甘肃省腐败惩治与预防体系建设困境

三、对当前惩治和预防腐败体系建设存在的问题的认识

当前，甘肃省惩治和预防腐败体系建设，在制度建设、教育体系建设、监督机制和惩治体系建设方面取得了显著成绩，受到社会各界的广泛认同，但同时也存在着一些突出问题，呈现出成效明显和问题突出并存的复杂局面。

（一）惩治和预防腐败制度体系尚不健全

当前我国反腐倡廉制度中还存在不少问题和不足，如适应新形势新要求的反腐倡廉法律法规体系还不健全，缺乏专门的《反腐败法》、《公职人员财产申报法》等，反腐败机构缺乏足够的独立性和权威性，有的法规缺乏相应的配套措施和细化措施等，这些问题也是影响甘肃省反腐败制度构建的突出因素。调查显示，在就“您认为当前反腐败制度建设方面存在哪些问题”问题（多选题）的调查中，结果显示，调查对象普遍认为甘肃省反腐败制度建设存在的主要问题有：反腐败机构缺乏足够的独立性和权威性、有关制度刚性不足、反腐败的法律法规体系还不够健全、法规执行不力、相关制度主体责任缺位等，这些问题直接影响到反腐倡廉制度体系作用的发挥（见表6-9）。

表6—9　调查对象对当前反腐败制度建设存在问题的看法

续表

（二）反腐败教育长效机制尚未形成

就“您认为当前反腐败教育体系方面存在哪些问题”问题（多选题）的问卷调查显示，调查对象认为比较突出的问题是“未形成长效教育机制”、“公职人员缺乏专门的职业道德法”、“教育体系不完善”和“教育方法不得力”，选中率分别为60.4%、50.8%、49.7%和42.1%（见图6—19）。结合座谈、走访中调查对象谈到的现象和问题，作一归纳，可以看出当前甘肃省反腐败教育体系建设存在的问题和不足主要有：一是教育对象不明确。实践中，反腐败教育往往较为泛化，缺乏针对性，有时针对领导干部的教育成了全员教育，对领导干部的监督制约往往处于上级部门管得着看不着、同级部门看得见管不了、一般群众无法监督的状态。二是反腐败教育方法不得力，流于形式。实践中反腐教育多是形式化的听报告、学习心得、写笔记等，教育内容枯燥、乏味，缺乏系统性和说服力，效率低下。三是未形成长效教育制度机制。反腐败教育缺乏制度化、经常化的安排，教育工作的领导制度、组织协调制度、管理制度、经费保障制度等制度尚未建立起来，往往临时抱佛脚，催得急了就做一做，工作忙了就放下。四是相关法制不健全。如国家公职人员缺乏专门的职业道德法律规范，受市场经济负效应的冲击，易受到一些腐朽浊流的侵蚀，致使自身职业道德失守，跌入腐败深渊。

图6—19　调查对象对甘肃省反腐败教育体系存在问题的看法示意图

（三）反腐败监督存在“弱监”和“虚监”

当前，监督机制不到位和监督乏力也是甘肃省惩治和预防腐败体系建设中存在的突出问题。问卷调查显示，在“当前反腐败监督机制建设方面存在哪些问题”（多选题）调查时，有64%的调查对象认为“监督力度不够”，有54.8%认为“不少环节存在弱监和虚监”，分别有52.8%认为“监督体制不健全”和“监督刚性不强”，有52.3%认为“监督渠道不畅”（见图6-20）。从中可以看出，调查对象对当前反腐败监督机制建设方面存在的问题认同度较为一致，监督机制不完善、监督不到位，尤其是对领导干部缺乏有效监督是反腐机制建设中存在的突出问题，也是腐败现象易发多发的重要原因。尽管目前我国已基本形成了一套反腐败法律监督机制，但受体制、环境制约，监督实践中仍存在着种种问题，如监督理念缺乏、监督主体分散且缺乏独立性、监督缺乏力度、刚性不强、不少环节存在“弱监”和“虚监”。特别是人大监督、司法监督以及纪检监察部门的监督在监督体制上实行同时监督，双重领导，存在监督主体的监督权限过小，掣肘、顾忌较多，难以对同级领导层实施有效监督和制约。同时，监督渠道狭窄，舆论监督、社会监督、下级监督缺乏有效的制度保证，监督渠道不畅，使得监督“虚”、“弱”的问题不可避免，尤其是对党政“一把手”的监督薄弱，整个监督机制难以有效发挥作用。在调查询问“您认为对党政‘一把手’的监督力度如何”时，有34.5%的调查对象认为“监督和力度表现一般”，有28.9%认为“监督不到位，没啥力度”（见图6—21）。

图6—20　调查对象对当前反腐败监督机制建设存在问题的评价示意图(www.xing528.com)

图6—21　调查对象对甘肃省对党政“一把手”监督力度的评价示意图

就甘肃省对党政“一把手”监督力度的调查，不同文化程度和职业调查对象评价度也存在差别。研究生以上调查对象的满意度相对较低，有50%的调查对象认为“监督不到位，没啥力度”，有10%的调查对象认为“监督比较到位，力度比较大”。初中文化程度调查对象的满意度相对较高，仅16.7%的调查对象认为“监督不到位，没啥力度”，认为“监督到位，力度大”和“监督比较到位，力度比较大”的合计达到50%。从不同职业调查对象的选择看，各职业阶层中三成以上认为“监督到位”和“监督比较到位”，其中，企业职工的满意度最高，合计有45.7%的调查对象认为“监督到位，力度大”和“监督比较到位，力度比较大”。五成以上调查对象认为“监督和力度表现一般”和“监督不到位，没啥力度”，这也反映出甘肃省对党政“一把手”的监督力度仍有待加强。

（四）反腐败惩治力度有待加强

问卷调查显示，就“您认为当前反腐败惩治措施和力度方面存在哪些问题（多选题）”，调查对象的回答按选中率看，“惩治力度不强，威慑力不大”、“有些手段缺乏针对性和实效性”、“缺乏有关专门的惩治性立法”排在前三位，选中率分别为75.1%、54.3%和50.8%（见表6—10）。从不同职业调查对象的选择看，四个阶层对“惩治力度不强，威慑力不大”的选中率最高，分别为个体户、私营企业主（77.6%）、企业职工（81.3%）、事业单位人员（72%）、党政机关工作人员（70%）。

表6—10调查对象对当前反腐败惩治措施和力度存在问题的评价

综合问卷调查及访谈结果，反映出当前反腐败惩治措施和力度方面存在的问题主要表现在：一是法制不健全，缺乏专门的惩治性立法。目前反腐败的法律条文分散在《刑法》及一些行政法规中，缺乏系统性和统一性，难以对腐败行为进行有效打击。二是惩治力度不大，威慑力低。腐败屡禁不止，在于“腐败黑数”^[1]较高，立案率、成案率和结案率过低，腐败分子存在侥幸心理。同时，对贪污腐败的法律惩治力度小，如对巨额财产来源不明罪的量刑过轻，最高才5年，威慑力低。三是对腐败的打击效果差。长久以来，由于法律制度和体制不健全等诸多原因，尚未形成预防和打击腐败的网络体系，打击腐败针对性弱、实效性低。

参考文献：

［1］申纪轩：《在推动中创新在创新中发展———我省反腐倡廉建设工作五年回眸》，《甘肃日报》2012年4月7日，第1版。

［2］孙崇鸽、哈建设、秦萍丽：《甘肃省加强权力制约监督的探索与实践》，《中国纪检监察报》2012年7月30日。

［3］阮积嵩、刘杰明、丁明：《建立与完善反腐败监督机制研究》，《广西警官高等专科学院学报》2004年第4期。

（执笔人：梁海燕）

【注释】

[1]国际上通常采用“腐败黑数”来衡量涉腐人员中没有受到查处的比例。它指的是腐败已发生但未被发现，或虽然发现但未能查处的数量比，常用百分比计算。据清华大学国情研究中心胡鞍钢教授估计，我国“腐败黑数”至少为80%。参见邹燕秋：《提高腐败成本：加大惩治腐败力度的理性选择》，《南都学坛》2007年第1期。