甘肃省惩治预防腐败体系建设问题解决对策

三、惩治和预防腐败制度建设存在的问题及对策

（一）惩防体系制度建设中存在的问题

党的十七大以来，甘肃省各级党委、政府和纪检监察机关对反腐倡廉法规制度建设工作日益重视，工作力度不断加大，工作成效也更加明显。但是，与当前所面临的新形势、新任务相比，现行反腐倡廉制度体系尚存在一些问题和不足。归纳起来主要有如下：

1.制度的系统性不够

制度建设是一个系统工程，从国际视野看，大多数国家均以一部或几部廉政专项法律为基础，来构建国家廉政法律法规制度体系。例如，美国以《政府行为道德法》、《联邦薪水法》、《行政部门雇员道德行为准则》等廉政专项法律为基础，各州都以这些法律准则为依据，制定各自的廉政法律法规和各项制度。与之相比，我国现行宪法中有关廉政和反腐败方面的内容比较少，这就使得各地廉政法律法规体系的建立缺乏根本大法的直接支持，大多数的法规制度多以行政法条、规章和其他规范性文件以及党内廉政准则等形式出现。正是因为缺少了根本性权威法律的制高点、威慑力和统一尺度，一些应当成为国家法律，由国家权威机构来保障的反腐倡廉法规制度至今尚未上升到国家法律层面。有的法规制度虽然已经制定出来，但应急色彩比较浓厚，功利成分过于明显，实际操作中存在一定的局限性。有些地区、部门所出台的反腐倡廉法规制度之间还存在某些不协调、不一致之处，有的甚至还出现相互矛盾、相互冲突的现象。为此，虽然甘肃省近几年来做了大量的筛查、评估和清理工作，但是法规制度系统性不够的问题，依然影响和制约着全省反腐倡廉工作总体水平的提升。

2.制度的制定权限较为分散

目前，我国具备廉政规定制定权的机构除了人大还有：党的廉政机构、行政反腐败机构和司法机构。党的廉政机构主要是指中央纪委及其下属机构，主要包括中纪委派驻的纪检组和下级党委的纪委。行政反腐败机构主要是监察部及其下属分支机构，国家预防腐败局、反贪局和信访局等。司法部门主要指人民法院和检察院系统。由于管理廉政工作的部门过多，且每个部门都具备建立本部门管辖权范围内的廉政法规和规章制度。制定权限方面没有明确的制度规范，哪一层级的机关可以制定哪一方面的制度缺乏具体规定，极容易造成一些机关或部门在立法过程中缺位或越位现象，也容易造成不同法规制度在量纪标准方面的不一致甚至互相冲突，给法规制度的执行造成了困难，严重影响了法规制度体系的规范性和执行力。这种现象，在甘肃省的反腐倡廉工作中也较为突出。

3.制度的监督约束乏力

与过去相比，近年来甘肃省出台实施的反腐倡廉制度的针对性大大提升，但提倡性、号召性、宣示性条款过多，内容过于原则宽泛，刚性约束力不强，不便于操作和执行的问题仍然存在。造成这种状况的深层原因主要是：一方面是我们往往过多地重视出台了几项法规制度，而对其出台后的贯彻落实工作重视不够，存在着宣传不到位、力量投入不足等问题；另一方面，在反腐倡廉实践中，执纪不严、违纪不究的问题还严重存在，法规制度被束之高阁，变成一种象征、一种摆设的现象还很突出。正如甘肃一位贫困县的巨贪县委书记在剖析自己的犯罪根源时所说的，没有人能够监督我这个县委书记，纪检监察机关监督不了，本县检察机关监督不了，就是上级监督也存在不到位的情况。这个说法虽带有一定的偏执，但也从一个侧面映射出了在反腐倡廉中仍然存在的法规制度执行不到位、监督约束乏力等问题。

4.自觉运用制度反腐倡廉的良好氛围尚未形成

反腐倡廉需要制度的有效供给，但是，历史地看自新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，我国在廉政和反腐倡廉建设方面制定的规定可谓不少。在中共中央廉政制度的推动下，甘肃省相继出台了反腐倡廉的几部重要骨干性法规制度，规范制约作用不断显现。但是，与发达省份相比，不管是各级党委、政府、纪检监察机关，还是普通老百姓，自觉运用法规制度反腐倡廉的意识还不够强，制度反腐的良好氛围在全社会还没有完全形成。造成这种局面的原因，既与我们长期形成的历史文化传统有关，也与长期经济欠发达所导致的文化素养不高、民主监督力度有限、“数字鸿沟”还在加剧等因素密切相连。这种直接或间接影响法规制度良性运行的因素，就是通常意义上所说的“政治亚文化”，即政治社会中由于社会成员的民族、种族、社会阶层、地域、年龄和性别的不同而产生的有别于主流政治文化的整体性的政治意识形态、政治心理和政治价值，并在政治体系中起着一定影响作用的政治文化。“亚文化”的盛行，在很大程度上极易消解法规制度的权威性和执行力，并且在越是落后的地区，这种惰性因素对现代法规制度的消解作用越大。特别是当它与“熟人社会”的人情文化等相互交织的时候，就极易造成腐败现象的扩散与蔓延。这一点，不管是甘肃窑街煤电集团原董事长李人志的堕落、肃北县原县长曼曼的失足，还是甘肃省国土资源厅原副厅长张国华的腐败之路，无不有力地证明了这种亚文化的不良后果。

（二）加强甘肃省惩治和预防腐败制度建设的对策

在反腐倡廉体系中，制度建设处于核心保障位置，是建立健全和有效发挥惩防体系作用的关键要素。因此，深入贯彻落实中国共产党的十八大精神，针对当前制度建设存在的问题，还必须进一步加强和改进甘肃省反腐倡廉制度建设。

1.充分认识法规制度建设的重要性

我国正处于体制转轨、结构调整和社会变革的历史时期，客观上存在诱发腐败的多方面因素，加强制度建设，筑牢反腐防腐防线势所必然。从目前腐败现象来看，权力是腐败的轴心，体制机制仍然存在不少“蚁穴”，管理领域还有许多漏洞，是腐败发生的主要根源。正如习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时指出的：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”“把权力关进制度的笼子”，可谓切中腐败顽疾的要害。贯彻落实讲话精神，就要充分认识法规制度建设在反腐倡廉中的重要地位，以规范和制约权力为核心，把健全权力结构和运行机制作为反腐倡廉法规制度建设的重要任务去抓。要按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，加强对权力运行的规范和限制，大力推行权力运行公开透明的各项制度措施，保证权力正确行使。

2.注重顶层设计，提升反腐倡廉法规制度建设水平

从工程学角度来讲，顶层设计就是一项工程“整体理念”的具体化。推进惩治和预防腐败体系建设也是一项系统工程，做好顶层设计就要按照科学发展观的要求，从“战略管理”的高度统筹推进惩治和预防腐败法规制度建设，才能有效应对各种风险考验。这就要求我们要深化司法体制改革、干部人事制度改革、财政体制改革等各项改革，建立决策权、执行权、监督权相对分离，形成相互制约、相互监督的权力运行机制，更有效防止腐败现象发生。要建立健全监督检查、服务改革发展大局的措施和机制，努力提高反腐倡廉建设的工作绩效。要加强对重点环节、重点部位权力行使的监督。加强民主建设，深入推进党务公开、政务公开和公用企（事）业单位事务公开，促进权力在阳光下公开运行。要对党内民主集中制的实施程序作出科学安排，健全完善相应的管理体制、问责机制和具体操作规程等，进一步增强反腐倡廉制度架构的系统性、前瞻性、互补性、针对性和实效性。当前，最为重要的就是要将法规制度建设纳入经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设事业的总体布局之中，进行通盘考虑，全面优化，从而为地方经济社会全面发展提供坚强的制度保障。

3.逐步细化反腐倡廉制度建设层次

法规制度的出台不能上下一样粗，应当突出区域性制度建设和层级性制度建设，把上级制度与地方实际结合起来，明确执行制度的任务要求以及不同层面对象的不同要求。要加快反腐败立法进程，研究制定涉及反腐败工作的基本法，并以此为重要基石，构建我国反腐倡廉法规制度体系基本框架，通过制定出台反腐倡廉法规制度程序规定，进一步明确各级党委、政府和纪检监察机关制定反腐倡廉法规制度的权限和程序。加强对反腐倡廉法规制度理论研究，准确界定反腐倡廉法规制度的概念，科学划分反腐倡廉法规制度类型，探索总结反腐倡廉法规制度建设基本规律。制定出台今后几年反腐倡廉法规制度建设工作规划，从不同层面明确反腐倡廉法规制度建设的重点任务。在社会公众层面，要以基本法律法规和规章制度为准则，推动依法经营、遵法守法、廉洁从业；在党员干部层面，要以遵守法纪法规为底线，执行廉洁自律等规定，严明各项纪律；在领导干部层面，不仅要遵守所有党纪国法、规章制度，还必须建立道德操守防线，把对领导干部的道德要求包括八小时的个人行为准则纳入制度框架，以更高的标准和更严的要求对党员领导干部的言行加以规范。总之，只有注重细节，细化措施和办法，才能使反腐倡廉真正落到实处。

4.加大对重点领域和关键环节的“制度＋科技”反腐力度

当前，在工程建设、土地出让、产权交易、医疗购销、政府采购、资源开发、政府投资、惠农政策落实等领域和环节，容易滋生腐败。对此，要紧紧围绕充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，根据不同领域的行业特点和关键环节，建立健全反腐败各项法规制度。要改革行政管理体制，切实转变政府职能，尽量减少政府对微观经济活动的干预，减少“权力寻租”的空间。对城市规划中的经营性用地要一律实行公开招标和拍卖，严格控制划拨用地和协议出让土地范围。进一步修订和完善工程建设招标方面的制度，建立防范围标、串标，特别是贿标问题的有效机制，严禁领导干部插手工程建设搞暗箱操作。要进一步修订和完善政府采购制度，解决采购不公开、质量不高、价格偏高等问题。要进一步健全完善惠农政策落实方面的制度，下工夫解决吃拿卡要等问题。要认真研究和准确把握新形势下腐败案件发生的特点和规律，建立腐败现象易发多发的重点领域和关键环节调查分析和专项治理制度。同时，基于现代人生活方式的深刻变革，网络、微博已经成为人们工作生活中的有机组成部分，因此，借助现代科技，尤其是网络的力量，积极汲取网络民意，无疑也是新的历史条件下反腐倡廉的可取之途。但也必须坚持制度与科技的有机结合，要使网络反腐“依法运行”，切忌滥用网络不实信息，干扰领导干部正常的工作和生活。(www.xing528.com)

5.重视廉政文化教育制度建设

加强廉政教育是惩治和预防腐败的基础工程。许多腐败分子都是从廉洁自律意识不强开始，放松思想防线，逐步走向犯罪深渊的。因此，要通过不断加强廉政文化教育制度建设，提高干部廉洁自律意识，使他们戒贪婪、守清廉，为防止和抵御腐败奠定坚实的思想基础。甘肃作为西部欠发达地区，腐败问题既有全国其他省份的一些共性特征，同时也具有一定的地域特点，这就要求我们在建立健全惩治和预防腐败体系建设时，要密切结合甘肃政治、经济、文化和社会发展现状，深化廉政文化教育内容。要坚持以教育为基础，突出重点、面向社会，从消除腐败的内在动因和改善外部环境入手，通过加强廉政教育和廉政文化建设，着力消除和降低腐败行为产生的心理动机，促进权力行使的公开化、透明化和标准化，最大限度地压缩自由裁量权，筑起抵御人情文化侵蚀的“防火墙”，维护法规制度的权威性，使其刚性约束逐步内化为权力行使者的道德约束。要以更高的要求，加强官德建设，培养正确的政治价值理念，帮助党员领导干部树立正确的世界观、人生观，增强廉洁自律能力。同时，也要不失时机地对全体公民进行廉洁教育，从立法层面和制度层面引导、规范全体社会成员的行为，促进各行各业廉洁从业，营造全社会“廉荣贪耻、崇尚廉洁”的良好氛围，从而为法规制度良序运行奠定优良的价值生态。

参考文献：

［1］康芒斯：《制度经济学》，商务印书馆1962年版。

［2］诺斯：《经济史中的结构变迁》，上海三联书店1994年版。

［3］邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1983年版。

［4］十八大报告文件起草组：《十八大报告辅导读本》，人民出版社2012年版。

［5］刘家竹：《关于反腐倡廉建设的思考》，《光明日报》2012年8月22日。

［6］蒋文兰：《惩治和预防腐败体系建设的路径探索》，《甘肃日报》2011年6月21日。

［7］尤婷婷：《甘肃省通报反腐倡廉法规制度建设情况》，《甘肃日报》2012年8月19日。

［8］刘永哲：《顶层设计：反腐倡廉的战略选择》，《甘肃日报》2012年2月17日。

［9］朱宪臣：《论反腐倡廉建设的路径选择》，《实事求是》2009年第2期。

［10］郭惠芳：《为反腐倡廉建设提供制度保障———近年来全国纪检监察法规制度建设综述》，《中国监察》2009年第15期。

（执笔人：冉小平）

【注释】

[1]邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1983年版，第333页。

[2]康芒斯：《制度经济学》，商务印书馆1962年版，第86页。

[3]诺斯：《经济史中的结构变迁》，上海三联书店1994年版，第225～226页。

[4]《十八大报告辅导读本》，人民出版社，2012年11月版，第55页。