范围内还没有建立健全与公约配套的相关制度，如国际司法协调、调查取证、缉捕和引渡罪犯、涉案款物追缴等领域的法律法规。要与国际反腐对接，应当对我国《刑法》等单行法律，涉及反腐败有关条款作相应修改。在国际双边经济合作中，也应加入反腐败的条款，一方面，有助于保障我国公务人员的权益；另一方面，也有助于有效地防止在经济合作中出现商业贿赂等腐败现象。^[7]

由于《宪法》中惩治和预防腐败内容的缺失以及惩治和预防腐败基本法律制度的缺失，也造成各地在制定相关政策法规时，往往多出于应急需要，呈现出明显的功利色彩。在具体制定时，出现对一部分内容的规定上下级、不同部门间的重复制定，甚至还出现各级别、部门制定政策之间相互矛盾、相互冲突，而有关实际操作的内容，在制定时往往容易出现政策法规的空白，使得在具体操作中很难把握。